Gerecht EU 30 september 2010, T-85/09, ECLI:EU:T:2010:418
Tekst
Zaak T‑85/09
Yassin Abdullah Kadi
tegen
Europese Commissie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gericht tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, Al-Qa’ida-netwerk en Taliban – Verordening (EG) nr. 881/2002 – Bevriezing van tegoeden en economische middelen van persoon wegens plaatsing op door orgaan van de Verenigde Naties opgestelde lijst – Sanctiecomité – Daaropvolgende opname in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 – Beroep tot nietigverklaring – Grondrechten – Recht om te worden gehoord, recht op effectieve rechterlijke controle en recht op eerbiediging van eigendom”
Samenvatting van het arrest
1. Procedure – Bevoegdheidsverdeling tussen Hof en Gerecht – Heroverweging door Gerecht van door Hof bij eerdere hogere voorziening beoordeelde rechtsvragen
2. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Verordening tot instelling van beperkende maatregelen gericht tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban – Toetsing aan grondrechten – Draagwijdte
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad; verordening nr. 1190/2008 van de Commissie)
3. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Verordening tot instelling van beperkende maatregelen gericht tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban – Rechten van verdediging
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad; verordening nr. 1190/2008 van de Commissie)
4. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Verordening tot instelling van beperkende maatregelen gericht tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban – Algemene en duurzame bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen van deze personen en entiteiten zonder ze te hebben gehoord – Schending van eigendomsrecht
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad; verordening nr. 1190/2008 van de Commissie)
1. In omstandigheden, waarin het gaat om een door de Commissie vastgestelde maatregel ter vervanging van een eerdere door het Hof nietig verklaarde maatregel in een hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht waarbij het beroep tot nietigverklaring van die eerdere maatregel was verworpen, staan de grondgedachte van de hogere voorziening zelf en de daaruit voortvloeiende hiërarchische rechterlijke structuur in het algemeen eraan in de weg dat het Gerecht door het Hof besliste rechtsvragen opnieuw ter discussie stelt. Dit geldt te meer wanneer de uitspraak is gedaan door de Grote kamer van het Hof en duidelijk is bedoeld ter vaststelling van bepaalde beginselen. Een eventueel antwoord op de vragen van de instellingen, lidstaten en juridische kringen naar aanleiding van het arrest van het Hof moet dan ook door het Hof zelf worden gegeven in het kader van toekomstige zaken die hem ter beslissing worden voorgelegd. In dergelijke omstandigheden is het voorts in beginsel niet aan het Gerecht doch aan het Hof om in voorkomend geval van die rechtspraak terug te komen, indien het dat in het licht van met name de grote moeilijkheden waarnaar de instellingen en de regeringen van de lidstaten verwijzen, gerechtvaardigd zou achten.
(cf. punten 121, 123)
2. In het kader van een beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 1190/2008 tot 101e wijziging van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, dient het Gerecht de wettigheid van deze verordening in beginsel volledig te toetsen aan de grondrechten, en deze verordening geen immuniteit van jurisdictie van welke aard toe te kennen op grond dat zij uitvoering geeft aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties.
Dat is op zijn minst het geval zolang de door het sanctiecomité van de Verenigde Naties ingestelde herzieningsprocedure duidelijk niet de garanties van een effectieve rechterlijke bescherming biedt. Aangezien de Veiligheidsraad het nog steeds niet nodig heeft geacht om een onafhankelijk en onpartijdig orgaan in te stellen dat verantwoordelijk is voor de behandeling en beslissing, rechtens en feitelijk, van klachten tegen individuele besluiten van het sanctiecomité, kan de toetsing door de gemeenschapsrechter van gemeenschapshandelingen tot bevriezing van tegoeden alleen als effectief worden beschouwd, indien deze zich indirect tot de materiële vaststellingen van het sanctiecomité zelf en het daaraan ten grondslag liggende bewijs uitstrekt.
Het beginsel van een volledige en strenge rechterlijke toetsing van maatregelen van bevriezing van tegoeden is te meer gerechtvaardigd, nu dergelijke maatregelen uitgesproken en langdurige gevolgen hebben voor de grondrechten van de betrokken personen.
(cf. punten 126‑129, 151)
3. Aangezien verordening nr. 1190/2008 tot 101e wijziging van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban een persoon beperkende maatregelen oplegt wegens de toevoeging van zijn naam aan de lijst van bijlage I bij deze laatste verordening, zonder dat hem enige echte garantie is geboden dat de tegen hem in aanmerking genomen informatie en bewijzen zouden worden meegedeeld of dat hij daarover zou worden gehoord, dient te worden geconcludeerd dat deze verordening is vastgesteld volgens een procedure waarin de rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd.
Gelet op het feit dat hij geen enkele behoorlijke toegang had tot de tegen hem in aanmerking genomen informatie en bewijzen, en gezien het verband tussen de rechten van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming, heeft deze persoon zich dienaangaande evenmin toereikend voor de gemeenschapsrechter kunnen verdedigen, zodat ook een schending van dit recht op effectieve rechterlijke bescherming dient te worden vastgesteld.
(cf. punten 181, 184)
4. De oplegging aan een persoon van beperkende maatregelen zoals de bevriezing van tegoeden, die verordening nr. 1190/2008 tot 101e wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban impliceert, ten gevolge van de toevoeging van zijn naam aan de lijst van bijlage I bij deze laatste verordening vormt een ongerechtvaardigde beperking van zijn eigendomsrechten, aangezien deze verordening nr. 1190/2008 is vastgesteld zonder dat aan deze persoon enige werkelijke garantie is geboden dat hij zijn zaak voor de bevoegde autoriteiten zou kunnen toelichten, en dit in omstandigheden waarin de beperking van zijn eigendomsrechten als aanzienlijk dient te worden beschouwd, gelet op de algemene draagwijdte ervan en de duur van de beperkende maatregelen die tegen hem zijn vastgesteld.
(cf. punten 192‑193)
ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
30 september 2010 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gericht tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, Al-Qa’ida-netwerk en Taliban – Verordening (EG) nr. 881/2002 – Bevriezing van tegoeden en economische middelen van persoon wegens plaatsing op door orgaan van de Verenigde Naties opgestelde lijst – Sanctiecomité – Daaropvolgende opname in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 – Beroep tot nietigverklaring – Grondrechten – Recht om te worden gehoord, recht op effectieve rechterlijke controle en recht op eerbiediging van eigendom”
In zaak T‑85/09,
Yassin Abdullah Kadi, wonende te Jeddah (Saudi-Arabië), vertegenwoordigd door D. Anderson, QC, M. Lester, barrister, en G. Martin, solicitor,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Hetsch, P. Aalto en F. Hoffmeister, vervolgens door Hetsch, Hoffmeister en E. Paasivirta als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bishop, E. Finnegan en R. Szostak als gemachtigden,
door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en L. Butel als gemachtigden,
en door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door S. Behzadi-Spencer en E. Jenkinson als gemachtigden, bijgestaan door D. Beard, barrister,
interveniënten,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1190/2008 van de Commissie van 28 november 2008 tot 101e wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban (PB L 322, blz. 25), voor zover zij betrekking heeft op verzoeker,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood (rapporteur), kamerpresident, E. Moavero Milanesi en J. Schwarcz, rechters,
griffier: E. Coulon,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 juni 2010,
het navolgende
Arrest
Rechtskader en voorgeschiedenis van het geschil
1 Voor een gedetailleerde uiteenzetting van de achtergrond van het geschil en het toepasselijke rechtskader wordt verwezen naar de punten 3 tot en met 45 van het arrest van het Hof van Justitie van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, Jurispr. blz. I‑6351; hierna: „arrest Kadi van het Hof”), gewezen op de hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van 21 september 2005, Kadi/Raad en Commissie (T‑315/01, Jurispr. blz. II‑3649; hierna: „arrest Kadi van het Gerecht”), op het beroep van verzoeker, Yassin Abdullah Kadi, tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (PB L 139, blz. 9), voor zover die maatregel betrekking had op verzoeker.
2 Het rechtskader en de voorgeschiedenis van het geschil kunnen worden samengevat als volgt.
Het Handvest van de Verenigde Naties en het EG-Verdrag
3 Het Handvest van de Verenigde Naties is op 26 juni 1945 ondertekend te San Francisco (Verenigde Staten), tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog. In de preambule van dat Handvest bevestigen de volken van de Verenigde Naties hun vastbeslotenheid komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog, hun vertrouwen in de fundamentele rechten van de mens, en omstandigheden te scheppen waaronder gerechtigheid alsmede eerbied voor de uit verdragen en andere bronnen van internationaal recht voortvloeiende verplichtingen kunnen worden gehandhaafd. Volgens artikel 1 van dat Handvest zijn de doelstellingen van de Verenigde Naties met name de internationale vrede te handhaven en, met het oog daarop, doeltreffende gezamenlijke maatregelen te nemen ter voorkoming en opheffing van bedreigingen van de vrede, maar ook het bevorderen en stimuleren van eerbied voor de rechten van de mens en voor fundamentele vrijheden.
4 Volgens artikel 24, lid 1, van het Handvest van de Verenigde Naties rust de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats bij de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”). Volgens artikel 25 van het Handvest komen de leden van de Verenigde Naties overeen de besluiten van de Veiligheidsraad overeenkomstig dit Handvest te aanvaarden en uit te voeren.
5 In hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties zijn de te nemen maatregelen in geval van bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede en daden van agressie vastgelegd. Artikel 39, dat dit hoofdstuk inleidt, bepaalt dat de Veiligheidsraad vaststelt of er sprake is van een dergelijke bedreiging, en aanbevelingen doet of beslist welke maatregelen overeenkomstig de artikelen 41 en 42 zullen worden genomen tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid. Volgens artikel 41 van het Handvest van de Verenigde Naties kan de Veiligheidsraad besluiten welke maatregelen waaraan geen wapengeweld te pas komt, dienen te worden genomen om zijn besluiten ten uitvoer te brengen, en de leden van de Verenigde Naties oproepen om deze maatregelen toe te passen.
6 Op grond van artikel 48, lid 2, van het Handvest van de Verenigde Naties worden de besluiten van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid door de leden van de Verenigde Naties rechtstreeks uitgevoerd of door middel van hun optreden in de daarvoor in aanmerking komende internationale instellingen waarvan zij lid zijn.
7 Artikel 103 van het Handvest van de Verenigde Naties bepaalt dat in geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de leden van de Verenigde Naties krachtens het Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, de eerstgenoemde voorrang hebben.
8 Artikel 307, eerste alinea, EG (thans, na wijziging, artikel 351 VWEU), luidt: „De rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten vóór 1 januari 1958 of, voor de toetredende staten, vóór de datum van hun toetreding gesloten tussen een of meer lidstaten enerzijds en een of meer derde staten anderzijds, worden door de bepalingen van dit Verdrag niet aangetast.”
9 Artikel 297 EG (thans, na wijziging, artikel 347 VWEU) bepaalt: „De lidstaten plegen onderling overleg teneinde gezamenlijk de regelingen te treffen noodzakelijk om te voorkomen dat de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed door de maatregelen waartoe een lidstaat zich genoopt kan voelen, [...] om te voldoen aan de verplichtingen die hij met het oog op het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid heeft aangegaan.”
Maatregelen van de Veiligheidsraad tegen het internationale terrorisme
10 Sinds het einde van de jaren 90 en met name sinds de aanslagen van 11 september 2001 in New York, Washington en Pennsylvania (Verenigde Staten) heeft de Veiligheidsraad van zijn bevoegdheden onder hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties gebruik gemaakt om met alle middelen, conform het Handvest en internationaal recht, te strijden tegen de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische handelingen.
11 Zo nam de Veiligheidsraad in reactie op de aanslagen op de Amerikaanse ambassades te Nairobi (Kenia) en Dar Es Salaam (Tanzania) op 15 oktober 1999 resolutie 1267 (1999) aan, waarvan paragraaf 4, sub b, onder meer bepaalt dat alle staten de tegoeden en andere financiële middelen van de Afghaanse Taliban bevriezen, vanwege hun steun aan Osama bin Laden.
12 In paragraaf 6 van die resolutie besloot de Veiligheidsraad een comité in te stellen bestaande uit alle leden van de Veiligheidsraad (hierna: „sanctiecomité”, ook wel „1267-comité” genoemd), dat met name belast is met het toezicht op de uitvoering door de staten van de in paragraaf 4 voorgeschreven maatregelen.
13 Met resolutie 1333 (2000) van de Veiligheidsraad van 19 december 2000 werden deze beperkende maatregelen, die aanvankelijk alleen tegen de Taliban waren gericht, aanzienlijk uitgebreid en verscherpt. Zo bepaalt paragraaf 8, sub c, met name dat alle staten onverwijld de tegoeden en andere financiële middelen van Osama bin Laden en met hem verband houdende personen en entiteiten, zoals aangewezen door het sanctiecomité, bevriezen en erop toezien dat geen tegoeden of financiële middelen ter beschikking worden gesteld van of worden gebruikt ten behoeve van Osama bin Laden of zijn bondgenoten, waaronder de organisatie Al-Qa’ida.
14 Na resolutie 1333 (2000) volgde een reeks andere resoluties van de Veiligheidsraad tot wijziging, aanscherping en actualisering van het systeem van beperkende maatregelen gericht tegen Osama bin Laden, de Al-Qa’ida-organisatie, de Taliban en met hen verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten. Het ging daarbij in het bijzonder om de resoluties 1390 (2002) van 16 januari 2002, 1455 (2003) van 17 januari 2003, 1526 (2004) van 30 januari 2004, 1617 (2005) van 29 juli 2005, 1735 (2006) van 22 december 2006, 1822 (2008) van 30 juni 2008 en 1904 (2009) van 17 december 2009. Deze resoluties, die alle zijn aangenomen krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, verlangden met name van alle leden van de Verenigde Naties de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen van alle met Osama bin Laden, Al-Qa’ida of de Taliban verbonden personen of entiteiten, zoals aangewezen door het sanctiecomité.
15 Het sanctiecomité houdt niet alleen toezicht op de toepassing van die beperkende maatregelen door de staten, maar houdt ook een geconsolideerde lijst bij (hierna: „lijst van het sanctiecomité”) van de personen en entiteiten wier tegoeden en andere economische middelen op grond van de hierboven genoemde resoluties van de Veiligheidsraad moeten worden bevroren. Staten kunnen het sanctiecomité verzoeken namen aan die lijst toe te voegen. Het sanctiecomité behandelt ook verzoeken om namen van die lijst te verwijderen, alsmede verzoeken krachtens resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad om vrijstelling van de bevriezing van tegoeden. De daartoe te volgen procedures zijn thans omschreven in de resoluties 1735 (2006), 1822 (2008) en 1904 (2009) van de Veiligheidsraad en in de richtsnoeren voor het verloop van de werkzaamheden van het sanctiecomité, die door deze laatste zijn opgesteld.
16 Wanneer de staten het sanctiecomité voorstellen een naam op zijn lijst te plaatsen, moeten zij volgens paragraaf 5 van resolutie 1735 (2006) een memorie overleggen, die zo veel mogelijk bijzonderheden verschaft over de gronden voor vermelding op de lijst, waaronder: i) specifieke informatie ter ondersteuning van de vaststelling dat de persoon of entiteit aan de genoemde criteria voldoet; ii) de aard van de informatie, en iii) beschikbare ondersteunende informatie of documenten. In paragraaf 6 van die resolutie worden de staten verzocht, bij de indiening van een verzoek om plaatsing op de lijst aan te geven welke delen van de memorie openbaar mogen worden gemaakt ten behoeve van de kennisgeving aan de betrokken persoon of entiteit, en welke delen op verzoek aan betrokken staten mogen worden vrijgegeven.
17 In het kader van zijn verplichting te zorgen voor eerlijke en duidelijke procedures voor de plaatsing van personen en entiteiten op de lijst van het sanctiecomité en hun verwijdering van die lijst, alsook voor uitzonderingen op humanitaire gronden, heeft de Veiligheidsraad voorts op 19 december 2006 resolutie 1730 (2006) vastgesteld. De secretaris-generaal van de Verenigde Naties wordt hierin verzocht om binnen het secretariaat (afdeling hulporganen van de Veiligheidsraad) een meldpunt in te stellen voor de ontvangst van verzoeken tot verwijdering van de lijst en het verrichten van de in de bijlage bij die resolutie omschreven taken (hierna: „meldpunt”). Degenen die een verzoek tot verwijdering van de lijst wensen in te dienen, kunnen dat thans via dat meldpunt doen overeenkomstig de procedure die is omschreven in resolutie 1730 (2006) en de bijlage daarbij, dan wel via hun staat van verblijf of nationaliteit. Bij brief (S/2007/178) van 30 maart 2007 informeerde de secretaris-generaal van de Verenigde Naties de voorzitter van de Veiligheidsraad over de oprichting van het meldpunt voor verzoeken tot verwijdering.
18 In de preambule van resolutie 1822 (2008), de relevante resolutie ten tijde van de vaststelling van de thans bestreden verordening, bevestigt de Veiligheidsraad dat terrorisme in al zijn vormen en uitingen een van de meest ernstige bedreigingen van de vrede en veiligheid vormt, veroordeelt hij opnieuw Al-Qa’ida, Osama bin Laden, de Taliban en andere daarmee verband houdende personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, benadrukt hij dat terrorisme alleen kan worden overwonnen door een duurzame en allesomvattende aanpak, met de actieve participatie en medewerking van alle staten en internationale en regionale organisaties, benadrukt hij de noodzaak van een doortastende tenuitvoerlegging van de in paragraaf 1 van de resolutie genoemde beperkende maatregelen, verwijst hij ook naar de betwisting van die maatregelen en erkent hij de door de staten en het sanctiecomité geleverde inspanningen om te verzekeren dat er eerlijke en duidelijke procedures zijn voor de plaatsing van betrokkenen op de lijst van het sanctiecomité en hun verwijdering van die lijst, en verwelkomt hij de inrichting van het meldpunt. In die preambule wordt ook herhaald dat de betrokken maatregelen een preventief karakter hebben en onafhankelijk zijn van strafrechtelijke normen van nationaal recht.
19 Paragraaf 1 van resolutie 1822 (2008) bepaalt dat de uit de voorgaande resoluties 1267 (1999), 1333 (2000) en 1390 (2002) voortvloeiende beperkende maatregelen worden gehandhaafd. Paragraaf 8 van deze resolutie herhaalt dat alle staten de in paragraaf 1 genoemde maatregelen moeten uitvoeren en handhaven, en spoort alle staten aan hun inspanningen in dat verband te verdubbelen. De paragrafen 9 tot en met 18, 19 tot en met 23 en 24 tot en met 26 van de resolutie betreffen respectievelijk de procedures voor plaatsing op de lijst van het sanctiecomité, voor verwijdering van de lijst en voor herziening en actualisering van de lijst.
20 Wat de procedure voor plaatsing op de lijst betreft, bevestigt de Veiligheidsraad in paragraaf 12 van resolutie 1822 (2008) dat de staten, wanneer zij het sanctiecomité namen voor plaatsing op zijn lijst voorleggen, met inachtneming van paragraaf 5 van resolutie 1735 (2006) een gedetailleerde memorie moeten overleggen, en beslist hij bovendien dat de staten bij ieder voorstel voor plaatsing moeten aangeven welke delen van de relevante memorie openbaar gemaakt mogen worden, met inbegrip van het gebruik door het sanctiecomité voor de samenstelling van de in paragraaf 13 genoemde samenvatting ten behoeve van kennisgeving of informatie aan de op de lijst geplaatste persoon of entiteit. Paragraaf 13 van de resolutie bepaalt in de eerste plaats dat wanneer het sanctiecomité een naam aan de lijst toevoegt, het in samenspraak met de staten die om de betrokken plaatsing hebben verzocht, op zijn website een „samenvatting van de redenen voor plaatsing” openbaar maakt, en in de tweede plaats dat het comité in samenspraak met de betrokken voordragende staten op zijn website „samenvattingen van de redenen voor plaatsing” openbaar maakt met betrekking tot de namen die voorafgaand aan de vaststelling van die resolutie op de lijst zijn geplaatst. Paragraaf 17 van de resolutie eist van de betrokken staten dat zij met inachtneming van hun nationale wetgeving en praktijken alle mogelijke maatregelen nemen om de betrokken persoon of entiteit tijdig in kennis te stellen van of te informeren over het feit dat zijn of haar naam op de lijst van het sanctiecomité is geplaatst, en bij die kennisgeving een kopie te voegen van het openbare deel van de memorie, alle op de website van het sanctiecomité beschikbare informatie over de redenen voor de plaatsing, een beschrijving van de in de relevante resoluties bepaalde gevolgen van de plaatsing; de procedures van het sanctiecomité voor de behandeling van een verzoek om verwijdering van de lijst, en de bepalingen betreffende uitzonderingen.
21 Ten aanzien van de procedure voor verwijdering van de lijst bepaalt paragraaf 19 van resolutie 1822 (2008) dat op de lijst vermelde personen, groepen, ondernemingen of entiteiten het recht hebben om zich rechtstreeks tot het meldpunt te richten met een verzoek tot verwijdering van de lijst. Paragraaf 21 van de resolutie draagt het sanctiecomité op om verzoeken tot verwijdering van zijn lijst van de namen van leden van Al-Qa’ida of de Taliban of bondgenoten van Al-Qa’ida, Osama bin Laden of de Taliban die niet langer de in de relevante resoluties vastgestelde criteria vervullen, met inachtneming van zijn richtsnoeren te beoordelen.
22 De preambule van resolutie 1904 (2009) benadrukt dat sancties een belangrijk in het Handvest van de Verenigde Naties voorzien instrument zijn voor de handhaving en het herstel van de internationale vrede en veiligheid, net als de noodzaak van een doortastende implementatie van de in paragraaf 1 van die resolutie genoemde maatregelen. De Veiligheidsraad neemt kennis ervan, aldus de preambule verder, dat de door de leden op grond van paragraaf 1 vastgestelde maatregelen juridisch en anderszins zijn bestreden, dat hij de verbeteringen van de procedures van het sanctiecomité verwelkomt en dat hij voornemens is zich te blijven inspannen om ervoor te zorgen dat die procedures eerlijk en duidelijk zijn.
23 Paragraaf 1 van resolutie 1904 (2009) bepaalt dat de eerder in de resoluties 1267 (1999), 1333 (2000) en 1390 (2002) voorziene maatregelen gehandhaafd blijven. De paragrafen 8 tot en met 19, 20 tot en met 27 en 28 tot en met 32 van die resolutie betreffen respectievelijk de procedures voor plaatsing op de lijst van het sanctiecomité, voor verwijdering van de lijst en voor herziening en actualisering van de lijst.
24 Ten aanzien van de procedure voor plaatsing op de lijst bevestigt paragraaf 11 van resolutie 1904 (2009) dat staten, wanneer zij het sanctiecomité namen voor plaatsing op de lijst voorleggen, daarbij paragraaf 5 van resolutie 1735 (2006) en paragraaf 12 van resolutie 1822 (2008) in acht moeten nemen en een gedetailleerde memorie moeten overleggen, en bepaalt dat de memorie, op verzoek, openbaar moet kunnen worden gemaakt, met uitzondering van de delen die de staat vertrouwelijk acht, en moet kunnen worden gebruikt voor de in paragraaf 14 bedoelde samenvatting van de redenen voor plaatsing op de lijst.
25 Met betrekking tot de procedure voor verwijdering van de lijst beslist de Veiligheidsraad in paragraaf 20 van resolutie 1904 (2009) dat het sanctiecomité bij de beoordeling van verzoeken om verwijdering van de lijst wordt bijgestaan door het „bureau van de ombudspersoon”, dat zal worden ingesteld voor een eerste periode van 18 maanden gerekend vanaf de datum van vaststelling van die resolutie, en verzoekt hij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties om, in nauw overleg met het sanctiecomité, een eminent, onpartijdig en integer persoon van hoog zedelijk aanzien, met hoge kwalificaties en ervaring op de relevante gebieden (recht, mensenrechten, terrorismebestrijding, sancties, enzovoorts) te benoemen tot ombudspersoon met het in bijlage II bij die resolutie omschreven mandaat, en beslist tevens dat de ombudspersoon die taken op onafhankelijke en onpartijdige wijze dient te vervullen en geen instructies van enige regering mag vragen of ontvangen. In paragraaf 21 van de resolutie besluit de Veiligheidsraad dat, na de aanstelling van de ombudspersoon, het bureau van de ombudspersoon verzoeken van personen en entiteiten die van de lijst van het sanctiecomité verwijderd willen worden zal ontvangen volgens de procedures van bijlage II bij die resolutie, en dat na de benoeming van de ombudspersoon de ontvangst van dergelijke verzoeken niet langer via het meldpunt zal plaatsvinden. Paragraaf 22 van de resolutie draagt het sanctiecomité op om met inachtneming van zijn richtsnoeren verzoeken om verwijdering van de lijst te blijven beoordelen. In paragraaf 25 van de resolutie moedigt de Veiligheidsraad het sanctiecomité aan om bij de beoordeling van verzoeken om verwijdering van de lijst gepaste aandacht te schenken aan de standpunten van de staten die om plaatsing op de lijst hebben verzocht en aan die van de staten van verblijf, nationaliteit of oprichting, en doet hij een beroep op de leden van het sanctiecomité om al het mogelijke te doen om hun afwijzing van dergelijke verzoeken tot verwijdering te motiveren.
26 De taken die de ombudspersoon overeenkomstig paragraaf 20 van die resolutie bij ontvangst van een verzoek tot verwijdering van de lijst verricht, zijn omschreven in bijlage II bij resolutie 1904 (2009). Die taken zijn onderverdeeld in een fase gedurende welke bij de betrokken staten inlichtingen worden ingewonnen, en een dialoogfase, die een dialoog met de verzoeker kan omvatten. Na afloop van die twee fasen stelt de ombudspersoon een „uitvoerig verslag” op en legt dit over aan het sanctiecomité. Het sanctiecomité beoordeelt vervolgens, met de bijstand van de ombudspersoon, het verzoek om verwijdering van de lijst en besluit daarna of het verzoek wordt gehonoreerd.
27 Op 7 juni 2010 kondigde de woordvoerder van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties aan dat Kimberly Prost, Canadees ad-litemrechter bij het Joegoslavië-tribunaal, tot ombudspersoon was benoemd.
28 De lidstaten van de Europese Unie, in het kader van de Raad bijeen, overwogen in verschillende krachtens het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vastgestelde gemeenschappelijke standpunten, dat ter uitvoering van bovengenoemde resoluties van de Veiligheidsraad een gemeenschapshandeling noodzakelijk was, waarop de Raad verordening (EG) nr. 337/2000 van 14 februari 2000 betreffende een verbod op vluchten en een bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (PB L 43, blz. 1), verordening (EG) nr. 467/2001 van 6 maart 2001 tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan en tot intrekking van verordening (EG) nr. 337/2000 (PB 2001 L 67, blz. 1), en verordening nr. 881/2002 heeft vastgesteld.
29 De twee laatstgenoemde verordeningen verlangen met name de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen van door het sanctiecomité aangewezen personen, groepen en entiteiten, vermeld in bijlage I bij elk van deze verordeningen. De Europese Commissie is gemachtigd, op basis van besluiten van de Veiligheidsraad of het sanctiecomité bijlage I te wijzigen of uit te breiden. De daarbij toe te passen procedure is naar aanleiding van het arrest van het Hof in de zaak Kadi herzien bij verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening nr. 881/2002 (PB L 346, blz. 42).
30 Op 17 oktober 2001 publiceerde het sanctiecomité een addendum bij zijn lijst, met onder meer de naam van verzoeker, die werd geïdentificeerd als een persoon die banden heeft met Osama bin Laden.
31 Bij verordening (EG) nr. 2062/2001 van de Commissie van 19 oktober 2001, houdende de derde wijziging van verordening nr. 467/2001 (PB L 277, blz. 25), werd de naam van verzoeker tezamen met die van anderen toegevoegd aan bijlage I bij die verordening. Verzoekers naam is vervolgens bij de vaststelling van verordening nr. 881/2002 in de bijlage daarvan opgenomen.
32 Naast de hierboven beschreven sanctieregeling, die enkel ziet op de personen en entiteiten die door het sanctiecomité als bondgenoten van Osama bin Laden, de Al-Qa’ida-organisatie en de Taliban zijn aangewezen, bestaat er nog een ruimere sanctieregeling, die is neergelegd in resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van 28 september 2001, die strategieën bevat om het terrorisme, en met name de financiering ervan, met alle middelen te bestrijden. Deze resolutie is eveneens vastgesteld in reactie op de terroristische aanslagen van 11 september 2001.
33 Paragraaf 1, sub c, van die resolutie bepaalt met name dat alle staten onverwijld de tegoeden en andere financiële of economische middelen bevriezen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, het plegen van deze daden vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van de entiteiten die aan die personen toebehoren of door hen worden gecontroleerd, en van de personen en entiteiten die in naam of in opdracht van die personen en entiteiten handelen. De identificatie van dergelijke personen of entiteiten staat evenwel geheel en al ter beoordeling van de staten.
34 De Raad, van mening dat de uitvoering van die resolutie van de Veiligheidsraad een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk maakte, stelde eerst gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB L 344, blz. 93) vast, en vervolgens verordening (EG) nr. 2580/2001 van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 70).
35 Deze maatregelen verlangen met name de bevriezing van de tegoeden en andere financiële en economische middelen van bij terroristische daden betrokken personen, groepen en entiteiten die de Raad zelf heeft geïdentificeerd en opgenomen in een bijlage. Deze bijlage wordt regelmatig herzien aan de hand van nauwkeurige inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie, in beginsel een rechterlijke instantie, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad of de deelneming aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten.
36 Volgens punt 22 van het arrest van het United Kingdom Supreme Court van 27 januari 2010, Her Majesty’s Treasury (verweerder)/Mohammed Jabar Ahmed e.a. (appellanten), Her Majesty’s Treasury (verweerder)/Mohammed al-Ghabra (appellant) en R (ex parte Hani El Sayed Sabaei Youssef) (verweerder)/Her Majesty’s Treasury (appellant) (2010) UKSC 2 (hierna: „arrest Ahmed e.a. van het UK Supreme Court”), blijkt uit verslagen van de lidstaten van de Europese Unie aan het sanctiecomité dat 11 van de 27 lidstaten zich uitsluitend baseren op verordening nr. 881/2002 ter naleving van hun verplichtingen uit hoofde van resolutie 1333 (2000). De overige 16 lidstaten hebben in aanvulling daarop wettelijke maatregelen vastgesteld waarbij die resolutie rechtstreeks is omgezet in nationaal recht, die derhalve naast verordening nr. 881/2002 bestaan.
Arresten van het Gerecht en het Hof in de zaak Kadi
37 Op 18 december 2001 heeft verzoeker bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van verordening nr. 467/2001 en verordening nr. 2062/2001 voor zover die verordeningen hem betroffen, onder meer op grond dat de verordeningen zijn recht om te worden gehoord en tevens zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming schonden, en daarnaast een onevenredige inbreuk op zijn eigendomsrechten vormden. Het voorwerp van dat beroep is nadien gewijzigd in de zin dat het strekte tot nietigverklaring van verordening nr. 881/2002 voor zover die verordening verzoeker betrof.
38 In zijn arrest van 21 september 2005 in de zaak Kadi heeft het Gerecht dat beroep verworpen. Het was in wezen van oordeel dat uit de beginselen die het verband tussen de in het kader van de Verenigde Naties tot stand gekomen internationale rechtsorde en de communautaire rechtsorde beheersen voortvloeit dat, aangezien verordening nr. 881/2002 beoogt uitvoering te geven aan een resolutie van de Veiligheidsraad die is vastgesteld krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, dat dienaangaande geen enkele beoordelingsruimte laat, de inhoud van deze verordening niet aan een wettigheidscontrole door de rechter kan worden onderworpen, behalve voor wat de verenigbaarheid ervan met de regels van het jus cogens betreft, en deze verordening dus in zoverre immuniteit van jurisdictie geniet (zie ook arrest Hof van 3 december 2009, Hassan en Ayadi/Raad en Commissie, C‑399/06 P en C‑403/06 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „arrest Hassan van het Hof”, punt 69).
39 Het Gerecht heeft derhalve in de zaak Kadi geoordeeld dat de wettigheid van verordening nr. 881/2002 enkel kan worden getoetst aan het jus cogens – waaronder dient te worden begrepen een internationale publiekrechtelijke rechtsorde die geldt voor alle internationale rechtssubjecten, waaronder de organen van de Verenigde Naties, en waarvan niet kan worden afgeweken –, ook wanneer de middelen van de verzoekers betrekking hebben op een schending van hun grondrechten (zie ook arrest Hassan van het Hof, punt 70).
40 In zijn arrest van 3 september 2008 in de zaak Kadi vernietigde het Hof het arrest Kadi van het Gerecht en verklaarde verordening nr. 881/2002 nietig voor zover zij betrekking had op verzoeker.
41 Niettegenstaande de artikelen 25 en 103 van het Handvest van de Verenigde Naties en de artikelen 297 EG en 307 EG, en de opmerking in punt 293 van zijn arrest in de zaak Kadi dat de nakoming van de in het kader van de Verenigde Naties aangegane verbintenissen dwingend is wanneer de Gemeenschap uitvoering geeft aan de krachtens hoofdstuk VII van dat Handvest vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, stelde het Hof in punt 316 van dat arrest vast dat de toetsing door het Hof van de geldigheid van een gemeenschapshandeling aan de grondrechten in een rechtsgemeenschap de uitdrukking vormt van een uit het EG-Verdrag als autonoom rechtsstelsel voortvloeiende constitutionele garantie waarop een internationale overeenkomst – in casu het Handvest van de Verenigde Naties – geen inbreuk kan maken.
42 Het Hof stelde voorts in de punten 326 en 327 van zijn arrest in de zaak Kadi vast dat het Gerecht in zijn redenering, hierboven samengevat in de punten 38 en 39, blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het Hof stelde dat de gemeenschapsrechter overeenkomstig de hem bij het EG-Verdrag verleende bevoegdheden de rechtmatigheid van alle gemeenschapshandelingen, daaronder begrepen de gemeenschapshandelingen die, zoals verordening nr. 881/2002, beogen uitvoering te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten, die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht (zie ook arrest Hassan van het Hof, punt 71).
43 Het Hof concludeerde in punt 328 van zijn arrest Kadi dat de middelen van rekwirant in dat opzicht gegrond waren, zodat het arrest van het Gerecht in de zaak Kadi op dat punt diende te worden vernietigd.
44 In punt 348 van zijn arrest Kadi stelde het Hof voorts dat, aangezien de Raad rekwirant niet de tegen hem in aanmerking genomen omstandigheden had meegedeeld waarop de aan hem opgelegde beperkende maatregelen waren gebaseerd, en hem evenmin het recht had verleend om binnen een redelijke termijn na de vaststelling van die maatregelen kennis te nemen van deze omstandigheden, rekwirant niet in staat was geweest om zijn standpunt daarover naar behoren kenbaar te maken. Het Hof concludeerde in dat punt dat de rechten van verdediging van rekwirant, in het bijzonder zijn recht om te worden gehoord, waren geschonden.
45 In punt 349 van zijn arrest Kadi stelde het Hof verder vast dat, gelet op het feit dat rekwirant niet was ingelicht over de tegen hem in aanmerking genomen omstandigheden, en gezien het reeds in de punten 336 en 337 van dat arrest genoemde verband tussen de rechten van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke controle, rekwirant zijn rechten met betrekking tot die omstandigheden evenmin toereikend voor de gemeenschapsrechter had kunnen verdedigen, zodat volgens het Hof ook zijn recht op effectieve rechterlijke controle was geschonden.
46 Ten slotte oordeelde het Hof in punt 366 van zijn arrest Kadi ten aanzien van de grieven van rekwirant betreffende de uit de bij verordening nr. 881/2002 opgelegde bevriezingsmaatregelen voortvloeiende schending van het recht op eerbiediging van de eigendom, dat de bij die verordening opgelegde beperkende maatregelen beperkingen van het eigendomsrecht vormden die in beginsel gerechtvaardigd zouden kunnen zijn (zie ook arrest Hassan van het Hof, punt 91).
47 In de punten 369 en 370 van dat arrest concludeerde het Hof evenwel dat, aangezien verordening nr. 881/2002, voor zover deze betrekking had op Kadi, was vastgesteld zonder dat hem enige garantie was geboden dat hij zijn zaak voor de bevoegde autoriteiten zou kunnen toelichten, en dit in omstandigheden waarin de beperking van zijn eigendomsrechten als aanzienlijk diende te worden beschouwd, gelet op de algemene draagwijdte en de daadwerkelijke duur van de beperkende maatregelen die tegen hem waren vastgesteld, bijgevolg de tegen hem vastgestelde maatregelen een ongerechtvaardigde beperking van zijn eigendomsrecht vormden.
48 Krachtens artikel 231 EG handhaafde het Hof de gevolgen van verordening nr. 881/2002 gedurende een periode van maximaal drie maanden, zodat de Raad de vastgestelde schendingen kon opheffen, rekening houdend met de belangrijke gevolgen die de betrokken beperkende maatregelen hadden voor de rechten en vrijheden van rekwirant. Het Hof merkte in dat verband op dat indien die verordening, voor zover zij betrekking had op rekwirant, met onmiddellijke ingang nietig werd verklaard, dit op ernstige en onomkeerbare wijze afbreuk zou kunnen doen aan de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen die zij oplegde en die de Gemeenschap behoorde uit te voeren, en dat niet kon worden uitgesloten dat de oplegging van dergelijke maatregelen aan rekwirant niettemin ten gronde gerechtvaardigd kon zijn (punten 373 tot en met 376 van het arrest Kadi van het Hof).
Verdere ontwikkeling na de arresten van het Gerecht en het Hof in de zaak Kadi
49 Bij brief van 8 september 2008 heeft de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de Verenigde Naties namens de Europese Unie het sanctiecomité dringend verzocht, overeenkomstig paragraaf 13 van resolutie 1822 (2008) een samenvatting van de redenen voor de plaatsing van verzoeker op de lijst van dat comité op zijn website openbaar te maken.
50 Bij brief van 21 oktober 2008 bracht de voorzitter van het sanctiecomité die samenvatting ter kennis van de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de Verenigde Naties, alsmede zijn toestemming voor de toezending daarvan aan verzoeker en/of zijn vertegenwoordigers. Die samenvatting luidt als volgt:
„De persoon Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [...] voldoet aan de criteria voor plaatsing op de lijst door het [sanctiecomité] op grond van zijn volgende handelingen a) deelnemen aan de financiering, planning, vergemakkelijking, voorbereiding of het plegen van handelingen of activiteiten door, tezamen met, onder de naam van, in naam van of ter ondersteuning van; b) leveren, verkopen, of overdragen van wapens en verwant materiaal aan; c) rekruteren voor; of d) op andere wijze steunen van handelingen of activiteiten van Al-Qa’ida, Osama bin Laden of de Taliban, of enige cel, afdeling, splintergroepering of afgeleide daarvan (zie resolutie 1822 (2208), paragraaf 2, van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties).
Qadi heeft erkend dat hij trustee-oprichter is van de stichting Muwafaq en de activiteiten daarvan heeft geleid. De stichting Muwafaq trad oorspronkelijk op onder de bescherming van Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah (QE.M.12.01), een door Abdullah Azzam en Osama Muhammed Awad bin Laden opgerichte organisatie (QI.B.8.01), de voorloper van Al-Qa’ida (QE.A.4.01). Nadat Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah begin juni 2001 was opgeheven en was opgegaan in Al-Qa’ida, sloot een aantal niet-gouvernementele organisaties die voorheen een band hadden met Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah, met inbegrip van de stichting Muwafaq, zich eveneens bij Al-Qa’ida aan.
In 1992 droeg Qadi de leiding van de Europese kantoren van de stichting Muwafaq over aan Shafiq Ben Mohamed Ben Mohamed Al-Ayadi (QI.A.25.01). Midden jaren 90 had Al-Ayadi ook de leiding over de afdeling van de stichting Muwafaq in Bosnië-Herzegovina. Qadi stelde Al-Ayadi aan op aanbeveling van de bekende Al-Qa’ida financier Wa’el Hamza Abd Al-Fatah Julaidan (QI.J.79.02), die in de jaren 80 aan de zijde van Bin Laden in Afghanistan had gevochten. Toen Al-Ayadi door Qadi als Europees directeur van de stichting Muwafaq werd aangesteld, handelde hij op grond van afspraken met Bin Laden. Al-Ayadi was een van de belangrijkste leiders van het Tunesisch Islamitisch Front, ging begin jaren 90 naar Afghanistan voor paramilitaire training, en ging vervolgens met anderen naar Soedan voor een ontmoeting met Bin Laden, met wie zij een formeel akkoord sloten met betrekking tot de ontvangst en training van Tunesiërs. Later hadden zij een tweede ontmoeting met Bin Laden, waarbij werd overeengekomen dat medestanders van Bin Laden in Bosnië-Herzegovina uit Italië afkomstige Tunesische mudjahedin zouden opnemen.
In 1995 verklaarde de leider van Al-Gama’at Al-Islamiya, Talad Fuad Kassem, dat de stichting Muwafaq een mudjahedin-bataljon in Bosnië-Herzegovina logistiek en financieel had gesteund. Midden jaren 90 was de stichting Muwafaq betrokken bij het verlenen van financiële steun aan terroristische activiteiten van de mudjahedin, en bij de wapenhandel tussen Albanië en Bosnië-Herzegovina. Deze activiteiten werden voor een deel door Bin Laden gefinancierd.
Qadi was ook een belangrijk aandeelhouder van de in Sarajevo gevestigde en thans gesloten Depositna Banka, waarin Al-Ayadi eveneens een functie bekleedde en met betrekking tot de aandelen van Qadi als gemachtigde optrad. In deze bank hebben mogelijk bijeenkomsten ter voorbereiding van een aanslag tegen een inrichting van de Verenigde Staten in Saudi-Arabië plaatsgehad.
Daarnaast bezat Qadi verschillende ondernemingen in Albanië die gelden naar extremisten sluisden of extremisten in dienst hadden in functies waarin zij de financiën van de ondernemingen beheerden. Bin Laden verschafte het werkkapitaal voor vier of vijf van Qadi’s ondernemingen in Albanië.”
51 Deze samenvatting is vervolgens ook op de website van het sanctiecomité gepubliceerd, overeenkomstig paragraaf 13 van resolutie 1822 (2008).
52 Bij brief van 22 oktober 2008 zond de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk die samenvatting door naar de Commissie, opdat zij uitvoering kon geven aan het arrest van het Hof in de zaak Kadi.
53 Op 22 oktober 2008 zond de Commissie verzoeker een brief met de mededeling dat zij op grond van de redenen vermeld in de door het sanctiecomité verstrekte samenvatting, die bij de brief was gevoegd, voornemens was zijn vermelding in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 overeenkomstig artikel 7, lid 1, eerste streepje, van die verordening te handhaven. Zij deelde verzoeker voorts mee dat haar brief was bedoeld om hem in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken over de in de samenvatting genoemde gronden en de Commissie alle informatie te verschaffen die hij van belang achtte voordat zij een definitieve beslissing nam. Verzoeker kreeg daarvoor de tijd tot uiterlijk 10 november 2008.
54 De bij die brief gevoegde samenvatting van de redenen (hierna: „samenvatting van de redenen”) is identiek aan de door het sanctiecomité bekendgemaakte samenvatting van de redenen (zie hierboven, punt 50).
55 Bij brief van 10 november 2008 antwoordde verzoeker de Commissie, waarbij hij met name:
– de Commissie verzocht om bewijs van de beweringen en beschuldigingen in de samenvatting van de redenen, alsmede de relevante documenten in haar dossier te overleggen;
– na ontvangst van dat bewijs opnieuw in de gelegenheid gesteld wilde worden om daarop te reageren, en
– trachtte het in de samenvatting van de redenen gestelde te weerleggen door daarvoor bewijs te overleggen, voor zover hij zich in staat achtte om op algemene beweringen te reageren.
56 Op 28 november 2008 stelde de Commissie verordening (EG) nr. 1190/2008 vast tot 101e wijziging van verordening nr. 881/2002 (PB L 322, blz. 25; hierna: „bestreden verordening”).
57 De punten 3 tot en met 6, 8 en 9 van de considerans van de bestreden verordening luiden als volgt:
„(3) Om te voldoen aan het arrest van het Hof van Justitie [in de zaak Kadi], heeft de Commissie de [...] samenvatting van de redenen meegedeeld aan de heer Kadi [...] en [hem] de gelegenheid gegeven om [zijn] standpunt kenbaar te maken.
(4) De Commissie heeft de opmerkingen van de heer Kadi [...] ontvangen en onderzocht.
(5) De heer Kadi [...] [komt] voor op de door het [sanctiecomité] [...] opgestelde lijst van personen, groepen en entiteiten wier tegoeden en economische middelen moeten worden bevroren.
(6) Na grondige overweging van de door de heer Kadi bij brief van 10 november 2008 gemaakte opmerkingen en gezien het preventieve karakter van het bevriezen van tegoeden en economische middelen meent de Commissie dat de heer Kadi terecht op de lijst is opgenomen omdat hij banden heeft met het Al-Qa’ida-netwerk.
[...]
(8) Gezien het bovenstaande [moet] de heer Kadi [...] worden toegevoegd in bijlage I.
(9) Deze verordening is van toepassing met ingang van 30 mei 2002, gezien het preventieve karakter en de doelstellingen van het bevriezen van tegoeden en economische middelen op grond van verordening [...] nr. 881/2002 en gezien de noodzaak tot bescherming van de legitieme belangen van de economische operatoren, die uitgingen van de wettigheid van de [bij het arrest Kadi van het Hof] nietig verklaarde verordening.”
58 Overeenkomstig artikel 1 van de bestreden verordening en de bijlage daarbij is bijlage I bij verordening nr. 881/2002 gewijzigd door de toevoeging van de volgende vermelding aan de lijst „Natuurlijke personen”:
„Yasin Abdullah Ezzedine Kadi (ook bekend als a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al-Qadi). Geboortedatum: 23.2.1955. Geboorteplaats: Caïro, Egypte. Nationaliteit: Saudi-Arabisch. Paspoortnummer: a) B 751550, b) E 976177 (afgegeven op 6.3.2004, vervalt op 11.1.2009). Overige informatie: Jeddah, Saudi-Arabië.”
59 De bestreden verordening is overeenkomstig artikel 2 ervan in werking getreden op 3 december 2008 en van toepassing met ingang van 30 mei 2002.
60 Bij brief van 8 december 2008 antwoordde de Commissie op de opmerkingen van verzoeker van 10 november 2008, dat zij die opmerkingen had onderzocht en de samenvatting van de redenen had vergeleken met de daartegenin gebrachte argumenten. Zij verklaarde in het bijzonder dat:
– zij aan het arrest Kadi van het Hof had voldaan door verzoeker de samenvatting van de redenen ter beschikking te stellen en hem uit te nodigen opmerkingen ter zake te maken;
– zij volgens het arrest Kadi van het Hof niet verplicht was de door verzoeker verlangde „verdere bewijzen” te verschaffen;
– de relevante resoluties van de Veiligheidsraad de „preventieve” bevriezing van tegoeden voorschrijven, zoals bevestigd door de „speciale Aanbeveling III inzake terrorismefinanciering” van de Financiële Actiegroep tegen witwassen van geld (FATF), zodat de bevriezing volgens de voorgeschreven bewijsnorm moet steunen op „redelijke gronden, of een redelijke basis, voor het vermoeden of de veronderstelling dat de betrokken persoon of entiteit een terrorist is dan wel terrorisme of een terroristische organisatie financiert”;
– de Commissie gerechtigd was het bewijs buiten beschouwing te laten dat verzoeker had overgelegd om de tegen hem aangevoerde beschuldigingen te weerleggen, meer in het bijzonder het bewijs van de beëindiging van de strafprocedures tegen hem in Zwitserland, Turkije en Albanië, op grond dat dat bewijs uit „het kader van strafprocedures” kwam, in welke procedures „andere bewijsnormen gelden [dan] die welke van toepassing zijn op [besluiten van het sanctiecomité], die een preventief karakter hebben”.
61 Aan het einde van haar analyse stelde de Commissie vast: „Na zorgvuldige beschouwing van de door u bij brief van 10 november 2008 toegezonden opmerkingen is de Commissie derhalve van mening dat uw handhaving op de lijst gerechtvaardigd is op grond van uw banden met het Al-Qa’ida-netwerk. De beschrijving van de redenen is bij deze brief gevoegd.” De Commissie voegde tevens de bestreden verordening bij en wees verzoeker op de mogelijkheid die verordening bij het Gerecht aan te vechten. Ten slotte maakte zij verzoeker erop attent dat betrokken personen, groepen en entiteiten te allen tijde een verzoek tot het sanctiecomité kunnen richten om hun namen van de lijst te schrappen, en vermeldde zij bijzonderheden over de relevante contacten en het adres van een website waarop verzoeker nadere informatie zou kunnen vinden.
62 De bij de brief van de Commissie van 8 december 2008 gevoegde beschrijving van de redenen is identiek aan de samenvatting van de redenen.
Procedure
63 In die omstandigheden heeft verzoeker bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 februari 2009, het onderhavige beroep ingesteld.
64 Bij afzonderlijke akte, op diezelfde datum neergelegd ter griffie, heeft hij verzocht om de zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Nadat de Commissie was gehoord, is dat verzoek bij beschikking van het Gerecht (Zevende kamer) van 20 maart 2009 ingewilligd.
65 De Commissie heeft bij haar verweerschrift de brief van de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk van 22 oktober 2008 gevoegd, waarbij haar de door het sanctiecomité meegedeelde samenvatting van de redenen was toegezonden (zie hierboven, punt 52), en aangegeven dat dit alle documenten zijn die zij van de Verenigde Naties heeft ontvangen en waarop de bestreden verordening is gebaseerd.
66 Bij beschikkingen van 5 mei en 3 juli 2009 heeft de president van de Zevende kamer van het Gerecht, nadat partijen waren gehoord, eerst de Raad van de Europese Unie en vervolgens de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
67 Bij akte, neergelegd ter griffie op 18 november 2009, heeft de Commissie een document ingebracht over een procedure die tussen verzoeker en de Amerikaanse autoriteiten aanhangig is bij het United States District Court for the District of Columbia. Verzoeker en de Raad hebben met betrekking tot dat document schriftelijke opmerkingen ingediend op 10 december 2009.
68 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
69 Bij brief van 10 juni 2010 heeft verzoeker een afschrift van het arrest van het UK Supreme Court in de zaak Ahmed e.a. overgelegd.
70 Partijen hebben hun standpunten mondeling toegelicht en de door het Gerecht gestelde vragen beantwoord ter terechtzitting van 17 juni 2010. Door verzoeker is ter terechtzitting overgelegd het door de voorzitter van het sanctiecomité bij brief van 11 mei 2009 aan de voorzitter van de Veiligheidsraad gepresenteerde „Ninth Report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team, established pursuant to resolution 1526 (2004)” [Negende verslag van het Analytical Support and Sanctions Monitoring Team, opgericht krachtens resolutie 1526 (2004)] (document S/2009/245; hierna: „Negende verslag van het Monitoring Team”), dat het sanctiecomité bij de vervulling van zijn opdracht moet steunen.
Conclusies van partijen
71 Verzoeker concludeert tot:
– vaststelling van een maatregel tot organisatie van de procesgang overeenkomstig artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, die de Commissie verplicht „alle documenten die met de vaststelling van de bestreden verordening verband houden” openbaar te maken;
– nietigverklaring van de bestreden verordening voor zover zij verzoeker betreft;
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
72 De Commissie concludeert tot:
– verwerping van het beroep;
– verwijzing van verzoeker in de kosten.
73 De Commissie stelt bovendien dat, aangezien de vermelding van verzoeker in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 uitsluitend is gebaseerd op de bij het verweerschrift gevoegde documenten, het niet nodig is dat het Gerecht bij maatregel tot organisatie van de procesgang de overlegging daarvan beveelt.
74 De Raad, de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk ondersteunen het eerste punt van de conclusie van de Commissie.
Feiten
75 Verzoeker is onderdaan van Saudi-Arabië, zakenman en financier, en is geboren in 1955. Hij erkent dat hij tot aan de staking van de activiteiten in 1998 bestuurder was van de stichting Muwafaq, die hij beschrijft als een caritatieve trust met zetel in Jersey.
76 Sinds 20 oktober 2001 zijn de tegoeden van verzoeker in de hele Europese Unie bevroren, aanvankelijk op grond van verordening nr. 2062/2001, die is vastgesteld na de plaatsing van verzoeker op de lijst van het sanctiecomité op 17 oktober 2001 (zie hierboven, punten 30 en 31), vervolgens op grond van verordening nr. 881/2002 en, ten slotte, op grond van de bestreden verordening, die is vastgesteld na de gedeeltelijke nietigverklaring van verordening nr. 881/2002 door het arrest van het Hof in de zaak Kadi.
77 Verzoeker stelt dat hij nimmer betrokken is geweest bij terrorisme en dat hij nimmer enige vorm van financiële of andere steun aan terrorisme heeft verleend met betrekking tot Osama bin Laden of anderszins. Verzoeker heeft nooit waar dan ook ter wereld terechtgestaan wegens een strafbaar feit met betrekking tot terrorisme.
78 Verzoeker stelt verder dat hij op verzoek van de Verenigde Staten op de lijst van het sanctiecomité is geplaatst, zonder dat enig onafhankelijk onderzoek of beoordeling door de Verenigde Naties heeft plaatsgevonden van de beschuldigingen die de Verenigde Staten tegen hem hebben geuit. Een aantal van die beschuldigingen is duidelijk onwaar, zoals die volgens welke hij een broer zou hebben of tot de Dosari-stam zou behoren. De autoriteiten van de Verenigde Staten hebben zich voorts gebaseerd op aantijgingen in een aantal krantenartikelen, met name een artikel van de journalist Jack Kelley in USA Today van 29 oktober 1999, waarin onder meer werd gesteld dat de stichting Muwafaq als „façade” fungeerde voor Osama bin Laden. Kelley moest evenwel later na onderzoek ontslag nemen, en op 13 april 2004 is op de website van USA Today een rectificatie geplaatst waarin werd verklaard dat Kelley „verschillende sensatieverhalen had verzonnen” en dat het artikel waarop de autoriteiten van de Verenigde Staten zich baseerden een aantal onjuistheden bevatte.
Rechtsoverwegingen
Opmerkingen vooraf
79 Na verschillende inleidende opmerkingen ten aanzien van de juiste maatstaf voor de rechterlijke controle in het onderhavige geval, voert verzoeker vijf middelen aan ter ondersteuning van zijn beroep. Het eerste middel is ontleend aan ontoereikende rechtsgrondslag. Het tweede middel, dat uit twee onderdelen bestaat, betreft schending van de rechten van verdediging en van het recht op effectieve rechterlijke bescherming. Het derde middel is ontleend aan schending van de motiveringsplicht van artikel 253 EG. Het vierde middel betreft kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten, en het vijfde schending van het evenredigheidsbeginsel.
80 Het Gerecht zal om te beginnen de kwestie van de juiste maatstaf voor de rechterlijke controle in het onderhavige geval bespreken, die door alle partijen terecht als een voorvraag is beschouwd, en vervolgens achtereen het tweede en het vijfde middel behandelen, die in wezen een herhaling zijn van de reeds door het Hof in zijn arrest Kadi onderzochte grieven.
81 Voor deze beoordeling is de door verzoeker verlangde maatregel tot organisatie van de procesgang niet noodzakelijk. Vaststaat dat de Commissie in de bijlage bij het verweerschrift alle documenten heeft gevoegd op basis waarvan de bestreden verordening is vastgesteld en waarop een dergelijke maatregel betrekking zou kunnen hebben.
De juiste maatstaf voor de rechterlijke controle in het onderhavige geval
Argumenten van partijen
82 Verzoeker acht het om te beginnen „passend en noodzakelijk” dat het Gerecht in casu een „volledige en strenge” rechterlijke controle verricht. Verzoeker verwijst in dat verband naar de in de punten 281 en 326 van het arrest Kadi van het Hof genoemde beginselen, en naar punt 45 van de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in die zaak. Verzoeker wijst er voorts op dat volgens de arresten van het Hof van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad (T‑228/02, Jurispr. blz. II‑4665; hierna: „arrest OMPI”, punten 154, 155 en 159); 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad (T‑256/07, Jurispr. blz. II‑3019; hierna: „arrest PMOI I”, punten 141 tot en met 143), en 4 december 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad (T‑284/08, Jurispr. blz. II‑3487; hierna: „arrest PMOI II”, punten 74 en 75), bij de beoordeling van de rechtmatigheid van gemeenschapsbesluiten tot bevriezing van tegoeden die op grond van verordening nr. 2580/2001 zijn genomen, een „volledige” toetsing moet plaatsvinden.
83 Verzoeker stelt verder dat bijzonder overtuigend bewijs moet voorliggen om de in het onderhavige geval ter discussie staande maatregelen tot bevriezing van tegoeden te rechtvaardigen, om de volgende redenen:
– deze draconische maatregelen, die in tijd en omvang onbegrensd zijn, vormen een vergaande ingreep in zijn fundamentele rechten, die desastreuze gevolgen kan hebben (conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Kadi, punt 47);
– de maatregel is, zoals objectief uit de door de Commissie aangevoerde aanwijzingen voor de uitlegging van de FATF blijkt, van punitieve aard in de zin dat verzoeker daardoor publiekelijk wordt gebrandmerkt als een terrorist of medestander van terrorisme;
– de tegoeden van verzoeker zijn sinds 2001 bevroren, ondanks dat de Commissie zich bij de handhaving van de bevriezing moet laten leiden door het criterium van een „actuele of toekomstige dreiging” en niet door het criterium van louter „eerdere gedragingen” (PMOI I, punt 110).
84 Verzoeker stelt ten derde dat het Gerecht de bestreden verordening bijzonder zorgvuldig moet onderzoeken, daar deze ertoe dient de door het Hof in zijn arrest Kadi geconstateerde ernstige schendingen van grondrechten op te heffen (inzonderheid punten 334, 358, 369 en 370; zie ook arrest PMOI I, punten 60 tot en met 62).
85 Naar de mening van de Commissie en de interveniërende regeringen moet een juist evenwicht worden gezocht tussen het fundamentele recht op effectieve rechterlijke controle van een persoon wier tegoeden zijn bevroren op grond van een gemeenschapsmaatregel, en de noodzaak om het internationale terrorisme te bestrijden overeenkomstig de bindende beslissingen van de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties.
86 In dit verband stelt de Commissie voor dat een onderscheid wordt gemaakt tussen twee maatstaven voor de rechterlijke controle, al naargelang of de betrokken maatregel onder de uitoefening van een eigen bevoegdheid valt die een discretionaire beoordeling van de Gemeenschap inhoudt (arrest OMPI, punt 107).
87 De eerste, als „beperkt” aan te merken maatstaf, is door het Gerecht gehanteerd in de arresten OMPI en PMOI, inzake de uitvoering van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001. Deze betreft de beoordeling van ter rechtvaardiging van de betrokken bevriezingsmaatregel aangevoerde feiten en omstandigheden, alsmede het onderzoek van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd (arrest OMPI, punt 154), doch de gemeenschapsrechter kan zijn beoordeling van de bewijzen, feiten en omstandigheden die de vaststelling van dergelijke maatregelen rechtvaardigen, niet in de plaats stellen van die van de communautaire instellingen (arrest OMPI, punt 159). Die toetsingsmaatstaf beperkt zich derhalve tot de controle of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid. Die beperkte controle geldt in het bijzonder voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop de bevriezingsmaatregel is gebaseerd.
88 Anders dan verzoeker stelt, is die eerste beperkte maatstaf voor de rechterlijke controle niet van toepassing op een zaak als de onderhavige, waarin het gaat om een gemeenschapshandeling die is vastgesteld in overeenstemming met de intentie die de lidstaten unaniem hebben verwoord in het gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB van de Raad van 27 mei 2002 betreffende beperkende maatregelen tegen Osama bin Laden, de leden van de Al-Qa’ida-organisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, en tot intrekking van de gemeenschappelijke standpunten 96/746/GBVB, 1999/727/GBVB, 2001/154/GBVB en 2001/771/GBVB (PB 2002 L 139, blz. 4), om collectief uitvoering te geven aan individuele sancties die rechtstreeks aan door het sanctiecomité aangewezen personen en entiteiten zijn opgelegd.
89 De Commissie merkt in dat verband op dat de nakoming van de in het kader van de Verenigde Naties onderschreven verbintenissen dwingend is wanneer de Gemeenschap uitvoering geeft aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad (arrest Kadi van het Hof, punt 293). Daaruit volgt dat de gemeenschapsinstellingen in het kader van het EG-Verdrag gehouden zijn de besluiten van het sanctiecomité na te leven (arrest Kadi van het Hof, punt 296).
90 De gemeenschapsrechter moet niettemin onderzoeken of de vaststelling van een communautaire uitvoeringsmaatregel verenigbaar is met de constitutionele beginselen van het EG-Verdrag, waaronder de grondrechten (arrest Kadi van het Hof, punten 298 tot en met 314). De context van de Verenigde Naties rechtvaardigt derhalve niet een „algemene immuniteit van jurisdictie” in het kader van de communautaire rechtsorde, zolang de herzieningsprocedure voor het sanctiecomité niet de garanties van een rechterlijke bescherming biedt (arrest Kadi van het Hof, punten 322 in fine, 326 en 327).
91 Volgens de Commissie en de interveniërende regeringen heeft de toetsing van het Hof in zaken betreffende communautaire maatregelen ter uitvoering van door het sanctiecomité vastgestelde sancties zich tot dusver beperkt tot de controle of de betrokken communautaire instantie de procedurele waarborgen heeft geëerbiedigd (arrest Kadi van het Hof, punten 336 en 345 tot en met 353). Anderzijds heeft het Hof tot dusver geen uitspraak gedaan over de maatstaf voor de rechterlijke controle van de gronden waarop de communautaire uitvoeringsmaatregel is gebaseerd. Het staat derhalve aan het Gerecht om voor het eerst te bepalen wat de juiste toetsingsmaatstaf is en daarbij bijzondere aandacht te schenken aan de internationale context waarin de bestreden verordening is vastgesteld.
92 De Commissie benadrukt in dat verband de verplichting die artikel 2, lid 5, van het Handvest van de Verenigde Naties ieder lid van de Verenigde Naties oplegt om die organisatie „volledige bijstand [te verlenen] bij elk optreden waartoe de Organisatie [overeenkomstig dat Handvest] overgaat”. In paragraaf 8 van resolutie 1822 (2008) heeft de Veiligheidsraad bovendien recentelijk herhaald dat alle leden gehouden zijn uitvoering te geven aan de sancties tegen de personen op de lijst van het sanctiecomité.
93 Hetzelfde geldt wanneer, binnen de Europese Unie, besluiten van het sanctiecomité niet door elke lidstaat afzonderlijk worden uitgevoerd, maar door communautaire maatregelen op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG. De Commissie merkt op dat het Hof in zijn arrest Kadi (punt 294) heeft vastgesteld dat bij de uitoefening van die bevoegdheid de Gemeenschap bijzonder belang moet hechten aan het feit dat, wanneer de Veiligheidsraad resoluties vaststelt uit hoofde van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, hij hiermee overeenkomstig artikel 24 van dit Handvest zijn voornaamste taak als internationaal orgaan vervult, die erin bestaat op mondiaal niveau de vrede en de veiligheid te handhaven, welke taak in het kader van dit hoofdstuk VII „de bevoegdheid omvat om te bepalen wat een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vormt en om de noodzakelijke maatregelen voor de handhaving of het herstel daarvan te nemen”.
94 De Commissie en de interveniërende regeringen betogen dat de Gemeenschap, door verzoeker in kennis te stellen van de redenen voor zijn plaatsing op de lijst van bijlage I bij verordening nr. 881/2002, hem in de gelegenheid heeft gesteld zijn standpunt kenbaar te maken en tegenbewijs te leveren voor de beschuldigingen dat hij banden heeft met het internationale terrorisme. De Commissie moet de door verzoeker ingediende opmerkingen zorgvuldig onderzoeken. Wanneer verzoeker evenwel het bewijs wil aanvechten dat aan de samenvatting van de redenen van het sanctiecomité ten grondslag ligt, is het niet aan de Gemeenschap om haar eigen beoordeling van dat bewijs achteraf in de plaats te stellen van de beoordeling van het sanctiecomité. Noch is de Gemeenschap in staat een dergelijke beoordeling achteraf te verrichten, daar het bewijs uitsluitend door een lid van de Verenigde Naties aan het sanctiecomité wordt meegedeeld.
95 Ter terechtzitting heeft de Commissie bevestigd dat zij niet over het betreffende bewijs beschikt. Een verzoek tot overlegging van het bewijs moet haars inziens worden gericht aan de staten van de Verenigde Naties die dat in hun bezit hebben.
96 In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft de Commissie, ondersteund door de interveniërende regeringen, duidelijk gemaakt dat zij een bijzonder smalle marge heeft om de bevindingen van het sanctiecomité te beoordelen. In feite moet zij zich ertoe beperken te toetsen of er geen sprake is van kennelijke feitelijke onjuistheden of beoordelingsfouten, zoals een onjuistheid met betrekking tot de identiteit van de aangewezen persoon. Indien zou blijken dat er sprake is van een dergelijke fout, dient de Commissie contact op te nemen met het sanctiecomité om de fout te laten corrigeren.
97 Volgens de Commissie en de interveniërende regeringen zou de door verzoeker verlangde specifieke communautaire procedure voor de mededeling en beoordeling van bewijs het sanctiesysteem van de Verenigde Naties „ondermijnen”. Het sanctiecomité, dat in die kwesties gespecialiseerd is en onderworpen is aan specifieke regels inzake geheimhouding en expertise, is specifiek belast met de behandeling van uiterst gevoelig bewijsmateriaal. De Commissie en de interveniërende regeringen betogen voorts dat, indien elk van de 192 leden van de Verenigde Naties zich afzonderlijk zou moeten vergewissen van het beschikbare bewijs voordat een uitvoeringsmaatregel wordt getroffen, het gecentraliseerde sanctiesysteem van de Verenigde Naties in het kader van de strijd tegen het internationale terrorisme onmiddellijk zou „instorten” en dat onmogelijk een juist evenwicht zou kunnen worden gevonden tussen de eerbiediging van grondrechten en de noodzaak om het internationale terrorisme te bestrijden.
98 Ten aanzien van de toepassing van het constitutionele beginsel van effectieve rechterlijke bescherming door de gemeenschapsrechter naar aanleiding van het arrest van het Hof in de zaak Kadi, wijzen de Commissie en de interveniërende regeringen erop dat de gemeenschapsrechter weliswaar de bevoegdheid heeft om de bestreden verordening te toetsen, maar dat die toetsingsbevoegdheid zelf afhankelijk is van de beperkte rol die is toebedeeld aan de Gemeenschap, die niet tot taak heeft het besluit van het sanctiecomité of het uitsluitend in New York beschikbare bewijs te toetsen. De bevoegdheid om vast te stellen dat een persoon banden heeft met Al-Qa’ida en de bevriezing van zijn tegoeden derhalve noodzakelijk is om te voorkomen dat hij terroristische daden financiert of voorbereidt, berust bij de Veiligheidsraad, en er is nauwelijks een belangrijker en complexer beleidsgebied denkbaar waarop beoordelingen moeten plaatsvinden die de bescherming van de internationale en nationale veiligheid betreffen.
99 Volgens de Commissie en de interveniënten blijkt uit het voorgaande dat de Gemeenschap als geheel haar eigen beoordeling niet in de plaats kan stellen van die van het sanctiecomité. De beoordelingsbevoegdheid die het sanctiecomité geniet, moet niet alleen door de politieke instellingen van de Gemeenschap, maar ook door haar rechters worden geëerbiedigd. In het voorliggende geval moet het Gerecht derhalve de beslissing van de Commissie om haar eigen beoordeling niet in de plaats te stellen van die van het sanctiecomité respecteren, tenzij die beslissing kennelijk onjuist is.
100 Anders zou het Gerecht de lidstaten van de Europese Unie verplichtingen kunnen opleggen die in het kader van het Handvest van de Verenigde Naties en het gemeenschapsrecht rechtstreeks met elkaar in strijd zijn. Indien het Gerecht zijn eigen beoordeling in de plaats zou stellen van die van het sanctiecomité en tot de conclusie zou komen dat een persoon niet aan de voorwaarden voor vermelding in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 voldoet, zouden de lidstaten van de Europese Unie nog steeds als lid van de Verenigde Naties gehouden zijn het besluit van het sanctiecomité uit te voeren, terwijl zij als lid van de Europese Unie geen sancties zouden mogen opleggen. Volgens de Commissie volgt evenwel uit artikel 103 van het Handvest van de Verenigde Naties dat een lidstaat van de Europese Unie geen beroep kan doen op het gemeenschapsrecht om de niet-nakoming van zijn verplichtingen uit het Handvest van de Verenigde Naties te rechtvaardigen.
101 Om al die redenen verzoekt de Commissie het Gerecht te onderzoeken, in de eerste plaats, of verzoeker inderdaad het recht heeft gehad om te worden gehoord en, in de tweede plaats, of de beoordeling van de Commissie van de opmerkingen van verzoeker onredelijk of kennelijk onjuist is.
102 De Raad betwist eveneens de uitlegging die verzoeker geeft aan het arrest van het Hof in de zaak Kadi. Verzoeker haalt bepaalde passages uit hun context en schrijft daaraan een door het Hof niet beoogde betekenis toe. In werkelijkheid is het Hof, nadat het in punt 351 van dat arrest heeft vastgesteld dat het niet in staat is de rechtmatigheid van de bestreden verordening te controleren, niet op de kwestie van de omvang of de intensiteit van zijn toetsingsbevoegdheid ingegaan en heeft het dienaangaande ook niet het geringste aanknopingspunt geboden.
103 Meer in het bijzonder stelt de Raad dat de vraag of verzoeker banden had met het Al-Qa’ida-netwerk of de Taliban een op veiligheidsoverwegingen gebaseerde beoordeling van het sanctiecomité verlangt, die de op basis van verzamelde informatie en inlichtingen ter bestrijding van terrorisme noodzakelijke maatregelen betreft.
104 Het Hof heeft in punt 294 van het arrest Kadi de prioritaire rol van de Veiligheidsraad op dat gebied erkend. In de praktijk betekent dit dat de gemeenschapsinstellingen hun eigen beoordeling van het al dan niet bestaan van een band tussen een persoon en het Al-Qa’ida-netwerk of de Taliban niet in de plaats mogen stellen van die welke in een bindende resolutie van de Veiligheidsraad is vervat.
105 Het Gerecht moet in dit geval dezelfde benadering volgen als in het geval dat de gemeenschapsinstellingen beoordelingen verrichten met betrekking tot complexe en ruim gedefinieerde doelstellingen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben die instellingen in dat geval een ruime discretionaire bevoegdheid, en kunnen hun keuzes alleen nietig worden verklaard indien er sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid (zie bijvoorbeeld arresten van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf, C‑248/95 en C‑249/95, Jurispr. blz. I‑4475, punten 24 en 25, en 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 80).
106 Het gaat in het voorliggende geval duidelijk om complexe beoordelingen, die een evaluatie van de voor de bescherming van de internationale en nationale veiligheid noodzakelijke maatregelen vereisen. Zij verlangen de knowhow van de inlichtingendiensten en de politieke scherpzinnigheid waarover volgens de Raad alleen regeringen beschikken.
107 Het feit dat het in casu om de beoordeling van het sanctiecomité gaat en niet om die van de gemeenschapsinstellingen, doet niet af aan de aard van de beoordeling en aan het beginsel dat de gemeenschapsrechter zijn eigen beoordeling niet in de plaats van die van de bevoegde politieke autoriteiten mag stellen. Het Gerecht kan en mag de beoordeling niet inhoudelijk toetsen; dit is uitsluitend voorbehouden aan de regeringen in het kader van de strijd tegen het terrorisme.
108 Ter terechtzitting heeft de Raad verder gesteld dat uit het arrest van het Hof in de zaak Kadi niet volgt dat de – marginale – rechterlijke toetsing van gemeenschapsmaatregelen tot bevriezing van tegoeden zich uitstrekt tot de beoordeling van het bewijs als zodanig (in tegenstelling tot de – marginale – toetsing van de ter rechtvaardiging van de bevriezing van tegoeden aangevoerde redenen). Dat blijkt duidelijk uit bepaalde taalversies van het arrest, met name de Engelse en de Zweedse versie.
109 De Raad wijst ook op de meer algemene consequenties van een intensieve toetsing door het Gerecht, zoals voorgestaan door verzoeker. Met de Commissie en de interveniërende regeringen is de Raad van mening dat een dergelijke toetsing kan leiden tot een situatie waarin lidstaten als lid van de Verenigde Naties en als lidstaat van de Europese Unie tegenstrijdige verplichtingen hebben.
110 Indien alle leden van de Verenigde Naties een dergelijke benadering zouden volgen, zou het op de Verenigde Naties berustende systeem niet langer functioneren. In zijn arrest Kadi benadrukt het Hof de primaire rol van de Veiligheidsraad bij het behoud van de internationale vrede en veiligheid. De door verzoeker voorgestelde benadering zou het vermogen van de Veiligheidsraad om die taak te vervullen, ondermijnen.
111 Samengevat stelt de Raad dat het Gerecht de primaire rol van de Veiligheidsraad op dit gebied moet bevestigen en moet vaststellen dat de gemeenschapsinstellingen hun eigen beoordeling van het bestaan van een band tussen een persoon en het Al-Qa’ida-netwerk of de Taliban niet in de plaats mogen stellen van die welke is vervat in een bindende resolutie van de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties.
Beoordeling door het Gerecht
112 Allereerst dient te worden opgemerkt dat het Gerecht in casu niet op grond van artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie gebonden is aan de rechtsvragen die door het Hof in de zaak Kadi zijn beslist.
113 De instellingen en de interveniërende regeringen hebben in deze procedure nadrukkelijk de – reeds door hen in de zaak die tot het arrest Kadi van het Hof heeft geleid – geuite bezorgdheid herhaald over het gevaar dat het door de Verenigde Naties in het kader van de strijd tegen het internationale terrorisme gecreëerde sanctiesysteem zou worden ontwricht indien op nationaal of regionaal niveau een rechterlijke controle werd toegepast als verzoeker in het licht van het arrest Kadi van het Hof bepleit.
114 Wanneer men aanvaardt dat de Veiligheidsraad bevoegd is om tegen personen en niet tegen staten of regeringen gerichte sancties („smart sanctions”) vast te stellen, dan kan een dergelijke toetsing inderdaad de voorrechten van de Veiligheidsraad aantasten, met name ten aanzien van de vaststelling van wie of wat een bedreiging voor de internationale vrede of veiligheid vormt, de vaststelling dat een dergelijke bedreiging bestaat en de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen om daaraan een einde te maken.
115 Fundamenteler nog, in juridische kringen is een zekere twijfel geuit of het arrest van het Hof in de zaak Kadi wel geheel verenigbaar is met enerzijds het internationale recht, in het bijzonder de artikelen 25 en 103 van het Handvest van de Verenigde Naties, en anderzijds het EG-Verdrag en het EU-Verdrag, in het bijzonder artikel 177, lid 3, EG, de artikelen 297 EG en 307 EG, artikel 11, lid 1, EU en artikel 19, lid 2, EU (zie ook artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21, leden 1 en 2, VEU, alsook de aan het Verdrag van Lissabon gehechte verklaring nr. 13 van de Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waarin wordt benadrukt dat „de [EU] en haar lidstaten gebonden blijven door de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties, in het bijzonder de bepaling dat de Veiligheidsraad en zijn leden de primaire verantwoordelijkheid dragen voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid”).
116 In dat verband is met name gesteld dat ook al heeft het Hof in punt 287 van het arrest Kadi verklaard dat de gemeenschapsrechter in het kader van de bij artikel 220 EG verleende exclusieve bevoegdheid niet de rechtmatigheid van een door de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resolutie kan controleren, het feit blijft dat een toetsing van de rechtmatigheid van een gemeenschapshandeling die louter op gemeenschapsniveau uitvoering geeft aan een resolutie die in dat opzicht geen enkele ruimte biedt, noodzakelijkerwijs neerkomt op een toetsing van de rechtmatigheid van de daarbij omgezette resolutie aan de regels en beginselen van de communautaire rechtsorde.
117 Bovendien is opgemerkt dat het Hof in de punten 320 tot en met 325 van het arrest Kadi niettemin de verenigbaarheid van het door de Verenigde Naties ingestelde sanctiesysteem aan het bij het EG-Verdrag vastgestelde systeem van rechterlijke bescherming van de grondrechten heeft getoetst, namelijk in antwoord op het argument van de Commissie dat die grondrechten thans in het kader van het sanctiesysteem voldoende zijn beschermd, met name gelet op de verbetering van de herzieningsprocedure waardoor de betrokken particulieren of entiteiten een redelijke mogelijkheid hebben om door het sanctiecomité te worden gehoord. Het Hof heeft in de punten 322 en 323 van zijn arrest met name vastgesteld dat de herzieningsprocedure „duidelijk [...] niet de garanties van een rechterlijke bescherming biedt” en dat de betrokken personen of entiteiten „niet over een reële mogelijkheid [beschikken] om hun rechten te verdedigen”.
118 En alhoewel het Hof in punt 288 van zijn arrest Kadi heeft gesteld dat een eventueel arrest van een communautaire rechterlijke instantie waarbij wordt vastgesteld dat een gemeenschapshandeling ter uitvoering van een dergelijke resolutie strijdig is met een hogere norm van de communautaire rechtsorde niet zou impliceren dat wordt getornd aan de voorrang van deze resolutie op internationaalrechtelijk vlak, is ook opgemerkt dat als noodzakelijk gevolg van een dergelijk arrest – waarbij de betrokken gemeenschapshandeling nietig wordt verklaard – die voorrang in de communautaire rechtsorde teniet zou worden gedaan.
119 Terwijl het Hof dus gewoonlijk de verhouding tussen het gemeenschapsrecht en het internationale recht beziet in het licht van artikel 307 EG [zie in dat verband het arrest van 14 januari 1997, Centro-Com C‑124/95, Jurispr. blz. I‑81, punten 56 tot en met 61, waarin het Hof oordeelde dat artikel 234 EG-Verdrag (na wijziging, artikel 307 EG) zelfs afwijkingen van primair recht kan toelaten – in dat geval artikel 133 EG], was het in het arrest Kadi van oordeel dat artikel 307 EG niet van toepassing is wanneer het gaat om „de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, die in artikel 6, lid 1, EU als grondslagen van de Gemeenschap worden beschouwd” (punt 303) of, met andere woorden, „de beginselen die behoren tot de grondslagen van de communautaire rechtsorde, [waaronder] het beginsel van de bescherming van de grondrechten” (punt 304). Wat deze beginselen betreft, lijkt het Hof derhalve het door het EG-Verdrag gecreëerde constitutionele kader als een volstrekt autonome rechtsorde te beschouwen, die niet ondergeschikt is aan de hogere regels van internationaal recht – in dit geval het van het Handvest van de Verenigde Naties afgeleide recht.
120 Ten slotte kan, daar het Handvest van de Verenigde Naties een overeenkomst tussen staten is en bovendien eerder is tot stand gekomen dan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Rome op 25 maart 1957, de gelijkstelling door het Hof (in de punten 306 tot en met 309 van zijn arrest Kadi) van dat Handvest met een tussen de Gemeenschap en een of meer andere staten gesloten internationale overeenkomst in de zin van artikel 300 EG, tot staving van de conclusie dat de „voorrang [van het Handvest] op het gemeenschapsrecht zich evenwel niet [uitstrekt] tot het primaire recht” (punt 308), een aantal vragen oproepen.
121 Het Gerecht erkent dat deze kritiek niet geheel ongefundeerd is. Wat de relevantie ervan betreft, is het Gerecht evenwel van mening dat in omstandigheden als die in het onderhavige geval – waarin het gaat om een door de Commissie vastgestelde maatregel ter vervanging van een eerdere door het Hof nietig verklaarde maatregel in een hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht, waarbij het beroep tot nietigverklaring van die eerdere maatregel was verworpen – de grondgedachte van de hogere voorziening zelf en de daaruit voortvloeiende hiërarchische rechterlijke structuur in het algemeen eraan in de weg staan dat het Gerecht door het Hof besliste rechtsvragen opnieuw ter discussie stelt. Dit geldt temeer wanneer, zoals in casu, de uitspraak is gedaan door de Grote kamer van het Hof en duidelijk is bedoeld ter vaststelling van bepaalde beginselen. Een eventueel antwoord op de vragen van de instellingen, lidstaten en juridische media naar aanleiding van het arrest van het Hof in de zaak Kadi moet dan ook door het Hof zelf worden gegeven in het kader van toekomstige zaken die hem ter beslissing worden voorgelegd.
122 Als een bijkomend punt moet worden opgemerkt dat weliswaar een aantal hogere nationale rechterlijke instanties een nagenoeg vergelijkbare benadering heeft gevolgd als het Gerecht in het arrest Kadi [zie in deze zin de uitspraak van het Tribunal fédéral de Lausanne (Zwitserland) van 14 november 2007 in zaak 1A.45/2007, Youssef Mustapha Nada/Secrétariat d’État pour l’Économie, en het arrest van het House of Lords (Verenigd Koninkrijk) in de zaak Al-Jedda/Secretary of State for Defence [2007] UKHL 58, dat thans het voorwerp is van een bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aanhangige rechtszaak (zaak nr. 27021/08, Al-Jedda/Verenigd Koninkrijk)], doch andere de opvatting van het Hof hebben gevolgd en het aanwijzingssysteem van het sanctiecomité onverenigbaar hebben geacht met het fundamentele recht op controle door een onafhankelijke en onpartijdige rechter (zie in deze zin het arrest van het Federal Court of Canada van 4 juni 2009 in de zaak Abousfian Abdelrazik/The Minister of Foreign Affairs and the Attorney General of Canada [2009] FC 580, aangehaald in punt 69 van het arrest van het UK Supreme Court in de zaak Ahmed e.a.).
123 Indien de intensiteit en de omvang van de rechterlijke controle zouden worden beperkt op de door de Commissie en de interveniërende regeringen (zie hierboven, punten 86 tot en met 101) en door de Raad (zie hierboven, punten 102 tot en met 111) bepleite wijze, zou er geen sprake zijn van een effectieve rechterlijke controle van de aard als het Hof in het arrest Kadi verlangt, maar zou deze slechts in schijn bestaan. Het zou in feite neerkomen op dezelfde benadering als het Gerecht in zijn eigen arrest Kadi heeft gevolgd, waarin het Gerecht volgens het Hof in hogere voorziening blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het is in beginsel niet aan het Gerecht doch aan het Hof om van die rechtspraak terug te komen, indien het dat in het licht van met name de grote moeilijkheden waarnaar de instellingen en de interveniërende regeringen verwijzen, gerechtvaardigd zou achten.
124 Zoals de Commissie en de Raad opmerken, heeft het Hof in het arrest Kadi inderdaad eraan herinnerd dat de bevoegdheden van de Gemeenschap in overeenstemming met het volkenrecht moeten worden uitgeoefend (punt 291), dat de nakoming van de in het kader van de Verenigde Naties aangegane verbintenissen dwingend is op het gebied van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, wanneer de Gemeenschap op grond van de artikelen 60 EG en 301 EG communautaire maatregelen neemt ter uitvoering van de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad (punt 293), dat bij de uitoefening van deze bevoegdheid de Gemeenschap bijzonder belang moet hechten aan het feit dat, wanneer de Veiligheidsraad dergelijke resoluties vaststelt, hij hiermee overeenkomstig artikel 24 van dit Handvest zijn voornaamste taak als internationaal orgaan vervult, die erin bestaat op mondiaal niveau de vrede en de veiligheid te handhaven, welke taak in het kader van dit hoofdstuk VII de bevoegdheid omvat om te bepalen wat een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vormt en om de noodzakelijke maatregelen voor de handhaving of het herstel daarvan te nemen (punt 294), en dat de Gemeenschap bij de uitwerking van maatregelen ter uitvoering van een krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resolutie van de Veiligheidsraad naar behoren rekening houdt met de formulering en de doelstellingen van de betrokken resolutie en met de uit het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeiende verplichtingen die verband houden met deze uitvoering (punt 296).
125 Het Hof heeft evenwel in het arrest Kadi ook gesteld dat de uitvoering van krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad dient te geschieden volgens de in de nationale rechtsorde van elk van de leden van de VN toepasselijke regels (punt 298), dat de beginselen die de in het kader van de Verenigde Naties tot stand gekomen internationale rechtsorde beheersen, niet impliceren dat de rechter de materiële rechtmatigheid van een gemeenschapshandeling als de bestreden verordening niet kan toetsen aan de grondrechten omdat deze verordening beoogt uitvoering te geven aan een dergelijke resolutie (punt 299), dat de stelling dat een gemeenschapshandeling immuniteit van jurisdictie zou genieten, geen steun vindt in het EG-Verdrag (punt 300), dat de toetsing door het Hof van de geldigheid van een gemeenschapshandeling aan de grondrechten in een rechtsgemeenschap de uitdrukking vormt van een uit het EG-Verdrag als autonoom rechtsstelsel voortvloeiende constitutionele garantie waarop een „internationale overeenkomst” geen inbreuk kan maken (punt 316), en dat bijgevolg „de gemeenschapsrechter overeenkomstig de hem bij het EG-Verdrag verleende bevoegdheden de rechtmatigheid van alle gemeenschapshandelingen, daaronder begrepen de gemeenschapshandelingen die [...] beogen uitvoering te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht” (punt 326).
126 Het Gerecht komt derhalve tot de conclusie dat het in omstandigheden als die van het voorliggende geval – zoals het Hof in de punten 326 en 327 van het arrest Kadi heeft beslist – de wettigheid van de bestreden verordening „in beginsel volledig dient te toetsen” aan de grondrechten, en de verordening geen immuniteit van jurisdictie van welke aard dient toe te kennen op grond dat zij uitvoering geeft aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties.
127 Zoals het Hof in punt 322 van het arrest Kadi te kennen heeft gegeven, is dat op zijn minst het geval zolang de door het sanctiecomité ingestelde herzieningsprocedure duidelijk niet de garanties van een effectieve rechterlijke bescherming biedt (zie in deze zin ook punt 54 van de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in die zaak).
128 De overwegingen die het Hof in de punten 323 tot en met 325 van het arrest Kadi hieraan heeft gewijd, in het bijzonder met betrekking tot het meldpunt, zijn ook thans nog in de grond geldig, ook rekening houdend met de oprichting van het „bureau van de ombudspersoon”, waartoe in resolutie 1904 (2009) in beginsel is besloten en dat zeer recent tot stand is gekomen. In wezen heeft de Veiligheidsraad het nog steeds niet nodig geacht om een onafhankelijk en onpartijdig orgaan in te stellen dat verantwoordelijk is voor de behandeling en beslissing, rechtens en feitelijk, van klachten tegen individuele besluiten van het sanctiecomité. Bovendien verandert noch het meldpunt-mechanisme noch het bureau van de ombudspersoon iets aan het beginsel dat voor de verwijdering van een persoon van de lijst van het sanctiecomité consensus binnen dat comité is vereist. Daarbij komt dat het bewijs dat aan de betrokken persoon bekend mag worden gemaakt, nog steeds een zaak is die geheel ter beslissing staat van de staat die die persoon voor plaatsing op de lijst van het sanctiecomité voordraagt, en dat er geen mechanisme is om te verzekeren dat aan de betrokken persoon voldoende informatie wordt verstrekt om hem in staat te stellen zichzelf doeltreffend te verdedigen (hij hoeft niet eens te worden geïnformeerd over de identiteit van de staat die om plaatsing van zijn naam op de lijst van het sanctiecomité heeft verzocht). Alleen al om die redenen kan de instelling van het meldpunt en het bureau van de ombudspersoon niet worden gelijkgesteld met de voorziening van een effectieve gerechtelijke procedure voor de toetsing van besluiten van het sanctiecomité (zie in dat verband ook de overwegingen in de punten 77, 78, 149, 181, 182 en 239 van het arrest Ahmed e.a. van de UK Supreme Court, en de overwegingen in punt III van het negende verslag van het Monitoring Committee).
129 In die omstandigheden kan de toetsing door de gemeenschapsrechter van gemeenschapshandelingen tot bevriezing van tegoeden alleen als effectief worden beschouwd, indien deze zich indirect tot de materiële vaststellingen van het sanctiecomité zelf en het daaraan ten grondslag liggende bewijs uitstrekt (zie in deze zin ook arrest Ahmed e.a. van het UK Supreme Court, punt 81).
130 Meer in het bijzonder merkt de Commissie met betrekking tot de omvang en de intensiteit van de door het Gerecht te verrichten toetsing op dat het Hof in het arrest Kadi over die kwestie geen uitspraak heeft gedaan (zie hierboven, punt 91). In dezelfde zin stelt de Raad dat het Hof die kwestie niet heeft besproken en dienaangaande geen enkel aanknopingspunt heeft verschaft (zie hierboven, punten 102 en 108).
131 Dit argument is kennelijk onjuist.
132 In de eerste plaats heeft het Hof tot slot van een lange redenering vastgesteld dat de betrokken toetsing van de rechtmatigheid „in beginsel volledig” dient te zijn en moet geschieden „overeenkomstig de [aan de gemeenschapsrechter] bij het EG-Verdrag verleende bevoegdheden” (arrest Kadi van het Hof, punt 326), en heeft het bovendien uitdrukkelijk het standpunt van het Gerecht verworpen dat de betrokken verordening „vrijgesteld diende te zijn van iedere vorm van rechterlijke wettigheidscontrole” op grond dat zij louter beoogt uitvoering te geven aan een resolutie van de Veiligheidsraad die is vastgesteld krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties (arrest Kadi van het Hof, punt 327). Aldus heeft het Hof in feite een volstrekt duidelijke aanwijzing gegeven over wat de intensiteit en de omvang van die toetsing gewoonlijk moet zijn.
133 In de tweede plaats heeft het Hof in punt 336 van het arrest Kadi geconcludeerd dat die controle in het bijzonder de rechtmatigheid van de gronden moet kunnen betreffen waarop de litigieuze gemeenschapshandeling is gebaseerd. Uit de rechtspraak die het Hof in punt 336 ter ondersteuning van die conclusie aanhaalt (zie met name het arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punt 462), blijkt duidelijk dat de toetsing van de rechtmatigheid van de gronden in het bijzonder het onderzoek omvat of de bestreden handeling gegrond is en of zij enig gebrek vertoont.
134 In de derde plaats heeft het Hof in de punten 342 tot en met 344 van het arrest Kadi opgemerkt dat alhoewel dwingende overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Gemeenschap en haar lidstaten zich ertegen kunnen verzetten dat bepaalde gegevens aan de belanghebbende worden meegedeeld, dat evenwel niet betekent dat, wat de eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming betreft, beperkende maatregelen zoals die welke bij de bestreden verordening worden opgelegd, aan elke controle door de gemeenschapsrechter ontsnappen wanneer wordt verklaard dat de handeling waarbij deze beperkingen zijn uitgevaardigd, betrekking heeft op de nationale veiligheid en het terrorisme. In een dergelijk geval is het de taak van de gemeenschapsrechter om bij de uitoefening van zijn rechterlijke controle zodanige technieken te hanteren dat het gerechtvaardigde verlangen naar zekerheid omtrent de aard en de bronnen van de informatie die bij de vaststelling van de betrokken handeling in aanmerking is genomen, kan worden verzoend met de noodzaak om de justitiabele voldoende procedurele bescherming te bieden.
135 Uit deze passages van het arrest van het Hof in de zaak Kadi en uit de verwijzing aldaar naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 15 november 1996 in de zaak Chahal/Verenigd Koninkrijk (Recueil des arrêts et décisions 1996-V, §131) blijkt duidelijk dat het Hof bij zijn „in beginsel volledige” toetsing niet alleen de kennelijke gegrondheid van de litigieuze handeling wilde betrekken, maar ook het bewijs en de informatie waarop de in de handeling gedane vaststellingen zijn gebaseerd.
136 Het Monitoring Team heeft dit aldus opgevat. Het stelt namelijk in punt 19 van zijn negende verslag dat het Hof in zijn arrest Kadi heeft geoordeeld dat de door de Europese Unie voor de oplegging van sancties toegepaste procedures de fundamentele rechten van de betrokken personen hadden geschonden „door hen niet in kennis te stellen van het bewijsmateriaal dat de aan hen opgelegde maatregelen rechtvaardigt, en hen aldus het recht te ontnemen om zich daartegen te verdedigen”.
137 Bovendien heeft het Hof recent in een zaak betreffende de uitvoering van de bij verordening nr. 2580/2001 opgelegde sancties bevestigd dat de mogelijkheid van „een passende rechterlijke toetsing” van de materiële rechtmatigheid van een communautaire maatregel tot bevriezing, „die met name strekt tot verificatie van de ter ondersteuning van die [maatregel] aangevoerde bewijzen en gegevens”, noodzakelijk is om een juist evenwicht te kunnen vinden tussen enerzijds de eisen van de strijd tegen het internationale terrorisme en anderzijds de bescherming van de fundamentele vrijheden en rechten (arrest van 29 juni 2010, E en F, C‑550/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 57).
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex