Bijlage 1 Gewijzigd besluit redelijk rendement warmteleveranciers: samenvatting en reactie zienswijzen

Gewijzigd besluit redelijk rendement warmteleveranciers

Zienswijze 1: ‘‘Het normrendement mag niet met terugwerkende kracht worden toegepast’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Adviesrapport WACC Ontwerpbesluit WACC Nee Nee WarmteStad Adviesrapport WACC, Ontwerpbesluit WACC Nee Nee Zienswijze 2: ‘‘De ACM moet rekening houden met de governance van het warmtebedrijf’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen WarmteStad Adviesrapport WACC Nee Hoogte en looptijd van de WACC Zienswijze 3: ‘‘De ACM heeft de WACC voor warmteleveranciers te laag vastgesteld’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Adviesrapport WACC Nee Eteck Adviesrapport WACC Nee WarmteStad Adviesrapport WACC Nee VNG Ontwerpbesluit WACC Nee Zienswijze 4: ‘‘Looptijd van de WACC’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen WarmteStad Adviesrapport WACC Nee Zienswijze 5: ‘‘De ACM heeft bij het vaststellen van de WACC onvoldoende rekening gehouden met de diversiteit in de warmtesector’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Adviesrapport WACC Nee Eteck Adviesrapport WACC, Ontwerpbesluit WACC Nee Nee Zienswijze 6: ‘‘De ACM gebruikt een vergelijkingsgroep die niet representatief is voor de risico’s van warmtebedrijven in Nederland’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Eteck Adviesrapport WACC Nee WarmteStad Adviesrapport WACC, Ontwerpbesluit WACC Nee Nee VNG Ontwerpbesluit WACC Nee Zienswijze 7: ‘‘De ACM moet de sectoren binnen de vergelijkingsgroep anders wegen’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Adviesrapport WACC Nee Zienswijze 8: ‘‘De marktrisicopremie wordt door de ACM onderschat’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Adviesrapport WACC Nee WarmteStad Ontwerpbesluit WACC Nee Zienswijze 9: ‘‘De gehanteerde risicovrije rente sluit niet aan bij de huidige situatie’’ Respondenten Consultatiedocument Leidt tot wijzigingen Energie-Nederland Ad

107. In deze bijlage behandelt de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) de zienswijzen die zijn ingediend door belanghebbenden op het adviesrapport Brattle en het ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers.
108. De ACM heeft schriftelijke reacties ontvangen van: Energie-Nederland, Eteck B.V. (hierna: Eteck),60Eteck heeft de zienswijze ingediend namens Vaanster Energie, Devo Duurzaam Opgewekt, InWarmte, Energie voor Elkaaren Econic. WarmteStad B.V. (hierna: WarmteStad) en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG).
109. In paragraaf 1.2 gaat de ACM in op de ontvankelijkheid van de respondenten. In paragraaf 1.3 geeft de ACM een reactie op ingediende zienswijzen die betrekking hebben op de uitvoering van de rendementstoets. In paragraaf 1.4 gaat de ACM in op de zienswijzen die gaan over de vaststelling van de WACC.
110. Per selectie van zienswijzen is in een tabel aangegeven welke respondenten een zienswijze hebben ingebracht en of deze heeft geleid tot een wijziging ten opzichte van de consultatieversie. Tevens is aangegeven of de zienswijze betrekking had op het adviesrapport Brattle 2022 (in de tabellen aangeduid als: adviesrapport WACC) of op het ontwerpbesluit WACC warmte leveranciers (in de tabellen aangeduid als ontwerpbesluit WACC).
111. Een aantal warmteleveranciers heeft in hun zienswijze verwezen naar de reactie van Energie-Nederland. Ook citeren en/of resumeren enkele leveranciers de reactie van Energie-Nederland. In deze bijlage gaat de ACM hier als volgt mee om. Voor zover de zienswijze van een individuele leverancier (gedeeltelijk) afwijkt van de zienswijze van Energie-Nederland, heeft de ACM deze zienswijze separaat behandeld. Indien de zienswijze overeenkomt met de zienswijze van Energie-Nederland, refereert ACM alleen aan de door Energie-Nederland ingebrachte zienswijze.
112. Twee belanghebbenden, namelijk WarmteStad en VNG, hebben een zienswijze ingediend op dit ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers, terwijl deze zienswijzen eigenlijk betrekking hebben op de Regulatorische Accountingregels (RAR)61Regulatorische accountingregels (RAR) warmte, ACM/UIT/602317, 22 augustus 2023 (acm.nl) of de Beleidsregel. Voor de reactie op zienswijze van Warmtestad over de toerekening van kosten aan gereguleerde en niet gereguleerde activiteiten verwijst de ACM naar de zienswijzebijlage RAR (hierna: zienswijzebijlage RAR)62Zienswijzebijlage Regulatorische accountingsregels (RAR) warmte, 22 augustus 2023, ACM/UIT/598971 (acm.nl), randnummer 12. Voor de reactie op de zienswijze van VNG over de mate van detaillering van de RAR verwijst de ACM naar de randnummers 26 tot en met 29 van de zienswijzebijlage RAR. Voor de reactie op de zienswijze van WarmteStad over de wijze van selectie van partijen voor de rendementstoets verwijst de ACM naar de zienswijzebijlage van de Beleidsregel, randnummers 30 en 31.
113. Op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen belanghebbenden zienswijzen op een ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers naar voren brengen. De ACM dient dus te beoordelen of de partijen die mondeling of schriftelijk een zienswijze naar voren hebben gebracht ook daadwerkelijk belanghebbende zijn in de zin van de Awb.
114. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een belanghebbende wordt verstaan “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”. Daarbij is volgens vaste jurisprudentie van belang dat het gaat om een eigen, objectief bepaalbaar, actueel en persoonlijk belang dat rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Naast de algemene regels uit de Awb is hier van belang dat artikel 23 van de Warmtewet bepaalt dat bepaalde representatieve organisaties geacht moeten worden belanghebbende te zijn bij besluiten genomen op grond van de Warmtewet.
115. Voor de ontvankelijkheid van een zienswijze is niet alleen vereist dat de indiener daarvan belanghebbende is bij het betreffende besluit, maar ook dat de termijn in acht is genomen, dat de indiener een procesbelang heeft en dat de inhoud van de zienswijze aan bepaalde eisen voldoet. Op grond van artikel 3:16 van de Awb bedraagt de termijn voor het naar voren brengen van een zienswijze zes weken en vangt deze termijn aan met ingang van de dag waarop het ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers ter inzage is gelegd. De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen op het adviesrapport van Brattle liep dus van 20 juli 2022 tot en met 9 september 2022. De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen op het ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers liep van 29 augustus 2022 tot en met 7 oktober 2022. Op grond van artikel 3:16, derde lid, en artikel 6:9 van de Awb is een zienswijze op tijd ingediend indien die voor het einde van de termijn is ontvangen of – in geval van verzending per post – indien die voor het einde van de termijn ter post is bezorgd en deze niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
116. Eteck en WarmteStad kunnen als leverancier in de zin van artikel 1 lid 1 Warmtewet worden aangemerkt. Energie-Nederland en VNG worden als representatieve organisaties conform artikel 23 Warmtewet geacht belanghebbende te zijn bij besluiten, niet zijnde beschikkingen, genomen op grond van de Warmtewet. Alle ontvangen zienswijzen voldoen aan de wettelijke vereisten en zijn daarom ontvankelijk verklaard.
117. Energie-Nederland constateert dat de ACM voor de uitvoering van de rendementstoets ook naar rendementen in het verleden kijkt. De WACC die Brattle heeft vastgesteld voor de jaren 2018 t/m 2021 ligt echter lager dan de in het verleden gehanteerde bandbreedte voor het redelijk rendement in de rendementsmonitor. Volgens Energie-Nederland is het onwenselijk dat de ACM de norm voor het redelijk rendement met terugwerkende kracht aanpast, omdat dit tot gevolg kan hebben dat warmtebedrijven alsnog met een meer dan redelijk rendement kunnen worden geconfronteerd, terwijl daar op het moment van monitoren geen sprake van was.
118. WarmteStad maakt zich zorgen over de toepassing van de WACC op rendementen die niet in een gereguleerde setting zijn ontstaan. Volgens WarmteStad is het een inbreuk op de rechtszekerheid om een andere WACC te hanteren voor de historische jaren 2018–2022 dan eerder in het kader van de rendementsmonitor.
119. De ACM heeft in de rendementsmonitor warmteleveranciers 2017 en 201863Rebel en CE Delft, Rendementsmonitor warmteleveranciers 2017 en 2018, aangepaste versie, 6 augustus 2020. een indicatieve bandbreedte voor de WACC vastgesteld. Deze was anders dan de WACC die de ACM nu voor de rendementstoets heeft bepaald, en deze was niet bedoeld om de redelijkheid van individuele rendementen van warmteleveranciers te toetsen, maar om de hoogte van de rendementen van warmteleveranciers van context te kunnen voorzien.
120. Vooruitlopend op de uitwerking van de rendementstoets en het bijbehorende redelijk rendement, heeft de ACM voor de rendementsmonitor 2019 en 202064ACM, Rendementsmonitor warmteleveranciers 2019 en 2020, december 2021, ACM/UIT/566147 (acm.nl) ook geen nieuwe tijdelijke rendementsindicator ontwikkeld en is er in de rendementsmonitor ook geen indicatieve WACC meer opgenomen op basis van de WACC voor netbeheerders.65Ibid, paragraaf 1.3. In de rendementsmonitor 2019 en 2020 is daarom de nadruk gelegd op de duiding van de resultaten, de spreiding van de rendementen en factoren die van invloed zijn op de hoogte van rendementen van warmteleveranciers. In de rendementsmonitor 2021 en 202266ACM, Rendementsmonitor warmteleveranciers. Resultaten 2021-2022, 23 maart 2023 (acm.nl). is de nadruk gelegd op de spreiding van de rendementen en de vergelijking met het gewogen gemiddelde rendement op het geïnvesteerd vermogen van de individuele leveranciers.
121. Om rekening te houden met de levenscyclus van warmtenetten neemt de ACM bij de rendementstoets een bepaalde periode in beschouwing. Dit betekent dat eerst het rendement wordt vastgesteld over het jaar waar de rendementstoets betrekking op heeft en dat, indien dit behaalde rendement het redelijk rendement ontstijgt, de ACM rekening houdt met rendementen behaald in een eerdere periode. De ACM stelt deze eerdere periode vast op vijf jaar (zie beleidsregel rendementstoets warmte, artikel 6 lid 1). Om deze reden heeft de ACM in dit besluit niet alleen een WACC vastgesteld voor de periode 2023–2025, maar ook voor de periode 2018–2022. De WACC in dit WACC-besluit wijkt (logischerwijs) af van de indicatieve bandbreedte voor de rendementsmonitor warmteleveranciers 2017 en 2018 van Ecorys ten behoeve van de rendementsmonitor, omdat deze gebaseerd is op actuelere gegevens specifiek voor de warmtesector. De ACM gaat hier in haar reactie op zienswijze 3 nader op in.
122. Volgens Warmtestad heeft de governance van publieke warmtebedrijven een belangrijke invloed op onder andere de financieringsmogelijkheden, de samenwerkingspartijen en het tarievenbeleid. Dit heeft op haar beurt weer invloed op de snelheid en omvang van warmteactiviteiten die kunnen worden geïnitieerd, gerealiseerd en gecontinueerd. De ACM zou daarom in de , de RAR en de rendementstoets rekening moeten houden met een dergelijke vorm van governance in de vorm van een lichter of ander regime. Een mogelijke oplossingsrichting zou kunnen zijn om te steunen op andere beheersmaatregelen, zoals de controlerende rol van een gemeenteraad.
123. De ACM erkent dat de warmtemarkt divers is en de bedrijven die in die markt opereren verschillende governance structuren hebben. De ACM ziet echter geen duidelijke redenen om aan te nemen dat de governance structuur de WACC of specifieke parameters daarvan beïnvloedt. Mocht bij het uitvoeren van een rendementstoets van een warmteleverancier blijken dat de governance structuur wel invloed heeft op de vermogenskosten, dan heeft de ACM de mogelijkheid hier rekening mee te houden, mocht de ACM dat nodig achten. Overigens kunnen bedrijven zelf hun governance structuur kiezen, waardoor het de vraag is of het redelijk is eventueel hogere vermogenskosten door een inefficiënte governance structuur te accepteren. ACM gaat er verder van uit dat bij een ‘sociaal tarievenbeleid’ minder snel sprake zal zijn van een overrendement.
124. Volgens Energie-Nederland heeft Brattle de WACC te laag vastgesteld. Dit bemoeilijkt de projectfinanciering; de huidige rendementseisen zouden een stuk hoger liggen. Energie-Nederland vindt het een tekortkoming dat de uitkomsten niet getoetst zijn op de zogenaamde hurdle rates van investeerders. Energie-Nederland geeft verder aan dat de door Brattle be rekende WACC lager is dan de ondergrens van de in het verleden gehanteerde bandbreedte voor redelijk rendement in de rendementsmonitor.
125. Energie-Nederland betoogt aan de hand van een business case die zij representatief acht, dat het beoogde redelijk rendement niet behaald kan worden. Dit komt door toedoen van de verrekenperiode van slechts vijf jaar en de aftopping van het rendement. Energie-Nederland zou graag zien dat de ACM rekening houdt met een langere historische periode (langer dan vijf jaar terug).
126. Volgens Eteck is de WACC van 4,23% (voor 2023–2025), zoals berekend door Brattle 2022, onrealistisch voor een gezonde exploitatie en daarmee een redelijke financiering. Een WACC van 7 á 9% is volgens Eteck realistischer. Net als Energie-Nederland vindt Eteck het een tekortkoming dat Brattle de warmtesector niet heeft betrokken bij haar onderzoek.
127. Volgens Eteck zal de zeer lage WACC leiden tot een verlegging van de kosten binnen de business case naar de voorkant (in de vorm van de zogenaamde bijdrage aansluitkosten ofwel BAK). Dit zal leiden tot hogere kosten voor bewoners in de vorm van verhoogde huur of bouwkosten van woningen.
128. WarmteStad vraagt zich af hoe de door Brattle 2022 berekende WACC van 4,23% (voor 2023–2025) in verhouding staat tot de bandbreedte in de oude rendementsmonitor die uitkomt op tussen de 5,2% en 6,6%.
129. De VNG verzoekt de ACM opnieuw naar de WACC voor warmtebedrijven te kijken zodra het wetsvoorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) is aangenomen. Wanneer de Wcw in werking treedt, is er sprake van een kostengebaseerde tariefregulering met redelijk rendement. In dat geval verandert het risicoprofiel van warmtebedrijven ingrijpend en wordt het risico van warmtebedrijven zeer beperkt. Wanneer de kosten hoger uitvallen dan verwacht, kunnen deze worden doorberekend aan de consument. De risico's van de netten die nu in de grond liggen, en de exploitatie daarvan, zijn niet anders.
130. Energie-Nederland en Eteck geven aan dat zij de WACC van 4,23% in het ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers te laag vinden in verhouding tot het rendement dat financiers verlangen van een warmteleverancier. In de eerste plaats merkt de ACM op dat zij op basis van het adviesrapport Brattle 2023, dat een update betreft van het adviesrapport 2022 – een WACC van 4,88% voor 2023 en 4,69% voor 2024–2025 heeft vastgesteld. De ACM merkt in de tweede plaats op dat dat zij in dit besluit een WACC heeft vastgesteld die een marktconforme vergoeding biedt en daarmee een redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen. Voor de berekening van de WACC is de ACM conform de uitspraak van het CBb67ECLI:NL:CBB:2022:184. uitgegaan van de gewogen gemiddelde werkelijke kosten vreemd vermogen van warmteleveranciers. Voor de berekening van de kostenvoet eigen vermogen geldt dat deze gebaseerd is op de risicovrije rente, historische marktrisicopremie en de bèta van vergelijkbare bedrijven. Daarbij is specifiek rekening gehouden met de kenmerkende risico's binnen de warmtesector.
131. Energie-Nederland en Eteck vinden het allebei een tekortkoming van het onderzoek van Brattle dat de uitkomsten niet zijn getoetst aan de hurdle rates in de markt. De ACM vindt dat de consultatie een geschikt instrument is om dergelijke bevindingen uit de markt op te halen. Verder vindt de ACM niet dat hurdle rates maatgevend moeten zijn voor de hoogte van de WACC, want naar het begrip van de ACM worden hurdle rates veelal gebruikt om projecten met de meest gezonde business case te selecteren.
132. Ten aanzien van de verwijzing naar de BAK (ook wel; projectbijdrage of kostendekkingsbijdrage) merkt de ACM op dat deze niet door de ACM wordt gereguleerd en op basis van onderhandelingen tussen de gemeente, projectontwikkelaar en warmteleverancier tot stand komt. De ACM gaat daarom niet verder in op dit onderwerp.
133. Eteck schetst de gevolgen van een lage WACC. De ACM is met Eteck van oordeel dat een te lage WACC ertoe kan leiden dat warmteleveranciers niet in staat zijn om een marktconforme vergoeding te betalen aan hun vermogensverschaffers. Een gevolg daarvan kan zijn dat noodzakelijke investeringen en daarmee leveringszekerheid in gevaar kunnen komen. Anderzijds leidt een te hoge WACC ertoe dat warmteleveranciers een hoger dan redelijk rendement kunnen behalen waardoor verbruikers te veel betalen voor warmtelevering. De ACM heeft zoveel als mogelijk vooraf duidelijkheid verschaft omtrent de door haar gehanteerde uitgangspunten bij het bepalen van de WACC. De ACM is zich bewust van het belangrijke karakter van de WACC als schatter van het redelijk rendement. De ACM is, gelet op de beoordelingsruimte die haar toekomt inzake de te hanteren methode, van oordeel dat de WACC op het juiste niveau is vastgesteld.
134. Partijen vragen zich af hoe de door Brattle berekende WACC in verhouding staat tot de indicatieve bandbreedte voor redelijk rendement die de ACM heeft gehanteerd in de Rendementsmonitor 2017–2018 (en eerdere rendementsmonitoren). De bandbreedte die de ACM in die en nog eerdere rendementsmonitoren heeft gehanteerd was een indicatieve bandbreedte gebaseerd op het redelijk rendement (WACC) van de netbeheerders voor elektriciteit en gas voor de onderkant van de bandbreedte. Voor de bovenkant van de bandbreedte was een opslag toegepast omdat ervan uitgegaan werd dat warmteleveranciers hogere risico’s hebben ten opzichte van netbeheerders elektriciteit en gas.68Rebel en CE Delft, Rendementsmonitor warmteleveranciers 2017 en 2018, aangepaste versie, 6 augustus 2020, zie p.13. De hoogte van de renteopslag en de asset bèta zijn daarbij opwaarts aangepast. De reden hiervoor is dat deze parameters sectorspecifiek zijn, ofwel afhankelijk van het risicoprofiel per sector of type activiteiten van hoogte kunnen verschillen. Deze indicatieve bandbreedte was ook gebaseerd op bepaalde peiljaren voor de netbeheerders elektriciteit en gas. In dit besluit heeft de ACM op basis van actuelere gegevens de WACC voor 2018 vastgesteld specifiek voor de warmtesector ten behoeve van de rendementstoets. De ACM heeft hierbij gebruikgemaakt van het adviesrapport van Brattle.
135. Tegen deze achtergrond concludeert de ACM dat de WACC voor warmteleveranciers voor de rendementstoets die volgt uit het onderzoek van Brattle niet vergeleken kan worden met de indicatieve bandbreedte die de ACM destijds gehanteerd heeft bij de rendementsmonitor omdat beide op andere peiljaren en methoden zijn gebaseerd. De indicatieve bandbreedte voor de rendementstoets was gebaseerd op de WACC voor netbeheerders van elektriciteit en gas. Hoewel er raakvlakken bestaan tussen netbeheerders en de warmtesector en er daardoor in het verleden argumenten waren om de bandbreedte hiervan af te leiden, bestaan er ook verschillen tussen beide sectoren, zoals bijvoorbeeld levering en productie waar de warmtesector wel mee te maken heeft, maar netbeheerders niet. Daarom heeft Brattle nu een specifiek op de warmtesector gerichte peer group samengesteld. Ook heeft Brattle nu gebruik gemaakt van actuelere data. Aangezien de marktrente voortdurend daalde, is de nu bepaalde risicovrije rente lager dan de risicovrije rente die destijds voor de netbeheerders is bepaald en die de basis was van de ondergrens van de indicatieve bandbreedte. Voorts hanteert de ACM bij de bepaling van de WACC voor gereguleerde partijen zoals de netbeheerders normaal gesproken een normatieve benadering, waarbij de kostenvoet vreemd vermogen wordt gebaseerd op basis van de rente van een obligatie-index van Europese nutsbedrijven. Aansluitend op de tussenuitspraak van het CBb van 26 april 202269ECLI:NL:CBB:2022:184. baseert de ACM de kostenvoet vreemd vermogen echter op de daadwerkelijke gewogen gemiddelde kosten van vreemd vermogen van de warmteleveranciers. Deze ligt lager dan de normatieve kostenvoet vreemd vermogen die destijds bepaald was voor de ondergrens van de indicatieve bandbreedte, wat mede veroorzaakt is door rentedalingen.
136. De ACM is het met de VNG eens dat het mogelijk is dat de gewijzigde methode die de WCW met zich meebrengt van invloed kan zijn op het risicoprofiel van warmtebedrijven. De ACM kan echter in dit WACC-besluit niet vooruitlopen op de mogelijke gevolgen van toekomstige wetgeving en de methode van tariefregulering.
137. WarmteStad vraagt zich af of de aanname juist is dat er voor de periode 2023–2025 één WACC wordt vastgesteld die niet wordt herzien. Indien de ACM kiest voor een periode van drie jaar vraagt WarmteStad om nadere toelichting bij de gekozen periode. Verder vraagt WarmteStad of, in het geval de WACC jaarlijks wordt vastgesteld, er ook jaarlijks een informatieverzoek van de ACM kan worden verwacht ten behoeve van de bepaling kostenvoet vreemd vermogen.
138. De WACC zoals vastgesteld door de ACM heeft een looptijd van drie jaar.70De wijze waarop de ACM bij de uitvoering van de rendementstoets omgaat met tussentijdse wijzigingen in de marktomstandigheden, zoals bijvoorbeeld sterk stijgende marktrentes, staat in de reactie op zienswijze 12. De ACM is van mening dat een periode van drie jaar bijdraagt aan rust en stabiliteit in de sector en dat dit duidelijkheid biedt aan investeerders om weloverwogen beslissingen te nemen. De WACC wordt niet herzien in de reguleringsperiode. Na een periode van drie jaar zal de ACM opnieuw een WACC bepalen voor de volgende reguleringsperiode om zo weer rekening te houden met de ontwikkelingen in de sector. Conform de uitspraak van het CBb71ECLI:NL:CBB:2022:184. met betrekking tot de kosten vreemd vermogen wordt de WACC gebaseerd op de meest recente gemiddelde kostenvoet vreemd vermogen van warmteleveranciers. Voor de berekening van de WACC voor de periode 2023 t/m 2025 betreft dit in het ontwerpbesluit het jaar 2021, maar voor het definitieve WACC-besluit betreft dit het jaar 2022. Dit leidt tot de bepaling van één WACC voor een periode van drie jaar (2023–2025). De ACM voorziet hierin geen extra administratieve lasten bij warmteleveranciers.
139. Volgens Energie-Nederland vertonen warmtebedrijven en hun warmtenetten en -systemen grote onderlinge verschillen ten aanzien van onder meer het aantal aansluitingen, de bronnen, het duurzame karakter van de bronnen, het type omgeving, de ondergrond, de wijze van financiering, et cetera. Deze diversiteit heeft volgens Energie-Nederland invloed op de risicoprofielen van ondernemingen. Een oplossing kan zijn om een algemene opslag te rekenen voor het feit dat de sector en de projecten dermate verschillend zijn om zodoende de juiste balans te vinden tussen de uitrol van nieuwe projecten en consumentenbescherming.
140. Energie-Nederland heeft PWC onderzoek72PwC, Een redelijk rendement voor collectieve warmtebedrijven, 15 juni 2022, in opdracht van Energie-Nederland. laten doen naar de hoogte van de WACC voor de warmtesector. In een bijlage bij de zienswijze van Energie-Nederland schrijft PWC in reactie op het adviesrapport van Brattle73PWC, Comparison of Brattle vs PwC regulated WACC heat sector, 9 september 2022 het volgende over de diversiteit in de sector als gevolg van bedrijfsspecifieke/projectspecifieke risico’s: “In our analysis we have also recommended to consider differences between heat companies / projects as not every company / project has the same amount of occupancy and sourcing risks. We have therefore recommended to take a range of Ý2% to +2% (after tax) around the sector average to adjust for these differences, based on PBL advice about risks concerning heat sources as well as risk premiums mentioned by investors. Brattle / ACM seem to disagree to this adjustment by pointing out that this risk is non-systemic and would therefore not affect the companies’ cost of capital. In addition, Brattle argues that determining the beta for the heating sector is to a certain extent judgmental and prone to potential error and therefore distinguishing further between heat companies would not be practical. According to Brattle differences in betas are more likely to be driven by the statistical error for ‘comparable’ companies chosen rather than representing a true difference in systemic risk and beta. We agree with Brattle that it is not practical to find a solution in estimating the difference in the beta and have therefore opted to include a risk premium on the total WACC. We note that based on the analysis presented in our Report significant differences exist between companies in the heat sector and therefore applying a single return to the whole sector would practically mean overcompensation to relatively ‘lower risk’ companies vs. ‘higher risk’ companies or projects. In addition, it would not stimulate investments in certain projects, projects that are likely to be required considering the importance of the heat sector in the energy transition and decarbonization policy of the Netherlands. We do not believe that these risks can be fully diversified away, also given the nature of the current shareholders (e.g. for municipalities this would not be allowed).”
141. Volgens Eteck negeert het adviesrapport van Brattle de diversiteit in het warmtelandschap. Eteck spreekt zich uit voor een verdere differentiatie waarbij de kleinere systemen eerder de norm zouden moeten zijn dan de grotere netten.
142. De ACM is het met Energie-Nederland en Eteck eens dat er sprake is van een grote diversiteit in de warmtemarkt. Dit kan ertoe leiden dat verschillende soorten warmtebedrijven verschillende risicoprofielen hebben. Voor zover dit om bedrijfsspecifieke ofwel niet-systematische risico’s gaat, hoeven deze niet in de WACC tot uiting te komen; beleggers hoeven namelijk alleen voor systematische risico’s een vergoeding te krijgen, omdat bedrijfsspecifieke risico’s door de belegger kunnen worden geëlimineerd door het aanhouden van een brede beleggingsportefeuille. De ACM ziet echter geen redenen om te veronderstellen dat er sprake is van aanmerkelijke verschillen in het systematisch risico van verschillende soorten warmtebedrijven. Ook Brattle merkt op dat dergelijke verschillen in systematisch risico waarschijnlijk klein zijn en raadt verdere differentie in de WACC af.74Zie voetnoot 3, pagina 6 van het adviesrapport van Brattle 2023.
143. De ACM vindt een algemene opslag zoals voorgesteld door Energie-Nederland geen geschikte methode om tot een goede balans te komen tussen investeringsbereidheid en consumentenbescherming. Een algemene opslag zou namelijk betekenen dat projecten met een laag risicoprofiel onredelijk hoge rendementen zouden kunnen behalen. Hiermee worden consumenten onvoldoende beschermd.
144. Eteck herkent zich niet in de vergelijkingsgroep waar onder andere buitenlandse geïntegreerde energiebedrijven en netbeheerders in zijn opgenomen. Volgens Eteck kennen buitenlandse geïntegreerde energiespelers verschillende producten en verdienmodellen, waardoor zij – in tegenstelling tot warmteleveranciers – de mogelijkheid hebben om met rendementen te schuiven of tegenvallers ergens anders op te vangen. Eteck stelt verder dat spelers in duurzame energie niet geconfronteerd worden met een maximumprijs, waar dat dit wel geldt voor warmteleveranciers.
145. WamteStad vraagt zich af of de referentiegroepen ter bepaling van de WACC wel voldoende reëel en van toepassing kunnen zijn voor warmtebedrijven in de context waarin WarmteStad opereert. Volgens WarmteStad wordt de warmtesector nu vergeleken met sectoren die reeds 100 jaar actief zijn en een fors grotere schaalgrootte hebben, getuige het feit dat de geselecteerde bedrijven een omzet van minimaal 100 miljoen euro per jaar hebben. Dit is volgens WarmteStad weinig representatief voor een deel van de warmtebedrijven die veelal werken met lokale warmtenetten en die door hun geografische beperkingen niet kunnen profiteren van de voordelen van schaalgrootte.
146. De VNG vindt de vergelijkingsgroepen die door Brattle zijn gebruikt geen goede basis voor het bepalen van het risicoprofiel en de bijbehorende marktrisicopremie voor de warmtebedrijven in Nederland. Een vergelijking met warmtebedrijven uit Europa geeft volgens de VNG een betere indicatie voor het bepalen van het risicoprofiel van warmtebedrijven. De VNG wijst daarbij op een aantal kenmerken die de risico's van warmtebedrijven in Nederland verkleinen, waaronder de monopoliepositie van warmtebedrijven, de aanwezigheid van subsidies en garanties, het feit dat de inkoop van warmte en de SDE++ subsidies vaak gekoppeld zijn aan gas, de mogelijkheid om bovenop de gereguleerde aansluitbijdrage een kostendekkingsbijdrage in rekening te brengen, en het feit dat warmtebedrijven in de praktijk alleen investeren in projecten waarbij een groot deel van de opbrengsten al zeker is gesteld.
147. Eteck, WarmteStad en de VNG zeggen zich om verschillende redenen niet te herkennen in de vergelijkingsgroep die de ACM hanteert om de bèta te schatten. De ACM stelt voorop dat zij voor de schatting van het systematisch risico bij voorkeur zou uitgaan van vergelijkbare (warmte)bedrijven uit eigen land. Dat is echter niet mogelijk omdat geen van deze bedrijven beursgenoteerd zijn. Daarom moet de ACM zich baseren op vergelijkbare bedrijven uit het buitenland die wel een beursnotering hebben. De ACM ziet geen reden om aan te nemen dat het systematische risico van bedrijven in de Eurozone of het Verenigd Koninkrijk met een vergelijkbare economische en juridische structuur als Nederlandse bedrijven, anders is dan het systematische risico van Nederlandse bedrijven.
148. In opdracht van de ACM heeft Brattle een zorgvuldige selectie gemaakt van bedrijven, met oog voor de risico’s waar Nederlandse warmtebedrijven mee te maken hebben (vollooprisico, productie- en leveringsrisico, volumerisico). Dit heeft geresulteerd in een vergelijkingsgroep met energienetbeheerders, nutsbedrijven, telecombedrijven en duurzame energiespelers. De ACM merkt op dat PWC in zijn rapport, uitgevoerd in opdracht van Energie-Nederland, tot dezelfde vergelijkbare keuze van sectoren komt.
149. Ten aanzien van de schaalgrootte, de geografische mogelijkheden en het geïntegreerde karakter van de bedrijven in de vergelijkingsgroep merkt de ACM het volgende op. De ACM heeft geen reden om aan te nemen – noch uit de theorie, noch uit de empirie – dat deze factoren invloed hebben op het systematische risico van bedrijven. De ACM ziet derhalve geen reden om de vergelijkingsgroep hierop aan te passen.
150. De VNG doet de suggestie om gegevens van warmtebedrijven in Europa te gebruiken voor het bepalen van het risicoprofiel van warmtebedrijven in Nederland. De ACM had dit bij voorkeur ook gedaan, ware het niet dat er geen beursgenoteerde Europese warmtebedrijven zijn. De ACM is het verder met de VNG eens dat de Nederlandse warmtemarkt een aantal kenmerken heeft die de risico’s voor de warmtebedrijven verminderen. Dit gaat echter ook om bedrijfsspecifieke risico’s die geen invloed hebben op de kostenvoet eigen vermogen van de warmtebedrijven. Net als bij energienetbeheerders ontwikkelen en exploiteren verwarmingsbedrijven een monopolistisch netwerk tegen gereguleerde prijzen met een beperkt klantenverloop. Op dat punt is het warmtenet daarmee vergelijkbaar met de werking van een energienet. Dit is voor Brattle reden geweest om energienetbeheerders in de vergelijkingsgroep op te nemen.
151. Energie-Nederland wijst erop dat in de benchmark (bèta) vier sectoren zijn vertegenwoordigd. Brattle heeft deze sectoren dezelfde weging meegegeven (elk voor 25%). PWC heeft in haar rapport specifiek aandacht besteed aan de overeenkomsten van deze benchmark sectoren met de warmtesector. Dit levert een gedetailleerder beeld van de overeenkomstige risico's en daarmee een genuanceerdere uitkomst voor de WACC-berekening.
152. De ACM zou bij voorkeur een gewogen gemiddelde bèta berekenen op basis van de relatieve bijdrage van de activiteiten en risico's aan de winstgevendheid van de warmtebedrijven, maar die gegevens heeft de ACM niet. De methode van PWC vindt de ACM niet geschikt, want daar wordt de weging van de bèta's per sector gebaseerd op een in de ogen van de ACM grove inschatting van de mate waarin kenmerkende risico's voor de warmtesector aanwezig zijn. Daarom gebruikt de ACM een gelijke weging van de bèta's voor de sectoren als beste alternatief.
153. Energie-Nederland is van mening dat de ACM de marktrisicopremie onderschat. Ze verwijst daarbij naar randnummer 3775PwC, Een redelijk rendement voor collectieve warmtebedrijven, 15 juni 2022, in opdracht van Energie-Nederland. in het PWC-rapport. PWC pleit daarin voor het gebruik van een zogenaamde forward looking EMRP (marktrisicopremie), omdat dit in tijden van een historisch lage risicovrije rente volgens PWC een betere benadering geeft van het door beleggers vereiste rendement voor het extra risico dat investeren in de marktportefeuille met zich meebrengt ten opzichte van een risicovrije investering. Dit zou leiden tot een marktrisicopremie van 6,5% in plaats van 5% op basis van de historische marktrisicopremie van de ACM.
154. WarmteStad merkt op dat de marktrisicopremie die de ACM heeft vastgesteld geen rekening houdt met nieuwe, innovatieve en meer risicodragende technologie die nodig is voor de energietransitie.
155. De marktrisicopremie kan worden gebaseerd op de historisch gerealiseerde marktrisicopremie en/of de verwachting over de toekomstige marktrisicopremie. De ACM geeft de voorkeur aan het gebruik van historische gegevens om de marktrisicopremie te bepalen. Dit is de meest gangbare en betrouwbare methode voor de vaststelling van de marktrisicopremie: veel financiële managers en economen hebben de overtuiging dat lange termijn historische rendementen de beste beschikbare maatstaf vormen. Als bron voor de historische marktrisicopremie gebruikt de ACM in beginsel de meest recente versie van het Credit Suisse Global Investment Returns Yearbook dat jaarlijks wordt uitgegeven in februari onder redactie van Dimson, Marsh en Staunton (DMS). Dit is een omvangrijk onderzoek naar de hoogte van de marktrisicopremie in 23 landen gedurende de periode 1900-2022. Op basis van deze bron bepaalt de ACM langdurige historische gemiddelden voor de marktrisicopremie. Door een lange periode te hanteren wordt voorkomen dat de marktrisicopremie wordt vertekend door specifieke omstandigheden die zich gedurende een relatief korte tijdsperiode hebben voorgedaan. Hiermee volgt de ACM het advies van Brattle uit 201276Brattle, Calculating the Equity Risk Premium and the Risk-free rate, 26 november 2012. dat langjarig historische gemiddelden een stabiel anker vormen om verwachte rendementen voor de toekomst op te baseren.
156. De ACM acht toekomstverwachtingen om twee redenen relevant. Ten eerste dient er in de WACC geanticipeerd te worden op de te verwachten ontwikkelingen. De tweede reden is dat met het gebruik van gegevens over toekomstverwachtingen kan worden getoetst of de markt inschat of zich er de komende jaren een wijziging zal voordoen in de factoren en omstandigheden die een aanpassing van de historisch gerealiseerde marktrisicopremie rechtvaardigt. Brattle heeft in een advies voor de ACM uit 2012 het gebruik van toekomstgerichte gegevens voor de bepaling van de marktrisicopremie onderzocht en kwam tot de volgende overwegingen. Een eerste manier is om gebruik te maken van verwachtingen van financiële experts zoals die blijken uit enquêtes. Dergelijke enquêtes zijn over het algemeen niet betrouwbaar. Financiële experts hebben geen duidelijke mening over lange termijn ontwikkelingen en hebben vaak last van overdreven optimisme of pessimisme en gevoeligheid voor marktsentimenten. Verder worden de resultaten uit deze enquêtes in sterke mate bepaald door de formulering van de vragen en de samenstelling van de groep van experts. Brattle raadde daarom het gebruik van enquêtes af. Wat betreft DGM-modellen constateerde Brattle dat deze voor de korte termijn tot betere voorspellingen van de marktrisicopremie kunnen leiden dan via historische gemiddelden mogelijk is, omdat ze gebaseerd zijn op de economische omstandigheden van dat moment. Maar de resultaten van DGM-modellen zijn daardoor nogal veranderlijk van jaar tot jaar. Daarbij komt dat de resultaten van dit type modellen ook afhangen van (subjectieve) inschattingen van financiële analisten en in dat opzicht dezelfde nadelen hebben als de hiervoor genoemde enquêtes. Brattle concludeerde daarom dat het beter is om de uitkomsten van DGM-modellen niet direct in de schatting van de marktrisicopremie te verwerken, maar wel met deze uitkomsten rekening te houden bij de vraag of de historische marktrisicopremie aangepast moet worden.
157. De ACM merkt op dat er geen garanties zijn dat de historische marktrisicopremie precies gelijk is aan marktrisicopremie die beleggers nu verwachten. De historische marktrisicopremie kan een overschatting zijn vanwege ontwikkelingen in het verleden die in de toekomst niet meer aan de orde zullen zijn, waarvoor een neerwaartse aanpassing nodig is. Tegelijkertijd zijn de uitkomsten van de DGM-modellen doorgaans hoger dan de historische uitkomsten. Zo observeert Brattle in het adviesrapport 2023 dat het Bloomberg en KPMG-model zich over de laatste tien jaar relatief stabiel hebben ontwikkeld, maar dat ze zich de laatste twee jaar in tegenovergestelde richting bewegen. Ook in dat opzicht ziet Brattle geen aanleiding voor een aanpassing van de marktrisicopremie. De ACM volgt deze conclusie van Brattle.
158. WarmteStad merkt op dat de marktrisicopremie die de ACM heeft vastgesteld geen rekening houdt met nieuwe, innovatieve en meer risicodragende technologie die nodig is voor de energietransitie. De ACM ziet geen verband tussen dergelijke technologieën en de hoogte van de marktrisicopremie. De marktrisicopremie is de extra vergoeding die beleggers eisen om te beleggen in de markt als geheel in plaats van in risicovrije beleggingen. Deze marktrisicopremie speelt een rol in de rendementseis van eigen vermogensverschaffers bij alle aandelen in de markt. Er is geen volgens de ACM geen reden om aan te nemen dat nieuwe technologieën voor de energietransitie invloed hebben op de marktrisicopremie en WarmteStad licht dat op dit punt ook niet nader toe.
159. Energie-Nederland vraagt zich af in hoeverre de gehanteerde systematiek voor de bepaling van de risicovrije rente recht doet aan de huidige marktsituatie. In het Brattle rapport wordt namelijk voor de risicovrije rente gerekend met een gemiddelde over een driejaarsperiode, eindigend in 2022. Dit is een periode van uitzonderlijk lage rentes geweest. Energie-Nederland vindt een dergelijke methode niet realistisch en contraproductief en stelt voor om de risicovrije rentevoet jaarlijks aan te passen.
160. WarmteStad wijst erop dat de gehanteerde risicovrije voet een gemiddelde is van Nederland en Duitsland. Als geografisch tot Nederland beperkte en publiek georiënteerde organisatie vraagt zij zich af of het aantrekken van financieringen van een andere markt aan de orde is en derhalve een goede graadmeter is in de bepaling van de WACC.
161. De keuze voor het hanteren van de driejaarsperiode motiveert de ACM als volgt. De ACM gebruikt voor de schatting van de risicovrije rente een referentieperiode van drie jaar. Het gebruik van een korte referentieperiode, met als uiterste de spot rate (de rente van één dag) geeft de meest actuele inschatting vanuit de financiële markten weer en betreft de verwachtingen die beleggers op dat moment hebben van de risicovrije rente. De spot rate is echter gevoelig voor omstandigheden die bij toeval op die dag aan de orde zijn en de onzekerheid over die omstandigheden. Deze kunnen uitschieters bevatten die niet representatief zijn voor de komende reguleringsperiode. Daarbij is van belang dat de risicovrije rente op korte termijn relatief volatiel kan zijn, zodat vanuit het oogpunt van een robuuste schatting een te korte periode niet wenselijk is. De ACM ziet daarom een referentieperiode van drie jaar als meest geschikt om de toekomstige risicovrije rente op te baseren.
162. Niettemin kan de huidige marktsituatie met (sterk) stijgende rentes ertoe leiden dat de ACM de risicovrije rente voor de driejaarsperiode 2023–2025 heeft onderschat. De ACM geeft verderop in dit document een reactie op hoe zij voornemens is met een dergelijke situatie om te gaan (zie reactie op zienswijze 12 (‘rentestijgingen’)).
163. De ACM bepaalt de risicovrije rente op basis van de rente van Duitse en Nederlandse staatsobligaties. Het rendement van Duitse staatsobligaties is volgens de ACM de beste benadering van de risicovrije rente, omdat Duitsland in ieder geval binnen Europa het laagste kredietrisico kent, gecombineerd met een hoog volume en liquiditeit.77ECB, Long-term interest rate statistics for EU Member. States https://www.ecb.europa.eu/stats/financial_markets_and_interest_rates/long_term_interest_rates/html/index.en.html. Dit uit zich in een lage rente. Om ook rekening te houden met het landenrisico van Nederland betrekt de ACM ook Nederlandse staatsobligaties. Uit onderzoek uit 201278Brattle, Calculating the Equity Risk Premium and the Risk-free rate, 26 november 2012. is immers gebleken dat de rente op staatsobligaties van een land een goede weerspiegeling is van het landenspecifieke risico. In reactie op WarmteStad wijst de ACM erop dat wanneer de ACM het gemiddelde neemt van de rendementen op de Duitse en Nederlandse staatsobligaties, dit verder geen verband heeft met het aantrekken van financieringen uit een andere (geografische) markt dan de Nederlandse.
164. Energie-Nederland stelt voor om voor het vaststellen van de werkelijke kostenvoet vreemd vermogen een rekenkundig (ongewogen) gemiddelde te hanteren. Dit in tegenstelling tot de huidige methode van de ACM die uitgaat van een gewogen gemiddelde.
165. WarmteStad vraagt de ACM te verduidelijken welke kostenvoet vreemd vermogen de ACM hanteert en hoe vaak de ACM de rentecomponent in de kostenvoet vreemd vermogen gaat herzien.
166. WarmteStad vraagt de ACM te verklaren waarom de ACM in het ontwerpbesluit WACC leveranciers een kostenvoet vreemd vermogen hanteert van 2,94% voor het jaar 2022 terwijl de ACM zelf zegt dat de ACM gegevens over de rentebetalingen en rentedragende schulden per 31 december 2021 gebruikt.
167. De VNG adviseert de ACM om bij warmtenetten niet af te wijken van de methode om de kostenvoet vreemd vermogen te bepalen zoals die bij andere tariefregulering wordt gebruikt.
168. De ACM berekent de kostenvoet vreemd vermogen voor de gehele warmtesector op basis van de gewogen gemiddelde werkelijke kostenvoet vreemd vermogen. Hiermee wordt meer gewicht toegekend aan grotere schulduitgiftes. De ACM wijst in dat verband ook naar een recente uitspraak van het CBb waarin is bevestigd dat het hanteren van een gewogen gemiddelde recht doet aan het uitgangspunt dat niet meer dan de totale daadwerkelijke kosten worden vergoed.79ECLI:NL:CBB:2023:348, overweging 5.3.
169. De ACM berekent de werkelijke kostenvoet vreemd vermogen voor een WACC-jaar op basis van de financiële gegevens over rentebetalingen en rentedragende schulden per 31 december van het meest recente kalenderjaar. Voor de WACC-jaren 2023–2025 betekende dit dat de ACM in het ontwerpbesluit WACC warmteleveranciers uitging van de gegevens per 31 december 2021, omdat het kalenderjaar 2022 nog niet was afgerond. In dit definitieve besluit WACC warmteleveranciers is dit wel het geval, en heeft de ACM de kostenvoet vreemd vermogen voor 2023–2025 gebaseerd op de gegevens van warmtebedrijven per 31 december 2022.
170. In reactie op de zienswijzen van WarmteStad en VNG over de gebruikte methode merkt de ACM op dat de WACC 2023–2025 wordt gebaseerd op de werkelijke rentelasten en rentedragende schuld. Dit is conform de tussenuitspraak van het CBb met betrekking tot de kostenvoet vreemd vermogen, zoals ook in het besluit is toegelicht. Op het moment dat de WACC opnieuw wordt vastgesteld wordt ook de kostenvoet vreemd vermogen inclusief de rentecomponent hierin opnieuw vastgesteld.
171. Volgens Energie-Nederland is er sprake van asymmetrisch reguleringsrisico. De kern van dit risico is dat rendementen worden beperkt door maximumtarieven en de rendementstoets, terwijl er wel sprake is van onbeperkt neerwaartse risico voor de warmteleveranciers op verliezen of een lager dan redelijk geacht rendement. Bij de beoordeling van een redelijk rendement zou volgens Energie-Nederland rekening gehouden dienen te worden met het rendement gedurende de gehele looptijd van een warmteproject. Daar komt volgens Energie-Nederland bij dat het asymmetrisch reguleringsrisico wordt versterkt door het NMDA-principe (geen relatie tussen kosten en tarieven door gasreferentie), vollooprisico's en beleidsonzekerheid rond de Wet collectieve warmtevoorziening.
172. Energie-Nederland vindt het vanwege de aanwezigheid van een asymmetrisch reguleringsrisico, noodzakelijk om een opslag te hanteren op de WACC. Energie-Nederland schrijft dat er nader onderzoek over de hoogte van de premie nodig is om recht te doen aan het asymmetrisch reguleringsrisico binnen de warmtesector. Energie-Nederland verwijst naar een eerder door de ACM gehanteerde opslag voor asymmetrisch reguleringsrisico bij de aanleg van glasvezel en snelle kabelnetwerken in de telecomsector. Energie-Nederland noemt als alternatief dat het asymmetrisch reguleringsrisico ook kan worden benaderd vanuit het verschil tussen de theoretisch berekende WACC en de in de praktijk gehanteerde rendementseisen van financiers. Het rapport van PwC over een redelijk rendement voor warmteleveranciers kan volgens Energie-Nederland als basis dienen voor het bepalen van dit verschil.
173. De WACC gaat volgens Eteck voorbij aan het asymmetrisch risicoprofiel voor investeringen. Volgens Eteck kan de aanwezigheid van een asymmetrisch reguleringsrisico zeer negatieve effecten hebben op de warmtetransitie als deze niet op korte termijn wordt onderkend en gemitigeerd.
174. Volgens WarmteStad kent de businesscase van een warmteoplossing verschillende fases met verschillende rendementen. Zo wordt in het begin minder rendement behaald, is er een fase van relatief rustige exploitatie en komt er een periode van herinvesteren en extra onderhoud. De eerste fase is veelal verlieslatend, ‘de badkuip’. De boekhoudkundige regels zorgen ervoor dat risico’s en verliezen direct genomen moeten worden. Aangezien opstartende publieke warmtebedrijven met name projecten hebben in de eerste fase, spreekt WarmteStad de zorg uit dat een hoger rendement in de toekomst mogelijk ten onterechte als een niet redelijk rendement naar voren zou komen. De terugblikperiode van vijf jaar is volgens WarmteStad te kort gezien het verloop van een reguliere businesscase die wordt aangenomen op basis van het rendement van gemiddeld 30 jaar. Door niet te kijken naar de totale levensduur van projecten kunnen business cases die destijds onder het redelijk rendement zijn aangenomen, niet meer het gewenste rendement halen over de levensduur wanneer deze in de winstgevende periode worden afgetopt.
175. In antwoord op de vraag van de ACM met welke kwalitatieve en kwantitatieve elementen de ACM rekening zou moeten houden bij het bepalen van een opslag, reageert WarmteStad als volgt. WarmteStad adviseert de ACM om per warmtebedrijf kwantitatief te wegen wat de cumulatieve verliezen zijn die veroorzaakt zijn door opstart en opbouw van een warmtebedrijf. Als kwalitatieve elementen om rekening mee te houden, noemt WarmteStad de beperkte schaalbaarheid van warmteoplossingen en de opstapeling van risico's als er onvoldoende ruimte is voor compensatie van aandeelhouders, waardoor de energietransitie in gevaar kan komen.
176. De VNG schat het risico dat warmtebedrijven worden gekort op de overwinsten die nodig zijn om het gemiddelde rendement te behalen niet hoog in. Volgens de VNG zal het rendement van warmtebedrijven de komende jaren juist relatief laag zijn omdat er veel nieuwe netten worden ontwikkeld. Daarnaast wordt er op het overkoepelende bedrijfsniveau gekeken en hebben de warmtebedrijven een gebalanceerde portefeuille van jonge en volwassen projecten. Hierdoor zal een toets op het gemiddelde rendement van de afgelopen vijf jaar volgens de VNG voldoende in balans zijn. Wanneer de Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) in werking treedt met kostengebaseerde tariefregulering, bestaat het asymmetrisch reguleringsrisico ook niet meer. De VNG is geen voorstander van een opslag boven op de WACC omdat het risicoprofiel van warmtebedrijven niet wijzigt. Bovendien vindt de VNG de door PwC geformuleerde opslag opvallend hoog en mist de VNG een kwantitatieve onderbouwing hiervoor.
177. Energie-Nederland, Eteck en Warmtestad stellen dat de ACM rekening moet houden met het bestaan van een asymmetrisch reguleringsrisico binnen de warmtesector. Dit asymmetrisch reguleringsrisico wordt door de ACM onderkend. De ACM zal hiermee rekening houden bij de toepassing van rendementstoets (zie het toegevoegde artikel 6, lid 4 van de Beleidsregel).
178. De ACM ziet dat de combinatie van het NMDA-principe en de rendementstoets als risico heeft dat warmteleveranciers in de investerings- en aanloopfase van een warmtenet onderrendementen behalen en deze niet of onvoldoende kunnen worden gecompenseerd met overrendementen in een latere fase. De oorzaken van het asymmetrisch reguleringsrisico (zoals bijvoorbeeld aanloopverliezen) veroorzaken echter niet over de gehele levensduur een even groot risico waardoor het prudenter is bij de uitvoering van de rendementstoets het asymmetrisch risico in acht te nemen. Bij een overschrijding van het redelijk rendement door individuele leveranciers zal de ACM gebruik maken van haar discretionaire ruimte en nader onderzoek doen of het behaalde overrendement ter compensatie dient van eerder behaalde onderrendementen in de investerings- en aanloopfase van het betreffende warmtenet.80Zie het na de consultatie toegevoegde artikel 6 lid 4 van de Beleidsregel rendementstoets warmte en de toelichting daarbij in randnummer 41.
179. Energie-Nederland en WarmteStad beargumenteren dat de ACM rekening moet houden met de volledige looptijd van een warmteproject en dat door vijf jaar terug te kijken geen recht wordt gedaan aan het gemiddelde rendement dat wordt behaald over een reguliere investeringsperiode van 30 jaar. De ACM merkt op dat dit vanwege verschillende redenen uitvoeringstechnisch moeilijk realiseerbaar is:
a) Bij oudere warmteprojecten zijn er onvoldoende of onvolledige gegevens over jaren verder dan vijf jaar in het verleden (aan het begin van de levensduur).
b) Er zouden WACC’s vastgesteld moeten worden voor alle relevante jaren in het verleden.
c) Voor leveranciers met meerdere warmtenetten geldt dat het rendement op al hun netten wordt bepaald (art. 7 lid 2 en 3). Er is dan geen sprake van één bepaalde levensduur. Om rekening te houden met de levensduur zou er per net gekeken moeten worden. Bovendien vindt er door het gezamenlijk beschouwen van warmtenetten al een soort middeling plaats van oudere en nieuwere warmtenetten.
180. Op het verzoek van Energie-Nederland om een sectorbrede opslag te hanteren bovenop de WACC en daarbij een eerder gehanteerde opslag voor het asymmetrisch risico bij de aanleg van glasvezel als uitgangspunt te gebruiken, reageert de ACM als volgt. De uitwerking van het asymmetrisch reguleringsrisico is sterk verschillend per warmteleverancier. Zo zal de mate waarin sprake is van een asymmetrische risico verschillende tussen (type) warmteleveranciers, onder andere door verschillen in de samenstelling van hun portefeuille met projecten waarbij investeringen wel en niet al hebben plaatsgevonden. Een sectorbrede opslag doet volgens de ACM daarom geen recht aan de heterogeniteit van warmtebedrijven in de warmtesector. Met een generieke opslag is de kans aanwezig dat voor een groep warmtebedrijven de aanloopverliezen uit het verleden niet volledig worden gecompenseerd. Terwijl een generieke opslag extra rendement is voor warmteleveranciers die hun warmtenetten al grotendeels hebben afgeschreven. Afnemers kunnen dan teveel betalen. De ACM zal in de plaats daarvan bij de uitvoering van de rendementstoets op individuele basis het asymmetrisch risico in acht nemen. Door geen sectorbrede opslag toe te passen maar in individuele situaties rekening te houden met het asymmetrisch reguleringsrisico bij de uitvoering van de rendementstoets sluit de ACM aan bij de zienswijze van de VNG. Verder merkt de ACM op dat er belangrijke verschillen zijn tussen deze casus en de casus van de glasvezelmarkt. Zo is de casus van KPN bij de aanleg van glasvezel en snelle kabelnetwerken niet representatief voor warmtenetten, omdat de berekende opslag gold voor één bedrijf op basis van de structuur van deze specifieke business case op de glasvezelmarkt.
181. Energie-Nederland en Eteck beargumenteren dat het noodzakelijk is voor een gezonde bedrijfsvoering in de warmtesector dat de WACC jaarlijks wordt aangepast naar de geldende rentestanden. De rentestanden zijn sinds 2021 flink gestegen en waardoor de WACC niet de realiteit reflecteert waar warmtebedrijven op dit moment mee geconfronteerd worden. Energie-Nederland en Eteck stellen dat uitvoerbaarheid geen argument mag zijn om suboptimale of marktontwrichtende wet- en regelgeving in te voeren. Het jaarlijks vaststellen van een WACC zou volgens de ACM een uitdaging opleveren in de uitvoering, maar Energie-Nederland en Eteck stellen dat de ACM mede tot taak heeft de markt goed te laten werken voor bedrijven en het probleem van uitvoerbaarheid wordt nu verschoven naar een niet-passende reguleringsmethodiek voor de warmtesector.
182. WarmteStad ontleent wel meer zekerheid aan een WACC die voor langere tijd vaststaat, maar stelt dat een tussentijdse aanpassing van de WACC mogelijk moet zijn als uit evaluatie blijkt dat de bestaande WACC substantieel afwijkt door een sterk wijzigende rentestand in vergelijking met het gemiddelde van de drie jaren ervoor. Indien dit niet wordt gedaan, komen warmtebedrijven zowel in hun bestaande als nieuwe financiering in de knel.
183. WarmteStad stelt dat aanvullende ad hoc uitvragen om de rentecomponent te herzien, zoals in 2022 op basis van de tussenuitspraak van het CBb met betrekking tot de kosten vreemd vermogen 2020 heeft plaatsgevonden, gepaard kunnen gaan met een extra administratieve belasting als deze frequent plaatsvinden.
184. De ACM onderschrijft dat bij een significant gestegen marktrente de ex ante vastgestelde WACC de werkelijke vermogenskosten kan onderschatten Het uitvoeren van een rendementstoets en het (mogelijk) constateren van een overrendement kan bij een sterk gestegen marktrente dan tot onredelijke uitkomsten leiden. Om desondanks rekening te kunnen houden met een gestegen marktrente heeft bij de toepassing van de rendementstoets heeft de ACM na consultatie artikel 10 lid 3 van de Beleidsregel rendementstoets opgenomen. Hierin staat dat, bij de bepaling of het meer dan redelijk behaald rendement moet worden verdisconteerd in de tarieven, een significant gestegen marktrente ten opzichte van de marktrente, zoals die is vastgesteld in het WACC-besluit, een zwaarwegende reden zal zijn voor de ACM om (een deel van) het meer dan redelijk behaalde rendement niet te verdisconteren.
185. De ACM merkt op dat een jaarlijkse WACC betekent een jaarlijks nieuw onderzoek, een jaarlijks nieuw besluit en onzekerheid voor de sector. De ACM is van mening dat een periode van drie jaar bijdraagt aan rust en stabiliteit in de sector en dat dit duidelijkheid biedt aan investeerders om weloverwogen beslissingen te nemen. De ACM vindt het daarom niet wenselijk om jaarlijks een WACC vast te stellen.
186. Gegevens om de rentecomponent ten aanzien van de kostenvoet vreemd vermogen te herzien zullen in principe elke reguleringsperiode van drie jaar worden uitgevraagd. Tussentijdse uitvragen kunnen echter noodzakelijk zijn om in de toepassing van de rendementstoets rekening te kunnen houden met een gestegen marktrente. De ACM heeft hierbij oog voor de administratieve lasten voor warmteleveranciers.
187. Energie-Nederland merkt op dat in het conceptrapport van Brattle uit is gegaan van een tarief voor de vennootschapsbelasting van 25%, terwijl het werkelijke tarief in 2022 en 2023 25,8% bedraagt.
188. In het conceptrapport van Brattle uit 2022 is inderdaad uitgegaan van een te laag percentage vennootschapsbelasting voor 2022 en 2023. Brattle heeft dit in opdracht van de ACM aangepast in het adviesrapport van 2023. De ACM heeft dit ook aangepast in dit besluit.
189. Energie-Nederland verzoekt de ACM om een generieke opslag op de KEV toe te passen die gelijk is aan het verschil tussen een normatieve KVV81Dit betreft een KVV gebaseerd op een Europese utiliteiten index met een BBB+-rating en een resterende looptijd van 10 jaar. en de werkelijke KVV voor 2023 uit het besluit redelijk rendement warmteleveranciers. Indien onmogelijk stelt Energie-Nederland voor om een generieke opslag van 1,59% voor de gehele Nederlandse warmtesector toe te passen. Dit is het verschil tussen de normatieve KVV uit het aangepaste tarievenbesluit warmte 2022 en de werkelijke KVV 2022.
190. Op de zitting van 12 november 2024 is afgesproken dat de ACM meer dan de eerder gehanteerde 15 datapunten verzamelt om een opslag op de KVV en KEV voor kleinere warmteleveranciers te bepalen middels differentiatie naar grootte van de warmteleverancier. Deze aanpak sluit aan bij de aanbeveling uit het deskundigenrapport in randnummer 10: ‘’Enig houvast kan gevonden worden in het rekenen met de werkelijke financieringskosten voor vreemd vermogen zoals gerechtelijk besloten. Belangrijk dan wel om dan niet te werken met de (gewogen) gemiddelde werkelijke kosten van vreemd vermogen, maar de kosten die bij de grootte van de onderneming horen.’’
191. De ACM concludeert op basis van een zeer omvangrijk informatieverzoek binnen de warmtesector dat kleinere warmteleveranciers geen hogere gewogen gemiddelde KVV hebben dan grotere leveranciers. Daarom ziet de ACM geen reden voor het toepassen van een opslag voor kleine warmteleveranciers op de kostenvoet vreemd vermogen. De ACM kan geen opslag vaststellen wanneer er simpelweg geen reden voor is.
192. Omdat er geen verschil bestaat in de KVV tussen grote en kleinere warmteleveranciers, acht de ACM het uitgesloten dat een dergelijk verschil wel zou moeten gelden voor de KEV. De ACM benadrukt verder dat de grootste warmteleveranciers in de dataset qua omvang (in termen van totale activa) vergelijkbaar zijn met ondernemingen in de vergelijkingsgroep van de KEV.
193. De ACM benadrukt tot slot dat het verschil tussen de theoretische en de werkelijke KVV, zoals voorgesteld door Energie-Nederland, geen geldige grondslag vormt voor een opslag op de KEV. Het betreft een onjuiste vergelijking. De normatieve KVV is gebaseerd op een Europese obligatie index met een resterende looptijd van 10 jaar met daarin ondernemingen met een BBB+-rating. Daarentegen is de werkelijke KVV gebaseerd op de leenportefeuille van de sector: een mix van leningen die op verschillende momenten, met verschillende looptijden82Gemiddelde looptijd van leningen van de sector is 13,1 jaar (5a.8)., tegen verschillende rentes zijn gefinancierd door leveranciers met diverse kredietwaardigheidsniveaus. Het verschil tussen beide maatstaven vertegenwoordigt geen extra risicopremie die op de KEV van kleine warmteleveranciers moet worden toegepast.
194. Energie-Nederland stelt dat de uitkomsten van het ACM-onderzoek naar de kostenvoet van vreemd vermogen (hierna: KVV) haaks staan op de verwachtingen uit het deskundigenrapport. Energie-Nederland acht het daarom noodzakelijk dat een onafhankelijke deskundige het onderzoek valideert en de uitkomsten beoordeelt.
195. Op de zitting van 12 november 2024 is afgesproken dat de ACM voor het bepalen van de opslag voor de KVV meer dan de nu gehanteerde 15 datapunten dient te betrekken. Hierin volgt het CBb het deskundigenrapport, zoals gesteld uit het in randnummer 191 geciteerde uit het deskundigenrapport.
196. De ACM heeft in hoofdstuk 5a uitvoerig beschreven op welke wijze zij invulling heeft gegeven aan het empirisch onderzoek. Daarnaast heeft de ACM een klankbordgroep bijeenkomst gehouden op 10 april 2025 en heeft de ACM partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren.83Input aanpassingen WACC-besluit warmteleveranciers en beleidsregel rendementstoets warmte Het doel daarbij was steeds om uitvoering te geven aan hetgeen is opgenomen in het proces-verbaal. De ACM ziet geen meerwaarde in de door VEN voorgestelde externe validatie.
197. Energie-Nederland stelt dat de ACM het begrip innovatief/niet-routinematig te beperkt geïnterpreteerd heeft, ergo de ACM gaat niet in op het laatste begrip. Een ruimere definitie is noodzakelijk om investeringsprikkels te behouden. Volgens Energie-Nederland ziet niet-routinematig niet alleen toe op de fysieke infrastructuur maar op elk deel van de warmteketen. Energie-Nederland stelt dat een generieke opslag moet gelden voor een forfaitair percentage van niet-routinematige investeringen voor de gehele sector.
198. De ACM erkent dat innovatieve investeringen de problematiek van Knightean uncertainty raken, zoals gesteld in het deskundigenrapport. Na afloop van de klankbordgroep van 10 april 2025 met de sector en afnemersorganisaties, en conform afspraken in het proces-verbaal, heeft de ACM de beleidsregel daarom aangevuld met een uitwerking van innovatieve/niet-routinematige investeringen (artikel 7a van de beleidsregel rendementstoets warmte).
199. Voor het classificeren van investeringen als innovatief hanteert de ACM een definitie in lijn met het Europese Innovatiefonds (INNOVFUND). Deze definitie is gebaseerd op de technologische vooruitgang en marktacceptatie van een techniek, proces of bedrijfsmodel. Dit sluit aan bij het deskundigenrapport, randummer 12d: “Mogelijk zou [een opslag] kunnen inspelen op de mate van marktacceptatie van een bepaalde warmtetechniek”. De ACM benadrukt dat er in recente jaren al meerdere warmteprojecten hebben voldaan aan de definitie van INNOVFUND en subsidie hebben ontvangen84Innovation Fund projects - European Commission. Het betreft warmteprojecten in Duitsland, Finland, Oostenrijk, Frankrijk en Italië.. De ACM acht deze definitie dus goed toepasbaar op de Nederlandse warmtesector.
200. Volgens de ACM is de term ‘niet-routinematig’ een onduidelijk en breed containerbegrip. Er bestaan geen gestandaardiseerde of algemeen aanvaarde definities van ‘niet-routinematig’ in de wetenschappelijke literatuur of bij relevante instanties, in tegenstelling tot het begrip innovatie. Daarom houdt de ACM vast aan de definitie in lijn met INNOVFUND.
201. De ACM benadrukt dat het redelijk rendement geen beleidsinstrument is. Het redelijk rendement is bijvoorbeeld niet bedoeld om te compenseren voor teruglopende investeringen door de onzekerheid rondom de eigendomsstructuren van warmtenetten85Publiek en privaat hebben oren naar prijsgarantie warmtetarief - Energeia. Hier zijn andere beleidsinstrumenten voor, zoals subsidieregelingen of de bijdrage aansluitkosten (BAK). Bovendien zullen er ongeacht de hoogte van het redelijk rendement altijd onrendabele investeringsplannen blijven bestaan.
202. Energie-Nederland stelt voor om aan te sluiten bij de 5-jaars periode waar de rendementstoets op toeziet. Energie-Nederland vraagt zich daarnaast af of de opslag van 0,5% voor alle relevante jaren – en dus ook de terugkijkjaren – wordt gehanteerd.
203. De ACM volgt de suggestie van Energie-Nederland niet. De deskundigen hebben in hun rapport aangegeven dat het asymmetrisch reguleringsrisico moet worden gecompenseerd door middel van een opslag. Ter zitting van 12 november 2024 is afgesproken om een voorwaardelijke opslag van 0,5% te hanteren. De ACM sluit voor wat betreft de voorwaarden aan bij de ‘slimmigheid’ zoals die door de deskundigen is aangedragen: na twee jaar opeenvolgende jaren van een meer dan redelijk rendement, vervalt de opslag.
204. De ACM geeft Energie-Nederland ten aanzien van haar vraag mee dat de opslag voor de gehele periode, dus van 2018–2025, is toegepast.