HvJ EU 26 februari 2020, C-427/18, ECLI:EU:C:2020:109
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
26 februari 2020 ( *1 )
„Hogere voorziening – Openbare dienst – Ambtenaren en andere personeelsleden – Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) – Bezoldigingen – Statuut – Artikel 110 – In een derde land tewerkgesteld personeel van de Europese Unie – Bijlage X – Artikel 1, derde alinea, en artikel 10 – Toelage wegens bijzondere levensomstandigheden – Jaarlijkse evaluatie en herziening – Verlaging voor in Ethiopië tewerkgesteld personeel – Noodzaak om vooraf algemene uitvoeringsbepalingen vast te stellen – Omvang”
In zaak C‑427/18 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 26 juni 2018,
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), vertegenwoordigd door S. Marquardt en R. Spac als gemachtigden, bijgestaan door M. Troncoso Ferrer en S. Moya Izquierdo, abogados, en F.‑M. Hislaire, avocat,
rekwirant,
andere partijen in de procedure:
Ruben Alba Aguilera, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba (Ethiopië),
Simone Barenghi, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Massimo Bonannini, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Antonio Capone, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Lomé (Togo),
Stéphanie Carette, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Alejo Carrasco Garcia, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Francisco Carreras Sequeros, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Carl Daspect, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Nathalie Devos, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Brussel (België),
Jean-Baptiste Fauvel, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Paula Cristina Fernandes, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Rabat (Marokko),
Stephan Fox, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Gesves (België),
Birgitte Hagelund, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Chantal Hebberecht, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Luxemburg (Luxemburg),
Karin Kaup-Lapõnin, tijdelijk functionaris van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Terhi Lehtinen, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Lahti (Finland),
Sandrine Marot, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Saint-Lary (Frankrijk),
David Mogollon, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Clara Molera Gui, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Daniele Morbin, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Charlotte Onraet, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Dakar (Senegal),
Augusto Piccagli, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Sint-Pieters-Woluwe (België),
Gary Quince, gepensioneerd ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Woking (Verenigd Koninkrijk),
Pierre-Luc Vanhaeverbeke, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Tamara Vleminckx, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Birgit Vleugels, arbeidscontractant van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
Robert Wade, tijdelijk functionaris van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Frome (Verenigd Koninkrijk),
Luca Zampetti, tijdelijk functionaris van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Addis Abeba,
vertegenwoordigd door T. Martin en S. Orlandi, avocats
verzoekers in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis (rapporteur), kamerpresident, M. Ilešič en C. Lycourgos, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 juni 2019,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 oktober 2019,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 april 2018, Alba Aguilera e.a./EDEO (T‑119/17, EU:T:2018:183; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht het besluit van de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO van 19 april 2016 (hierna: „litigieus besluit”) betreffende de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden (hierna: „TBL”) als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut – Boekjaar 2016 [ADMIN(2016) 7] nietig heeft verklaard, voor zover daarbij de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel van de Unie met ingang van 1 januari 2016 werd verlaagd van 30 naar 25 % van het referentiebedrag.
Toepasselijke bepalingen
Statuut
2 Het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „Statuut”), bepaalt in artikel 1 ter, onder a), dat, tenzij in dit Statuut anders is aangegeven, EDEO voor de toepassing van dit Statuut is gelijkgesteld met de instellingen van de Unie.
3 Artikel 101 bis van het Statuut vormt het enige artikel van titel VIII ter ervan. Volgens dit artikel bevat bijlage X, onverminderd de overige bepalingen van het Statuut, de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land.
4 Artikel 110 van het Statuut, dat is opgenomen in titel IX inzake overgangs‑ en slotbepalingen, luidt: „1. De algemene bepalingen ter uitvoering van dit Statuut worden door het tot aanstelling bevoegde gezag van elke instelling vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité en het comité voor het Statuut. 2. De door de Commissie vastgestelde bepalingen ter uitvoering van dit Statuut, waaronder de in lid 1 bedoelde algemene uitvoeringsbepalingen, zijn van overeenkomstige toepassing op de agentschappen. [...] [...] 3. Voor het aannemen van de in onderling overleg door de instellingen vast te stellen regelingen, worden de agentschappen niet met de instellingen gelijkgesteld. [...] 4. De bepalingen ter uitvoering van dit Statuut, waaronder de in lid 1 bedoelde algemene uitvoeringsbepalingen, en de regelingen die in onderling overleg tussen het tot aanstelling bevoegde gezag van de instellingen zijn vastgesteld, worden ter kennis van het personeel gebracht. [...]”
5 Bijlage X bij het Statuut, met het opschrift „Bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land”, bevat in hoofdstuk 1, met het opschrift „Algemene bepalingen”, de artikelen 1 tot en met 3 van die bijlage.
6 Artikel 1 van die bijlage bepaalt: „Deze bijlage bevat de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land. [...] Algemene uitvoeringsbepalingen zullen vastgesteld worden overeenkomstig artikel 110 van het Statuut.”
7 Artikel 2, tweede alinea, van dezelfde bijlage bepaalt: „Dit geschiedt volgens een specifieke procedure, de ‚mobiliteitsprocedure’, die door het tot aanstelling bevoegde gezag na raadpleging van het personeelscomité wordt vastgesteld.”
8 Artikel 3 van bijlage X bij het Statuut luidt: „In het kader van de mobiliteitsprocedure kan het tot aanstelling bevoegde gezag besluiten een ambtenaar die in een derde land is tewerkgesteld, met zijn ambt tijdelijk in te delen bij de zetel of in een andere standplaats in de Unie; [...] In afwijking van artikel 1, eerste alinea, kan het tot aanstelling bevoegde gezag op grondslag van algemene uitvoeringsbepalingen besluiten dat voor de duur van deze tijdelijke tewerkstelling een aantal bepalingen van deze bijlage, met uitzondering van de artikelen 5, 10 en 12 daarvan, op de ambtenaar van toepassing blijven.”
9 Artikel 5, lid 2, van die bijlage bepaalt: „De wijze van toepassing van lid 1 wordt na raadpleging van het personeelscomité door het tot aanstelling bevoegde gezag vastgesteld. [...]”
10 Artikel 10 van die bijlage is als volgt verwoord: „1. Volgens de plaats waar de ambtenaar is tewerkgesteld, wordt een [TBL] vastgesteld die wordt uitgedrukt in een percentage van een referentiebedrag. Dit referentiebedrag bestaat uit het totale bedrag van het basissalaris alsmede de ontheemdingstoelage, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage, onder aftrek van de in dit Statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen bedoelde verplichte inhoudingen. Wanneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen, wordt een dergelijke toelage niet uitbetaald. Voor de andere standplaatsen worden voor de vaststelling van de [TBL] onder meer de volgende parameters in aanmerking genomen: – de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging, – de veiligheid, – het klimaat, – de mate van isolement, – andere plaatselijke levensomstandigheden. De voor elke standplaats vastgestelde [TBL] wordt jaarlijks geëvalueerd en, eventueel, herzien door het tot aanstelling bevoegde gezag, na advies van het personeelscomité. [...] 3. Het tot aanstelling bevoegde gezag stelt nadere bepalingen vast met betrekking tot de toepassing van dit artikel.”
11 Artikel 15 van dezelfde bijlage bepaalt: „Onder de door het tot aanstelling bevoegde gezag vastgestelde voorwaarden geniet de ambtenaar een schooltoelage [...].”
12 Artikel 21 van bijlage X bij het Statuut luidt: „Wanneer een ambtenaar [...] zijn woonplaats moet veranderen om aan artikel 20 van het Statuut te kunnen voldoen, neemt de instelling, overeenkomstig de door het tot aanstelling bevoegde gezag vastgestelde voorwaarden en naargelang van de omstandigheden waaronder de betrokken ambtenaar in de standplaats kan worden gehuisvest, [bepaalde] kosten voor haar rekening.”
13 Artikel 23, vierde alinea, van deze bijlage is als volgt verwoord: „Het tot aanstelling bevoegde gezag stelt nadere bepalingen vast met betrekking tot de toepassing van dit artikel. De huisvestingstoelage mag onder geen voorwaarde hoger zijn dan de kosten die de ambtenaar maakt.”
RAP
14 De Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „RAP”), bepaalt in artikel 10, lid 5, dat titel VIII ter van het Statuut van overeenkomstige toepassing is op de tijdelijke personeelsleden die in een derde land werkzaam zijn.
15 Artikel 118 RAP bepaalt dat bijlage X bij het Statuut, in bepaalde omstandigheden met uitzondering van artikel 21 van die bijlage, van overeenkomstige toepassing is op arbeidscontractanten die in een derde land werkzaam zijn.
Besluiten van EDEO
16 Het besluit van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013 betreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden en de aanvullende premie bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut [HR DEC(2013) 013] (hierna: „besluit van 17 december 2013”), heeft betrekking op het Statuut en de RAP, en met name op dit artikel 10, en geeft aan dat het is vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité. Volgens de enige overweging ervan wordt ermee beoogd interne richtsnoeren vast te stellen met betrekking tot met name de TBL.
17 Artikel 1 van dit besluit bepaalt: „De in artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters worden geëvalueerd door het [tot aanstelling bevoegd gezag], dat zich onder meer kan baseren op informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard, door de lidstaten alsmede door de delegaties van de Unie en de diensten van de [i]nstellingen en organen van de Unie.”
18 Artikel 2, eerste alinea, van dit besluit is als volgt verwoord: „Na advies van de personeelscomités van EDEO en de Commissie bepaalt het [tot aanstelling bevoegd gezag] de percentages van de [TBL] voor de verschillende standplaatsen. Deze percentages zijn onderverdeeld in acht categorieën [...], afhankelijk van de parameters [...].”
19 In artikel 7 van hetzelfde besluit worden bij wijze van voorbeeld de parameters opgesomd die onder andere in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de TBL en overeenkomen met de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vermelde parameters. Tevens bepaalt dit artikel in essentie dat EDEO ter verduidelijking van de gevolgde methode in overeenstemming met de verantwoordelijke diensten van de Commissie richtsnoeren moet opstellen na raadpleging van een technische ad-hocgroep met overheidsfuctionarissen en vertegenwoordigers van EDEO en de Commissie die worden benoemd door het personeelscomité van hun instelling.
20 Volgens artikel 12 van het besluit van 17 december 2013 zijn de bepalingen van dit besluit van analoge toepassing op tijdelijk functionarissen en arbeidscontractanten en treden zij in werking op 1 januari 2014.
21 Op grond van dit besluit (met name de artikelen 2 en 7) en bijlage X bij het Statuut (met name de artikelen 8 en 10) en na raadpleging van de personeelscomités van EDEO en de Commissie, is besluit EEAS DEC(2014) 049 van 3 december 2014 van de directeur-generaal Administratie ad interim van EDEO inzake richtsnoeren voor de vaststelling van de methode om met name de TBL te bepalen (hierna: „besluit van 3 december 2014”) ingevoerd.
22 Het litigieuze besluit heeft in het bijzonder betrekking op de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 en er wordt in aangegeven dat het is vastgesteld na advies van het personeelscomité van EDEO en het centrale personeelscomité (afdeling buiten de Unie) van de Commissie. In de eerste overweging van dit besluit staat met name vermeld dat „de jaarlijkse evaluatie en, zo nodig, herziening van de [TBL] elk jaar worden uitgevoerd voor alle standplaatsen teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de omstandigheden” en dat de uitvoering ervan „een onderzoek omvat van de levensomstandigheden op de standplaatsen ter vaststelling of die gelijkwaardig zijn of blijven aan de normale levensomstandigheden in de Unie”.
23 Het tot aanstelling en het aangaan van arbeidsovereenkomsten bevoegde gezag heeft bij dit besluit de jaarlijkse evaluatie van de TBL voor 2016 uitgevoerd. Rekening houdend met de aanbevelingen van de technische groep heeft dit gezag met ingang van 1 januari 2016 met name het TBL‑percentage dat wordt betaald aan het personeel dat in Ethiopië is tewerkgesteld, verlaagd van 30 naar 25 %.
Voorgeschiedenis van het geding
24 Verzoekers in eerste aanleg, Ruben Alba Aguilera e.a., zijn ambtenaar, tijdelijk functionaris of arbeidscontractant van de Unie en waren tijdens de vaststelling van het litigieuze besluit tewerkgesteld in Ethiopië. Na de bij dit besluit doorgevoerde verlaging van het TBL‑percentage dat aan het in dit land tewerkgestelde personeel van de Unie werd uitbetaald, hebben Alba Aguilera e.a. elk tussen 13 juli en 18 juli 2016 krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut bij het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag een klacht ingediend tegen het litigieuze besluit om deze verlaging te betwisten.
25 Bij één enkel besluit van 9 november 2016 zijn deze klachten afgewezen.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
26 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 februari 2017, hebben Alba Aguilera e.a. een beroep ingesteld waarin zij vorderden het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de TBL voor in Ethiopië tewerkgesteld personeel van de Unie met ingang van 1 januari 2016 wordt verlaagd van 30 naar 25 % van het referentiebedrag, EDEO te veroordelen tot betaling van een door het Gerecht ex aequo et bono te bepalen forfaitair bedrag ter vergoeding van de geleden immateriële schade, en EDEO te verwijzen in de kosten.
27 Tot staving van hun vordering tot nietigverklaring hebben Alba Aguilera e.a. drie middelen aangevoerd. Het eerste middel is ontleend aan niet-nakoming van de verplichting om algemene uitvoeringsbepalingen (hierna: „AUB”) van bijlage X bij het Statuut vast te stellen, het tweede middel aan schending van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voor zover bij de in het besluit van 3 december 2014 door EDEO gebruikte methode om het bedrag van de TBL in een standplaats vast te stellen rekening wordt gehouden met de „regionale coherentie”, en het derde middel aan een kennelijk onjuiste beoordeling van de criteria van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut bij de vaststelling van de aan de orde zijnde TBL.
28 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het eerste bij hem aangevoerde middel aanvaard, het litigieuze besluit nietig verklaard voor zover gevorderd, de bij hem ingediende vordering tot schadevergoeding afgewezen en EDEO verwezen in de kosten.
Conclusies van partijen voor het Hof
29 EDEO verzoekt het Hof: – het bestreden arrest te vernietigen; – het door hem in eerste aanleg gevorderde toe te wijzen, en – Alba Aguilera e.a. te verwijzen in de kosten.
30 Alba Aguilera e.a. verzoeken het Hof: – primair, de hogere voorziening af te wijzen en EDEO te verwijzen in de kosten, en – subsidiair, voor het geval de hogere voorziening wordt toegewezen, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht.
Hogere voorziening
31 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert EDEO twee middelen aan. Het eerste middel heeft betrekking op een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut, voor zover de daarin vervatte verplichting om overeenkomstig artikel 110 van het Statuut AUB vast te stellen betekent dat voor deze hele bijlage AUB moeten worden vastgesteld. Het tweede middel heeft betrekking op een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 10 van deze bijlage, voor zover dit een bepaling zou zijn die dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast, waardoor het noodzakelijk is AUB vast te stellen.
32 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat EDEO zich met deze middelen slechts richt tegen de overwegingen van het bestreden arrest waarmee het Gerecht het verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft toegewezen, zonder zich evenwel te richten tegen de overwegingen van dit arrest waarmee het Gerecht de bij hem ingediende vordering tot schadevergoeding heeft afgewezen. In deze omstandigheden verzoekt EDEO met zijn hogere voorziening niet om vernietiging van het bestreden arrest in zijn geheel, maar uitsluitend van het deel ervan waarmee het Gerecht het litigieuze besluit, voor zover bij hem gevorderd, nietig heeft verklaard en bijgevolg EDEO heeft verwezen in de kosten.
Eerste middel
Argumenten van partijen
33 EDEO stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut door in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest te oordelen dat de verplichting van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut om overeenkomstig artikel 110 van het Statuut AUB vast te stellen, betekent dat voor deze hele bijlage AUB moeten worden vastgesteld, omdat dit artikel 1 is opgenomen onder de algemene bepalingen van deze bijlage.
34 De strekking van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut hangt ervan af of hierin al of niet is voorzien in specifieke procedures voor de toepassing van de bepalingen van deze bijlage en, wanneer dat niet zo is, van de nauwkeurigheid van deze bepalingen of de noodzaak om deze vergezeld te doen gaan van en uit te werken met AUB. De opvatting van het Gerecht betekent dat de in deze bijlage voor de vaststelling van bepaalde concrete toepassingsbepalingen opgestelde procedures worden gewijzigd, dat de zelfstandig toepasbare bepalingen ervan betekenisloos worden en dat deze bepalingen op grond van de rechtspraak als onvolledig gelden, terwijl zij dat niet noodzakelijkerwijs zijn.
35 Uit een analyse van bijlage X bij het Statuut blijkt dat enkel artikel 3 ervan uitdrukkelijk bepaalt dat het TABG „op grondslag van [AUB]” kan besluiten. Artikel 10 van deze bijlage is anders geformuleerd waaruit blijkt dat de Uniewetgever geen identieke procedure beoogde in te voeren. Lid 1, vierde alinea, hiervan bepaalt dat de TBL jaarlijks wordt geëvalueerd en, eventueel, wordt herzien „door het [TABG], na advies van het personeelscomité”, en lid 3 bepaalt dat het TABG „nadere bepalingen [vaststelt] met betrekking tot de toepassing” van dit artikel 10. Tegen deze achtergrond zijn de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 vastgesteld, na raadpleging van respectievelijk, voor het eerste besluit, het personeelscomité en voor het tweede, de personeelscomités van EDEO en de Commissie.
36 Een analyse van de hele bijlage X bij het Statuut laat zien dat in deze bijlage is voorzien in diverse soorten besluiten en procedures voor de vaststelling van uitvoeringsbepalingen, namelijk besluiten houdende AUB waarvoor raadpleging van het personeelscomité alsook het advies van het comité voor het Statuut is vereist, besluiten houdende nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van een artikel die door het TABG moeten worden vastgesteld na advies van het personeelscomité, en besluiten houdende regels of voorwaarden die door het TABG moeten worden vastgesteld zonder verplichte raadpleging van het personeelscomité. Indien het de intentie van de Uniewetgever was geweest om de verplichting tot het vaststellen van AUB van toepassing te verklaren op alle bepalingen van bijlage X bij het Statuut, zou hij dit uitdrukkelijk hebben aangegeven, zou hij in deze hele bijlage steeds dezelfde bewoordingen hebben gebruikt en zou hij niet voor sommige bepalingen ervan specifieke en afzonderlijke procedures hebben vastgesteld.
37 De door het Gerecht gehanteerde uitlegging heeft als paradoxaal gevolg dat de tenuitvoerlegging van de artikelen 2, 5 en 10 van bijlage X bij het Statuut om te beginnen de vaststelling van AUB vereist, waarbij het personeelscomité moet worden geraadpleegd, en vervolgens opnieuw het advies van dit laatste comité moet worden ingewonnen voor de vaststelling van bepaalde specifieke toepassingsmaatregelen. Dit comité moet zich dus tweemaal uitspreken over hetzelfde thema. Dat kan niet de bedoeling van de Uniewetgever zijn geweest. Bovendien ontneemt deze uitlegging elke nuttige werking aan de andere bepalingen van deze bijlage, waarin de Uniewetgever duidelijk andere werkwijzen heeft vastgelegd dan die voor de vaststelling van AUB.
38 De enig mogelijke uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut is dus dat, wanneer een relevante bepaling van die bijlage de vaststelling van AUB vereist, deze AUB worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 110 van het Statuut.
39 Bovendien stelt EDEO dat door het eerste middel het voorwerp van het geschil voor het Gerecht niet wordt gewijzigd en dat dit evenmin een nieuw middel vormt. Het is dus ontvankelijk. De strekking van de verplichting om AUB vast te stellen is tussen partijen voorwerp van discussie geweest in het kader van het eerste middel van verzoekers in eerste aanleg die in die hoedanigheid bovendien het voorwerp van het geschil hebben vastgesteld. EDEO voegt toe dat, zelfs al zou het eerste middel van de hogere voorziening als nieuw worden aangemerkt, hem in ieder geval niet het recht kan worden ontnomen de redenering ter discussie te stellen op grond waarvan het Gerecht heeft geoordeeld dat AUB noodzakelijk zijn voor de hele bijlage X bij het Statuut, welke redenering voor het eerst in het bestreden arrest is weergegeven.
40 Alba Aguilera e.a. stellen primair dat het eerste middel niet-ontvankelijk is. De verplichting om AUB van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen, waarnaar in de punten 30 tot en met 33 van het bestreden arrest wordt verwezen, berust op vaste rechtspraak die EDEO in eerste aanleg niet heeft betwist, zoals volgt uit punt 25 van het bestreden arrest en punt 16 van het door EDEO bij het Gerecht neergelegde verweerschrift. In punt 27 van het bestreden arrest wordt vastgesteld dat EDEO alleen heeft aangevoerd dat de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 AUB van artikel 10 van die bijlage vormden of op zijn minst daaraan konden worden gelijkgesteld. Het Gerecht heeft echter geoordeeld dat een dergelijke gelijkstelling niet mogelijk is, aangezien EDEO niet overeenkomstig artikel 110 van het Statuut het advies heeft ingewonnen van het comité voor het Statuut, wat EDEO in het kader van deze hogere voorziening niet bestrijdt. Bovendien stelt EDEO niet dat het Gerecht zijn betoog in punt 25 van het bestreden arrest onjuist heeft opgevat.
41 EDEO betwist dus voor de eerste maal voor het Hof dat hij gehouden was om, ter uitvoering van artikel 1, derde alinea, van het Statuut, AUB van artikel 10 van bijlage X ervan vast te stellen. Het is EDEO echter niet toegestaan om het voorwerp van het geschil te wijzigen, aangezien hij dan bij het Hof een geschil aanhangig zou maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen. Bovendien gaat het niet om een kwestie die in het bestreden arrest voor het eerst aan de orde is gekomen. Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft deze verplichting al vastgesteld in het arrest van 25 september 2014, Osorio e.a./EDEO (F‑101/13, EU:F:2014:223), en bevestigd in het arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). Voorts was het in de loop van de precontentieuze fase duidelijk dat EDEO deze arresten niet had uitgevoerd door geen AUB vast te stellen alvorens een besluit te nemen ter vaststelling van het bedrag van de aan de orde gestelde TBL. Het bestreden arrest heeft dus niets „aan het licht gebracht”.
42 In ieder geval is het eerste middel ongegrond. Artikel 1 van bijlage X bij het Statuut valt onder het hoofdstuk ervan dat betrekking heeft op algemene bepalingen en de derde alinea van dit artikel is in algemene termen verwoord. Hieruit volgt dat volgens de Uniewetgever voor deze hele bijlage AUB moeten worden vastgesteld. Dit artikel 1, derde alinea, staat er dus aan in de weg dat EDEO de door verzoekers in eerste aanleg ontvangen TBL verlaagt zonder vooraf AUB te hebben vastgesteld om de uitvoering van artikel 10 van deze bijlage te regelen, zoals het Gerecht in het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld.
43 Het standpunt van EDEO wordt niet ondersteund door zijn argument dat de Uniewetgever in enkele gevallen heeft aangegeven dat de vaststelling van AUB vereist was voor een specifiek genoemde bepaling. Indien de Uniewetgever de verplichting om AUB van bijlage X bij het Statuut vast te stellen, werkelijk had willen beperken tot sommige bepalingen van deze bijlage, dan had hij dat verduidelijkt.
44 De andere door EDEO aangevoerde argumenten kunnen evenmin worden aanvaard. Ten eerste is het irrelevant dat artikel 3 van bijlage X bij het Statuut specifiek voor dit artikel voorziet in de vaststelling van AUB, zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken al heeft vastgesteld in de punten 24 en 25 van het arrest van 25 september 2014, Osorio e.a./EDEO (F‑101/13, EU:F:2014:223). Aangezien met artikel 3 van bijlage X bij het Statuut een uitzondering is vastgesteld op artikel 1, eerste alinea, van deze bijlage, welke laatstgenoemde bepaling betrekking heeft op de hele bijlage, kunnen de in dit artikel 3 bedoelde AUB immers niet verwijzen naar de AUB waarin artikel 1, derde alinea, voorziet, en bijgevolg evenmin de uit dit artikel 1, derde alinea, voortvloeiende verplichting aantasten om voor de hele bijlage X bij het Statuut AUB vast te stellen. Ten tweede betekent het feit dat artikel 10 van deze bijlage ertoe verplicht „nadere bepalingen [...] met betrekking tot de toepassing” van dit artikel vast te stellen, niet dat het verboden is om deze de vorm van AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut te geven, zoals ook het Gerecht voor ambtenarenzaken reeds heeft geoordeeld in punt 26 van voornoemd arrest. Ten derde is het niet paradoxaal om tegelijkertijd te bepalen dat voor deze hele bijlage AUB worden vastgesteld en bovendien dat het advies van het personeelscomité wordt ingewonnen alvorens over te gaan tot de jaarlijkse evaluatie van het bedrag van de TBL in elke standplaats.
Beoordeling door het Hof
– Ontvankelijkheid
45 Aangezien Alba Aguilera e.a. de ontvankelijkheid van het eerste middel betwisten omdat dit nieuw is en leidt tot wijziging van het voorwerp van het geschil voor het Gerecht – dat geen betrekking had op de vraag of EDEO gehouden was ter toepassing van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut AUB van artikel 10 van deze bijlage vast te stellen, maar uitsluitend op de vraag of EDEO aan deze verplichting heeft voldaan en of de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 dergelijke AUB vormden of daaraan konden worden gelijkgesteld – moet eraan worden herinnerd dat het Hof in het kader van een hogere voorziening enkel bevoegd is om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen die voor de rechters in eerste aanleg zijn bepleit. Een partij mag een middel dat zij voor het Gerecht had kunnen aanvoeren, maar niet heeft aangevoerd, dus niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren, aangezien dat erop zou neerkomen dat zij bij het Hof, dat in hogere voorziening een beperkte bevoegdheid heeft, een geschil aanhangig zou mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen (zie in die zin arresten van 1 juni 1994, Commissie/Brazzelli Lualdi e.a., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, punt 59, en 18 februari 2016, Raad/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 In casu heeft het Gerecht in punt 25 van het bestreden arrest inderdaad aangegeven dat „EDEO [niet] betwist [...] dat uit het arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), volgt dat hij AUB van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut diende vast te stellen, aangezien de verplichting voortvloeiende uit artikel 1, derde alinea, van die bijlage eveneens betrekking heeft op de bepalingen die de TBL regelen”. EDEO beweert bovendien niet dat het Gerecht in voornoemd punt zijn betoog onjuist heeft opgevat, zoals Alba Aguilera e.a. opmerken.
47 Evenwel volgt ten eerste uit de punten 26 en 27 van het bestreden arrest dat EDEO voor het Gerecht in essentie betwistte dat het arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), in casu van toepassing was. Dat verhindert EDEO echter niet om in het kader van de onderhavige hogere voorziening de uitlegging te betwisten die het Gerecht in het bestreden arrest met name op basis van bovengenoemd arrest aan deze bepalingen van bijlage X bij het Statuut heeft gegeven.
48 Ten tweede hebben Alba Aguilera e.a. in punt 26 van hun verzoekschrift voor het Gerecht ter ondersteuning van hun eerste middel gesteld dat „artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut de betrokken instelling uitdrukkelijk de verplichting oplegt om AUB vast te stellen die betrekking hebben op heel bijlage X bij het Statuut”, waarbij de woorden „heel bijlage X bij het Statuut” bovendien waren onderstreept. Zij hebben deze argumenten herhaald in punt 33 van dit verzoekschrift, dat luidt dat „op geen enkele wijze kan worden gerechtvaardigd dat EDEO de nakoming uitstelt van zijn verplichting om voor de gehele bijlage X bij het Statuut AUB vast te stellen”.
49 Het Gerecht heeft deze argumenten opnieuw weergegeven in punt 24 van het bestreden arrest waarin het heeft uiteengezet dat verzoekers in eerste aanleg „betogen [...] dat EDEO zich niet kan beroepen op het feit dat het arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), pas [...] iets meer dan een maand vóór de vaststelling van het [litigieuze] besluit [is uitgesproken], aangezien de verplichting om AUB van bijlage X bij het Statuut vast te stellen [...] in elk geval is opgenomen in artikel 1, derde alinea, van [deze] bijlage”.
50 In het kader van de rechtmatigheidstoetsing door de rechter van de Unie ligt het initiatief voor de procedure echter bij de partijen en bepalen zij het voorwerp van het geschil (arrest van 14 november 2017, British Airways/Commissie, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, punt 87). Alba Aguilera e.a. kunnen dus niet met succes staande houden dat EDEO met het eerste middel een geschil aan het Hof heeft voorgelegd met een ruimere strekking dan het geschil dat zij voor het Gerecht hebben gebracht.
51 In punt 30 van het bestreden arrest, waarop het eerste middel betrekking heeft, heeft het Gerecht bovendien geoordeeld dat „[i]n casu [...] artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, dat wil zeggen de wettelijke basis van het bestreden besluit, weliswaar geen enkele uitdrukkelijke bepaling [bevat] die voorziet in de vaststelling van AUB, doch [dat] artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, dat is opgenomen in hoofdstuk 1 van die bijlage, dat is gewijd aan ‚Algemene bepalingen’ van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land, [...] uitdrukkelijk in die verplichting [voorziet]”.
52 Het Gerecht heeft hieruit in punt 31 van dat arrest, waarop het eerste middel eveneens is gericht, afgeleid, dat „[d]e bepalingen van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut [...] een algemene strekking [hebben] en de AUB die volgens dat artikel worden vastgesteld, [...] de gehele bijlage X bij het Statuut [betreffen], daaronder begrepen de bepalingen voor de toekenning van de TBL voorzien in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut”. In ditzelfde punt heeft het Gerecht toegevoegd dat „[e]en instelling van de Unie die toepassing aan die bepalingen geeft, [...] dus verplicht [is] om AUB van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen, in overeenstemming met artikel 1, derde alinea, van die bijlage”, terwijl het deze „verplichting om de AUB van de gehele bijlage X bij het Statuut vast te stellen” in punt 42 van dit arrest nog heeft herhaald.
53 Bovendien volgt uit een lezing van dit gehele arrest dat het Gerecht, zich primair baserend op deze uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, het eerste bij hem aangevoerde middel heeft aanvaard.
54 Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een verzoeker een hogere voorziening mag instellen waarin hij middelen aanvoert die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en ertoe strekken de gegrondheid daarvan in rechte te betwisten (arresten van 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C‑176/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:730, punt 17, en 6 september 2018, Tsjechië/Commissie, C‑4/17 P, EU:C:2018:678, punt 24).
55 Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel ontvankelijk is.
– Ten gronde
56 Volgens artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut „zullen [AUB] vastgesteld worden overeenkomstig artikel 110 van het Statuut”. Dit artikel 110 bepaalt in lid 1 dat „[d]e [AUB] ter uitvoering van dit Statuut [...] door het [TABG] van elke instelling [worden] vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité en het comité voor het Statuut”.
57 Volgens de rechtspraak van het Hof die in essentie door het Gerecht in herinnering is gebracht in punt 28 van het bestreden arrest, heeft de uitdrukking „[AUB]” in artikel 110, lid 1, van het Statuut in de eerste plaats betrekking op AUB waarin een aantal bijzondere bepalingen van het Statuut uitdrukkelijk voorzien. Bij gebreke van een uitdrukkelijk voorschrift kan de verplichting om uitvoeringsbepalingen vast te stellen waarvoor de formele voorwaarden van dat artikel gelden, slechts bij wijze van uitzondering worden erkend, namelijk ingeval de bepalingen van het Statuut dermate onduidelijk en onnauwkeurig zijn dat zij niet zonder willekeur kunnen worden toegepast (arrest van 8 juli 1965, Willame/Commissie, 110/63, EU:C:1965:71, blz. 914).
58 In casu heeft het Gerecht, zoals reeds uiteengezet in de punten 51 en 52 van dit arrest, in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest in essentie geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een bepaling vormt die een uitdrukkelijke verplichting in de zin van de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak oplegt om AUB vast te stellen voor alle bepalingen van bijlage X bij het Statuut, met inbegrip van artikel 10 daarvan, en dat dit artikel 1, derde alinea, dus vereist dat vóór de vaststelling van een besluit tot herziening van het bedrag van de TBL dat van toepassing is op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie die in derde landen zijn tewerkgesteld, zoals het bestreden besluit, voor dat artikel 10 AUB worden vastgesteld volgens de procedure zoals voorzien in artikel 110 van het Statuut.
59 Zoals EDEO heeft opgemerkt en zoals blijkt uit deze punten van het bestreden arrest, heeft het Gerecht zich in dit verband gebaseerd op het feit dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut deel uitmaakt van de algemene bepalingen van deze bijlage.
60 Uit deze omstandigheid kan echter niet worden afgeleid dat deze bepaling de strekking heeft die het Gerecht eraan heeft toegekend.
61 Er moet namelijk worden vastgesteld dat artikel 3 van deze bijlage eveneens specifiek verwijst naar de vaststelling van AUB, terwijl ten eerste in artikel 10, lid 3, van die bijlage alleen wordt bepaald dat het TABG nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van dit artikel 10 en ten tweede in artikel 10, lid 1, vierde alinea, wordt bepaald dat jaarlijks de voor elke standplaats vastgestelde TBL wordt geëvalueerd en, eventueel, herzien door het TABG na advies van het personeelscomité. Evenzo verduidelijkt artikel 2 van bijlage X bij het Statuut dat de mobiliteitsprocedure door het TABG na raadpleging van het personeelscomité wordt vastgesteld; artikel 5, lid 2, van die bijlage bepaalt dat de wijze van toepassing van lid 1 ervan door het TABG wordt vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité; en in artikel 23, vierde alinea, van die bijlage is vastgelegd dat het TABG nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van dit artikel. Volgens de artikelen 15 en 21 ervan worden de daar bedoelde toelagen aan het betrokken personeel toegekend onder de door het TABG vastgestelde voorwaarden.
62 Uit een gezamenlijke lezing van deze bepalingen blijkt dus dat bijlage X bij het Statuut niet alleen verwijst naar de vaststelling van AUB, maar ook naar „nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing” of naar andere soorten handelingen, waarvoor soms is bepaald dat zij pas kunnen worden vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité. Uit de bewoordingen van artikel 110 van het Statuut – in het bijzonder lid 2, eerste alinea, en de leden 3 en 4, ervan – blijkt dat de in lid 1 van dit artikel bedoelde „AUB”, die slechts kunnen worden vastgesteld als het TABG van elke instelling het personeelscomité raadpleegt en advies inwint bij het comité voor het Statuut, een bijzonder soort regelingen ter uitvoering van het Statuut vormen die verschillen van de regelingen die in onderling overleg tussen de instellingen worden vastgesteld en eveneens verschillen van andere regelingen of bepalingen ter uitvoering van het Statuut.
63 Hieruit volgt dat in het systeem dat wordt gevormd door de verschillende bepalingen van het Statuut en bijlage X erbij, AUB moeten worden onderscheiden van andere regelingen ter uitvoering van het Statuut, zoals de in artikel 10, lid 3, van deze bijlage bedoelde nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van dit artikel.
64 Bovendien moet worden vastgesteld dat, gelet op het in artikel 110, lid 1, van het Statuut neergelegde vereiste dat AUB pas na raadpleging van het personeelscomité en na advies van het comité voor het Statuut kunnen worden vastgesteld, de door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut leidt tot een verdubbeling van procedurele vereisten die eenzelfde doel dienen.
65 Door deze uitlegging verliest artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut op zijn minst een deel van zijn nuttige werking, aangezien de in deze laatste bepaling gestelde procedurele vereisten voor de vaststelling van bepalingen met betrekking tot de toepassing van dit artikel minder streng zijn dan die voortvloeiende uit artikel 110, lid 1, van het Statuut, zoals de advocaat-generaal in de punten 41 en 42 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt.
66 Evenzo tast de uitlegging van het Gerecht de nuttige werking aan van andere bepalingen van deze bijlage waarvoor de Uniewetgever heeft voorzien in een bijzondere, van artikel 110, lid 1, van het Statuut afwijkende, vaststellingsprocedure voor uitvoeringsregelingen.
67 Daarentegen lijkt uit de gegevens in de punten 61 tot en met 66 van dit arrest te volgen dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut aldus moet worden uitgelegd dat het, wanneer overeenkomstig de in punt 57 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak de vaststelling van AUB voor een bepaling van deze bijlage vereist is, verduidelijkt welke procedure daarvoor moet worden gevolgd, namelijk die van artikel 110 van het Statuut.
68 In die zin moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat artikel 3 van bijlage X bij het Statuut bepaalt dat het TABG „op grondslag van AUB” kan besluiten dat, in afwijking van artikel 1, eerste alinea, van die bijlage, een ambtenaar die in een derde land is tewerkgesteld en die met zijn ambt tijdelijk is ingedeeld bij de zetel of in een andere standplaats in de Unie, voor de duur van zijn tewerkstelling onderworpen blijft aan een aantal bepalingen van deze bijlage.
69 Indien, zoals het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld, de verplichting om voor alle bepalingen van bijlage X bij het Statuut AUB vast te stellen, reeds uit artikel 1, lid 3, daarvan voortvloeit, zou het nutteloos zijn om in dit artikel 3 deze uitdrukkelijke verduidelijking op te nemen. In dit verband kan de in punt 44 van dit arrest weergegeven lezing van dit artikel 3 door Alba Aguilera e.a., niet worden aanvaard. Inderdaad wordt in de laatste zin van dit artikel 3 een uitzondering gemaakt op artikel 1, eerste alinea, van deze bijlage. In dit artikel 1, eerste alinea, staat evenwel te lezen dat deze bijlage de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van Unie bevat die zijn tewerkgesteld in een derde land. Hierin wordt dus de personele werkingssfeer van deze bijlage vastgesteld.
70 Deze uitzonderingsregeling is dus niet bedoeld als afwijking van de „bepalingen” van bijlage X bij het Statuut, met inbegrip van artikel 1, derde alinea ervan, waardoor artikel 3 van deze bijlage zou worden onttrokken aan artikel 1, derde alinea, ervan, zoals Alba Aguilera e.a. beweren, maar heeft slechts tot doel om het TABG de mogelijkheid te bieden om deze bijlage in bepaalde omstandigheden een grotere personele werkingssfeer te geven dan de uit artikel 1, lid 1, ervan voortvloeiende werkingssfeer.
71 Vervolgens moet in navolging van de advocaat-generaal in de punten 48 tot en met 54 van zijn conclusie worden vastgesteld dat het feit dat de strekking van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut beperkt blijft tot een procedurele verwijzing, deze bepaling niet haar nuttige werking doet verliezen. Met name blijft deze verwijzing in ieder geval met betrekking tot artikel 3 van deze bijlage nuttig en is deze tevens relevant voor het geval dat moet worden vastgesteld dat een van de bepalingen van deze bijlage dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast en de vaststelling van AUB bij deze bepaling derhalve vereist is.
72 Ten slotte bevestigen de voorbereidende werkzaamheden die tot de invoeging van bijlage X in het Statuut hebben geleid, dat artikel 1, derde alinea, van die bijlage slechts een procedurele verwijzing vormt om te bepalen op welke manier eventuele AUB moeten worden vastgesteld.
73 Aanvankelijk bevatte het voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een staat die niet tot de Europese Gemeenschappen behoort [COM(86) 83 def.] (PB 1986, C 74, blz. 11), dat de Commissie op 6 maart 1986 bij de Raad heeft ingediend, een artikel 1 met slechts één alinea die thans in essentie overeenkomt met artikel 1, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut, en voorzagen verschillende bepalingen van dit voorstel uitdrukkelijk in de vaststelling van AUB. Dit was met name het geval met artikel 3 ervan, dat in essentie overeenkomt met artikel 3 van bijlage X bij het Statuut, maar tevens met artikel 10, dat evenals artikel 10 van bijlage X bij het Statuut betrekking had op de TBL. Zo bepaalde dit voorstel voor artikel 10 dat „[b]ij de [in dit artikel] bedoelde [AUB in overeenstemming waarmee de TBL moeten worden vastgelegd] criteria [worden] vastgesteld, die worden gebruikt om het percentage van de vergoeding te bepalen, alsmede de lijst van de plaatsen waarvoor een dergelijke toelage wordt verleend en de daarbij behorende percentages”.
74 De resolutie van 12 september 1986 (doc. A2‑83/86) tot besluit van de raadpleging van het Europees Parlement over het in het vorige punt van dit arrest genoemde voorstel voor een verordening, welke resolutie is gevoegd bij de notulen van de zitting van vrijdag 12 september 1986 (PB 1986, C 255, blz. 213 en 245), en de door het Parlement in dit kader voorgestelde gewijzigde tekst, tonen evenwel aan dat deze laatste instelling heeft voorgesteld de bepaling in te voegen die inmiddels artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vormt, aangezien een dergelijk amendement volgens deze instelling noodzakelijk was „om [...] te specificeren hoe de uitvoeringsbepalingen kunnen worden aangenomen”.
75 Door op 23 oktober 1986 bij de Raad een gewijzigd voorstel in te dienen voor een verordening van de Raad tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een staat die niet tot de Europese Gemeenschappen behoort [COM(86) 565 def.] (PB 1986, C 284, blz. 8), waarin dit voorstel van het Parlement in essentie is overgenomen, heeft de Commissie gevolg gegeven aan de door het Parlement voorgestelde wijzigingen.
76 In de uiteindelijk door de Raad aangenomen versie van deze verordening, namelijk verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987 tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land (PB 1987, L 286, blz. 3), waarbij bijlage X, in de versie zoals die volgt uit deze verordening, aan het Statuut is toegevoegd, is om te beginnen het thans in artikel 1, derde alinea, van deze bijlage opgenomen voorstel van het Parlement gehandhaafd in de bewoordingen zoals die door deze instelling waren voorgesteld. Voorts werd in artikel 10 van deze bijlage elke verwijzing naar de vaststelling van AUB geschrapt. Dit artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, in de versie van het in het vorige punt genoemde gewijzigde voorstel voor een verordening, is evenwel herschreven en verduidelijkt opdat daarin zowel de lijst werd opgenomen met de voor de vaststelling van de TBL in aanmerking genomen parameters als de daarvoor geldende coëfficiënten, hun waarde en de voor de vaststelling van de toelage gebruikte schaal die liep van 10 % wanneer de totale waarde van de verschillende parameters nul was, tot 35 % wanneer deze waarde groter was dan acht. Ook werd, net als in de tegenwoordig geldende versie van deze bepaling, bepaald dat de voor elke standplaats vastgestelde TBL jaarlijks werd geëvalueerd en, eventueel, herzien door het TABG na advies van het personeelscomité.
77 Uit de voorbereidende werkzaamheden die hebben geleid tot de invoeging van bijlage X in het Statuut, blijkt dus duidelijk dat ten eerste de bepaling die thans in artikel 1, derde alinea, ervan is opgenomen en die sinds verordening nr. 3019/87 onveranderd is gebleven, is ingevoegd met als enig doel om te specificeren welke procedure gevolgd moet worden wanneer AUB van deze bijlage moeten worden vastgesteld, en ten tweede dat de Uniewetgever duidelijk heeft willen uitsluiten dat met name met betrekking tot artikel 10 van deze bijlage de vaststelling van AUB noodzakelijk is.
78 In dit verband moet nog worden opgemerkt dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, in de versie die volgt uit verordening nr. 3019/87, in essentie onveranderd is gebleven tot aan de vaststelling van verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut en de RAP (PB 2013, L 287, blz. 15). Dit artikel is evenwel krachtens artikel 1, punt 70, onder e), van verordening nr. 1023/2013 per 1 januari 2014 vervangen door de thans geldende versie en wel, zoals in overweging 27 van deze verordening staat vermeld, „om de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren en kosteneffectiever te maken, opdat kostenbesparingen worden gegenereerd [...] en voorzieningen [...] worden getroffen voor de mogelijkheid om bij de berekening van de [TBL] rekening te houden met een breed spectrum aan parameters, zonder dat dit de globale doelstelling van de totstandbrenging van kostenbesparingen in de weg staat”.
79 Daartoe is artikel 10 van bijlage X bij het Statuut in de versie die volgt uit verordening nr. 3019/87, vereenvoudigd. In essentie is de lijst met parameters waarmee bij de vaststelling van de TBL rekening moet worden gehouden een lijst met voorbeelden geworden, zijn de specificatie van de coëfficiënten, de waarden van deze parameters en de percentages van de referentiebedragen geschrapt en is lid 3 toegevoegd, waarin is bepaald dat het TABG nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van dit artikel.
80 Deze vervanging van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut is bovendien op dezelfde dag van kracht geworden als de op grond van artikel 1, punt 59, van verordening nr. 1023/2013 tot stand gekomen vervanging van artikel 110 van het Statuut, dat in de nieuwe versie verduidelijkt welke bepalingen ter uitvoering van het Statuut kunnen worden vastgesteld.
81 Uit voornoemde ontwikkeling van de wetgeving blijkt dus ook duidelijk dat de Uniewetgever het uitdrukkelijk zou hebben aangegeven indien hij bij de vereenvoudiging van de inhoud van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut had willen bepalen dat er AUB en geen nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van een artikel hadden moeten worden vastgesteld.
82 De argumentatie die door Alba Aguilera e.a. ter ondersteuning van het bestreden arrest is aangevoerd en die is weergegeven in de punten 42 tot en met 44 van dit arrest, moet dus worden afgewezen, aangezien die direct in tegenspraak is met de bedoeling van de Uniewetgever.
83 Uit een en ander volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest te oordelen dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een bepaling vormt die een uitdrukkelijke verplichting oplegt om voor deze hele bijlage AUB vast te stellen, en daaruit af te leiden dat EDEO gehouden was om AUB van artikel 10 van deze bijlage vast te stellen voordat het litigieuze besluit rechtmatig kon worden vastgesteld.
84 Het eerste middel is dus gegrond. Aangezien evenwel overeenkomstig de in punt 57 van dit arrest weergegeven rechtspraak de verplichting om AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut vast te stellen, niettemin kan bestaan zonder dat dit in die zin uitdrukkelijk is bepaald, namelijk indien de betrokken bepaling van het Statuut dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast, en EDEO met het tweede middel stelt dat het Gerecht, door in het bestreden arrest ook te oordelen dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut aan deze voorwaarde voldoet, blijk heeft gegeven van een tweede onjuiste rechtsopvatting, moet het tweede middel worden onderzocht voordat kan worden vastgesteld of het bestreden arrest voor zover gevorderd moet worden vernietigd.
Tweede middel
Argumenten van partijen
85 Verwijzende naar de punten 28, 29 en 38 van het bestreden arrest, stelt EDEO dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een bepaling is die de vaststelling van AUB vereist, aangezien zij dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast. Aangaande de vaststelling van uitvoeringsbepalingen van de TBL bepaalt artikel 10, lid 1, vierde alinea, van deze bijlage enkel en uitdrukkelijk dat het personeelscomité om advies moet worden gevraagd, hetgeen is gebeurd toen de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 werden genomen. Daarmee kan als zodanig elk risico worden uitgesloten dat de criteria voor de vaststelling van de hoogte van de TBL door de administratie worden opgelegd ten behoeve van een door haar beoogd resultaat. Bovendien blijkt uit de gedetailleerde opzet van artikel 10 – dat de bij de vaststelling van de TBL in aanmerking te nemen parameters bevat en bepaalt dat deze jaarlijks worden geëvalueerd – op zich al dat er geen ruimte blijft voor een willekeurige toepassing.
86 Het tweede middel is bovendien toewijsbaar. Omdat de Uniewetgever niet uitdrukkelijk voorziet in de verplichting om AUB van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen en de aard van deze bepaling niet de vaststelling van AUB vereist, is aangetoond dat er geen verplichting in de door Alba Aguilera e.a. gestelde zin bestaat om AUB van artikel 10 van deze bijlage vast te stellen. Het tweede middel heeft geen betrekking op de vraag of de raadpleging van het comité voor het Statuut doelmatig is, laat staan op de relevantie van zijn advies, en leidt er evenmin toe dat van Alba Aguilera e.a. negatief bewijs wordt verlangd.
87 Alba Aguilera e.a. stellen primair dat het tweede middel faalt. Aangezien het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut uitdrukkelijk bepaalt dat EDEO verplicht is om AUB van artikel 10 van die bijlage vast te stellen, is het argument dat artikel 10 voldoende duidelijk is, irrelevant.
88 In ieder geval is dit middel ongegrond. De vaststelling van AUB betekent immers dat het advies van het comité voor het Statuut invloed kan hebben op het besluit van het TABG. Het leveren van negatief bewijs, namelijk het bewijs dat het litigieuze besluit een andere inhoud had kunnen hebben indien AUB waren vastgesteld, mag niet worden toegestaan en ontneemt aan de verplichting om dit comité te raadplegen de nuttige werking.
Beoordeling door het Hof
89 Voor zover Alba Aguilera e.a. primair betwisten dat het tweede middel kan slagen, moet worden opgemerkt dat hun argumentatie hieromtrent berust op de premisse dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een bepaling vormt die een uitdrukkelijke verplichting in de zin van de in punt 57 van dit arrest genoemde rechtspraak oplegt om AUB vast te stellen voor alle bepalingen van deze bijlage, met inbegrip van artikel 10 daarvan. Uit de analyse van het eerste middel volgt echter dat deze premisse onjuist is.
90 Niettemin moet worden vastgesteld dat EDEO met het tweede middel in essentie aanvoert dat het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat los van de volgens hem uit artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut voortvloeiende verplichting om AUB van artikel 10 van deze bijlage vast te stellen, de aard van dit artikel 10 eveneens vereist dat AUB daarvan worden vastgesteld alvorens rechtmatig een besluit kan worden genomen tot wijziging van het bedrag van de TBL.
91 Inderdaad heeft het Gerecht in de eerste zin van dit punt 38 geoordeeld dat „het advies van een extern en interinstitutioneel orgaan zoals het comité voor het Statuut, noodzakelijk is om te garanderen dat de criteria op grond waarvan de belangrijkste levensomstandigheden in de derde landen worden bepaald, abstract worden vastgesteld en los van elke procedure die de herziening van het bedrag van de TBL beoogt, teneinde te vermijden dat de keuze van die criteria wordt beïnvloed door een eventueel door de administratie gewild resultaat”.
92 Uit lezing van het gehele bestreden arrest, en in het bijzonder van de punten 30, 31, 33 en 40 ervan, volgt echter dat het Gerecht de nietigverklaring van het litigieuze besluit niet heeft gebaseerd op de tweede mogelijkheid die wordt bedoeld in de in punt 57 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, maar op het feit dat volgens zijn uitlegging artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een uitdrukkelijke verplichting oplegt om AUB vast te stellen voor alle bepalingen van deze bijlage, met inbegrip van artikel 10 daarvan.
93 Zoals punt 34, punt 35, de tweede zin van punt 38 en punt 39 van het bestreden arrest aantonen, betreffen de overwegingen van het Gerecht in de eerste zin van dit punt 38 bovendien de vraag of de besluiten van 17 december 2013 en 3 december 2014 konden worden beschouwd als AUB in de zin van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut. Zij hebben dus geen betrekking op de aard van artikel 10 van deze bijlage, maar op de uitlegging die het Gerecht aan dit artikel 1, derde alinea, heeft gegeven. Afgezien daarvan betrof het eerste bij het Gerecht aangevoerde middel tot nietigverklaring, zoals in essentie al is vastgesteld in punt 48 van dit arrest, alleen de eerste van de beide mogelijkheden die in de in punt 57 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak worden bedoeld.
94 Het tweede middel van de hogere voorziening berust derhalve op een onjuiste lezing van het bestreden arrest en moet bijgevolg worden afgewezen.
95 Aangezien evenwel het eerste middel van de hogere voorziening moet worden aanvaard en de beoordeling van het Gerecht waarvan in het kader van dat middel de onjuistheid wordt vastgesteld de grondslag vormt voor de nietigverklaring van het litigieuze besluit, zoals met name in punt 92 van dit arrest is vastgesteld, moeten de punten 1 en 3 van het dictum van het bestreden arrest worden vernietigd.
Beroep voor het Gerecht
96 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
97 In het onderhavige geval moet blijkens het onderzoek van de hogere voorziening het eerste door Alba Aguilera e.a. in eerste aanleg aangevoerde middel worden afgewezen, volgens hetwelk EDEO krachtens artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut gehouden was om AUB van artikel 10 van deze bijlage vast te stellen alvorens het litigieuze besluit vast te stellen.
98 Aangezien het Gerecht dit middel evenwel heeft aanvaard en het litigieuze besluit, voor zover bij hem gevorderd, nietig heeft verklaard zonder het tweede en het derde voor hem aangevoerde middel te onderzoeken, is het Hof van oordeel dat het geschil niet in staat van wijzen is. Derhalve moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht.
Kosten
99 Daar de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1) De punten 1 en 3 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 april 2018, Alba Aguilera e.a./EDEO (T‑119/17, EU:T:2018:183), worden vernietigd.
2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Frans.