HvJ EU 12 mei 2011, F-50/09, ECLI:EU:F:2011:55
Tekst
ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN VAN DE EUROPESE UNIE (Eerste kamer)
12 mei 2011 (*)
„Ambtenarenrecht – Ambtenaren – Beroep tot schadevergoeding – Regel van concordantie tussen verzoek, klacht en beroep bij schadevordering – Procedure op tegenspraak – Gebruik in rechte van als ‚EU restricted’ aangemerkt vertrouwelijk document – Niet-contractuele aansprakelijkheid van instellingen – Aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad – Causaal verband – Pluraliteit van oorzaken van schade – Handeling van derde – Aansprakelijkheid uit rechtmatige daad – Bijstandsplicht – Verplichting voor instelling, bescherming van haar personeel te waarborgen – Moord op ambtenaar en zijn echtgenote door derde – Verlies van overlevingskans”
In zaak F-50/09,
betreffende een beroep krachtens artikel 236 EG en artikel 152 EA,
Livio Missir Mamachi di Lusignano, wonende te Kerkhove-Avelgem (België), optredend zowel in eigen naam als in zijn hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van de erfgenamen van Alessandro Missir Mamachi di Lusignano, zijn zoon, voormalig ambtenaar van de Europese Commissie,
vertegenwoordigd door F. Di Gianni, R. Antonini en N. Sibona, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Pignataro, B. Eggers en D. Martin als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni (rapporteur), kamerpresident, H. Kreppel en M. I.Rofes i Pujol, rechters,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzittingen op 15 december 2009 en 8 december 2010,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift ingekomen ter griffie van het Gerecht op 12 mei 2009 per fax (het origineel is neergelegd op 18 mei daaraanvolgend) vordert L. Missir Mamachi di Lusignano onder meer nietigverklaring van het besluit van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 3 februari 2009 houdende afwijzing van zijn verzoek om vergoeding van materiële en immateriële schade ten gevolge van de moord op zijn zoon en zijn schoondochter, op 18 september 2006 te Rabat (Marokko), en veroordeling van de Commissie om hem en de rechthebbenden van zijn zoon diverse bedragen uit te keren ter vergoeding van de door die moorden veroorzaakte vermogensschade en ideële schade.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, in de versie die op de onderhavige zaak van toepassing is (hierna: „Statuut”), bepaalt:
„Ambtenaren in actieve dienst hebben recht op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld.”
3 Artikel 24 van het Statuut bepaalt het volgende:
„De Gemeenschappen verlenen bijstand aan de ambtenaar, inzonderheid bij rechtsvervolgingen van hen die zich hebben schuldig gemaakt aan bedreigingen, grove beledigingen, beschimpingen, smaad of vergrijpen tegen persoon of goed, waaraan hijzelf of de leden van zijn gezin uit hoofde van zijn hoedanigheid en zijn functie blootstaan.
Voor zover de schade die de ambtenaar door deze feiten heeft geleden, niet uit diens opzet of grove nalatigheid is voortgevloeid en hij geen vergoeding heeft kunnen verkrijgen van degenen die de schade hebben veroorzaakt, wordt zij door de Gemeenschappen gezamenlijk vergoed.”
4 Artikel 70, eerste alinea, van het Statuut bevat de volgende bepaling:
„Bij overlijden van een ambtenaar ontvangen de overlevende echtgenoot of de kinderen te zijnen laste de totale bezoldiging van de overledene tot en met de derde maand na de maand van overlijden.”
5 Artikel 73, leden 1 en 2, van het Statuut luidt:
„1. Volgens een door de instellingen der Gemeenschappen in onderlinge overeenstemming en na advies van het comité voor het Statuut vastgestelde regeling is de ambtenaar met ingang van de dag zijner indiensttreding verzekerd tegen uit beroepsziekten en ongevallen voortvloeiende risico’s. Voor de dekking van het risico van ongevallen buiten de dienst is hij verplicht ten hoogste 0,1 % van zijn basissalaris bij te dragen.
In deze regeling wordt bepaald welke risico’s niet zijn gedekt.
2. De gewaarborgde uitkeringen zijn de navolgende:
a) bij overlijden:
uitkering aan de hierna te noemen personen van een kapitaal gelijk aan vijfmaal het jaarlijkse basissalaris van de betrokkene, berekend op de grondslag van het maandelijkse salaris toegekend over de twaalf maanden voorafgaande aan het ongeval:
– aan de echtgenoot en de kinderen van de overleden ambtenaar, overeenkomstig de bepalingen van het erfrecht dat op de ambtenaar van toepassing is; het aan de echtgenoot uit te keren bedrag kan evenwel niet minder zijn dan 25 % van het kapitaal;
– bij gebreke van personen van de hierboven genoemde categorie, aan de andere nakomelingen, overeenkomstig de bepalingen van het erfrecht dat op de ambtenaar van toepassing is;
– bij gebreke van personen der hierboven genoemde twee categorieën, aan de bloedverwanten in opgaande lijn, overeenkomstig de bepalingen van het erfrecht dat op de ambtenaar van toepassing is;
– bij gebreke van personen der hierboven genoemde drie categorieën, aan de instelling;
[...]
Overeenkomstig deze regeling kunnen de hierboven vastgestelde uitkeringen door een lijfrente worden vervangen.
Samenloop van de hierboven vastgestelde uitkeringen met die vastgesteld in hoofdstuk 3 is mogelijk.”
6 De gemeenschappelijke regeling voor de verzekering van ambtenaren van de Europese Unie tegen ongevallen en beroepsziekten, vastgesteld ter uitvoering van artikel 73 van het Statuut (hierna: „gemeenschappelijke regeling”), bepaalt in artikel 7, lid 2, derde streepje, dat als ongevallen in de zin van de gemeenschappelijke regeling worden beschouwd „gevolgen van aanranding van of aanslag op de persoon van de verzekerde, ook tijdens stakingen of oproer, tenzij komt vast te staan dat de verzekerde vrijwillig heeft deelgenomen aan de gewelddadigheden waarvan hij het slachtoffer is geworden, behoudens in geval van noodweer”.
7 Ingevolge artikel 76 van het Statuut kan aan een ambtenaar, gewezen ambtenaar of aan de rechtverkrijgenden van een overleden ambtenaar, die, inzonderheid tengevolge van een handicap of een ernstige of langdurige ziekte of door familieomstandigheden, in zeer benarde omstandigheden verkeren, een schenking, een lening of een voorschot worden toegekend.
8 Artikel 80, eerste alinea, van het Statuut bepaalt:
„Indien de ambtenaar [...] is overleden zonder een echtgenoot na te laten die recht heeft op overlevingspensioen, hebben de kinderen die op het ogenblik van het overlijden te zijnen laste zijn in de zin van artikel 2 van bijlage VII, recht op wezenpensioen overeenkomstig artikel 21 van bijlage VIII.”
9 Volgens artikel 21 van bijlage VIII bedraagt het wezenpensioen 8/10e van het overlevingspensioen waarop de overlevende echtgenoot van de ambtenaar recht zou hebben gehad en wordt het vanaf het tweede kind voor ieder ten laste komend kind verhoogd met een bedrag gelijk aan tweemaal de kindertoelage.
10 Bijlage X bij het Statuut bevat bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land. Artikel 5 van die bijlage luidt als volgt:
„1. Indien de instelling voor de ambtenaar een woning beschikbaar stelt die overeenstemt met het niveau van zijn functie, dient deze daarin te wonen.
2. De wijze van toepassing van lid 1 wordt na raadpleging van het personeelscomité door het tot aanstelling bevoegde gezag vastgesteld. Het tot aanstelling bevoegde gezag beslist over het recht op meubilair en overig toebehoren in overeenstemming met de voorwaarden die in iedere standplaats van toepassing zijn.”
11 Volgens artikel 25 van bijlage X bij het Statuut zijn de echtgenoot, de kinderen en andere personen die ten laste van de ambtenaar komen gedekt door een verzekering voor ongevallen die zich buiten de Unie kunnen voordoen in de landen die op een daartoe door het tot aanstelling bevoegde gezag (hierna: „TABG”) vastgestelde lijst staan. De helft van de benodigde premie komt ten laste van de ambtenaar, terwijl de andere helft door de instelling wordt gedragen.
12 Op 26 april 2006 heeft de Commissie een besluit tot vaststelling van een geharmoniseerd beleid op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk voor al haar personeelsleden vastgesteld (hierna: „besluit van 26 april 2006”).
13 Uit de motivering van die tekst, die ter goedkeuring aan het college van commissarissen is voorgelegd op de vergadering van 26 april 2006, blijkt dat het besluit, vastgesteld om onder meer aan de bepalingen van voormeld artikel 1 sexies van het Statuut uitvoering te geven, ertoe strekt de gezondheid en de veiligheid op het werk voor alle personeelsleden en in alle diensten van de instelling te verzekeren en te behouden, niet alleen op de zetel, maar ook op alle plaatsen binnen of buiten de Unie.
14 Het besluit van 26 april 2006 is volgens artikel 1 ervan van toepassing op alle locaties van de instelling, die in artikel 2, sub a, van het besluit worden omschreven als de plaatsen waar de arbeidsplaatsen van de Commissie zich bevinden en iedere andere plaats binnen die gebouwen waartoe het personeel in het kader van zijn werk toegang heeft. Het bevat algemene bepalingen die zijn ontleend aan richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1).
15 In de loop van de procedure heeft het Gerecht, na de vaststelling van een aantal maatregelen van instructie (zie punten 46-48 van onderhavig arrest), vastgesteld dat de Commissie voor het jaar 2006 bepaalde veiligheidsmaatregelen had getroffen voor woningen die in derde landen ter beschikking werden gesteld van het personeel van delegaties van de Commissie. Die maatregelen zijn vervat in een als „EU restricted” aangemerkt document, waarvan de juridische strekking en de wijze van gebruik in rechte later zullen worden onderzocht.
Feiten
16 Alessandro Missir Mamachi di Lusignano, die als ambtenaar in dienst van de Commissie was getreden op 1 november 1993, was in 1995 in het huwelijk getreden met Ariane Lagasse de Locht. Het echtpaar heeft tussen 1996 en 2002 vier kinderen gekregen.
17 Alessandro Missir Mamachi di Lusignano was in 1996 bevorderd tot de rang A 7 en in 2002 tot de rang A 6 en had tussen 2001 en 2005 onder meer binnen de eenheid „Turkije” van het directoraat-generaal (DG) „Uitbreiding” deelgenomen aan de toetredingsonderhandelingen tussen de Europese Unie en de Republiek Turkije.
18 Per 28 augustus 2006 werd Alessandro Missir Mamachi di Lusignano bij de delegatie van de Commissie te Rabat tewerkgesteld als politiek en diplomatiek adviseur. Vóór zijn vertrek had hij te kennen gegeven dat zijn vrouw en kinderen hem zouden begeleiden. Ofschoon hij was uitgenodigd voor informatiebijeenkomsten die werden georganiseerd voor ambtenaren die voor delegaties in derde landen gingen werken – waarbij onder meer aandacht werd besteed aan veiligheidsproblemen in de verschillende plaatsen van tewerkstelling – woonde hij die bijeenkomsten niet bij. Partijen hebben het Gerecht niet voldoende feiten meegedeeld om te kunnen beoordelen wat de redenen voor die afwezigheid waren, meer in het bijzonder of er professionele redenen waren.
19 Tussen 28 en 31 augustus 2006 logeerde het gezin Missir Mamachi di Lusignano in een hotel en vanaf 1 september woonden zij – voorlopig – in een gemeubileerd huis dat de delegatie van de Commissie had gehuurd en dat zich Rue Lailak nr. G 2, Sector 16, in de wijk Hay Riad te Rabat bevond. De huurovereenkomst tussen de eigenaar van dat huis en de Commissie was op 8 augustus 2006 gesloten voor een aanvankelijke duur van drie maanden en was ingegaan op 15 augustus 2006, vóór de aankomst van het gezin Missir Mamachi di Lusignano te Rabat.
20 In de nacht van 17 op 18 september 2006 tegen half een is een inbreker het huis binnengedrongen via de tralies van een raam op de begane grond aan een van de zijgevels. Alessandro Missir Mamachi di Lusignano werd plotseling wakker door de aanwezigheid van de inbreker in de ouderlijke slaapkamer op de eerste verdieping en verraste de indringer die de kamer aan het doorzoeken was. Daarop heeft de misdadiger de ambtenaar meerdere messteken toegebracht en hem op de grond laten liggen. De echtgenote van Missir Mamachi di Lusignano, die ook wakker was geworden, kreeg messteken in de rug en is naar het schijnt zeer snel aan haar verwondingen bezweken. Na de vader van het gezin te hebben vastgebonden en gekneveld nam de indringer een douche en liet hij de zwaar gewonde ambtenaar de code van zijn creditkaart geven. De ambtenaar bezweek uiteindelijk aan zijn verwondingen. De moordenaar heeft de kinderen gespaard. Hij heeft het huis tegen vier uur ’s ochtends aan het stuur van de wagen van het gezin Missir Mamachi di Lusignano verlaten en daarbij onder meer een televisie meegenomen.
21 Op 19 september 2006 heeft de Marokkaanse politie Karim Zimach gearresteerd. Tijdens zijn politieverhoor heeft deze bekend, in de nacht van 17 op 18 september 2006 de dubbele moord op de echtgenoten Missir Mamachi di Lusignano te hebben gepleegd. Karim Zimach is schuldig bevonden aan die feiten en tot de doodstraf veroordeeld bij vonnis van 20 februari 2007 van de strafkamer in eerste aanleg van het Hof van Beroep te Rabat, welk vonnis in een arrest van 18 juni 2007 van de beroepskamer in strafzaken van hetzelfde Hof is bevestigd. Opgemerkt zij dat sinds 1993, in welk jaar in Marokko voor het laatst een ter dood veroordeelde is geëxecuteerd, de autoriteiten van dat land geen doodvonnissen meer ten uitvoer hebben gelegd.
22 De Commissie heeft zich voor de Marokkaanse strafrechter civiele partij gesteld. In voormeld vonnis heeft de strafkamer in eerste aanleg van het Hof van Beroep te Rabat de civiele vordering van de Commissie ontvankelijk verklaard en Karim Zimach veroordeeld tot betaling van één symbolische Dirham aan de Europese Unie.
23 Na het tragische verlies van hun ouders zijn de vier kinderen Missir Mamachi di Lusignano bij beschikking van 24 november 2006 van de vrederechter te Kraainem (België) onder voogdij van hun grootouders, waaronder verzoeker, geplaatst.
24 Tussen 1 oktober en 31 december 2006 heeft de Commissie de bedragen bedoeld in artikel 70, eerste alinea, van het Statuut uitgekeerd.
25 Ook heeft de Commissie aan de kinderen en erfgenamen van de overleden ambtenaar overeenkomstig artikel 73 van het Statuut het bedrag van 414 308,90 EUR aan overlijdenskapitaal uitgekeerd en op grond van artikel 25 van bijlage X bij het Statuut een bedrag van 76 628,40 EUR wegens het overlijden van de echtgenote.
26 Daarnaast heeft de Commissie de vier kinderen met ingang van 1 januari 2007 het in artikel 80 van het Statuut bedoelde wezenpensioen en de schooltoelage bedoeld in bijlage VII bij het Statuut toegekend.
27 Voor het overige heeft de Commissie de overleden ambtenaar postuum bevorderd tot de rang A*11, salaristrap 1, met terugwerkende kracht tot 1 september 2005. Met die bevordering is rekening gehouden bij de berekening van het wezenpensioen en het overlijdenskapitaal.
28 Bovendien heeft de Commissie bij besluit van 14 mei 2007, gebaseerd op artikel 76 van het Statuut, elk van de kinderen tot het bereiken van de leeftijd van 19 jaar een buitengewone maandelijkse steun om sociale redenen toegekend gelijk aan het bedrag van de kindertoelage.
29 Op 18 september 2007, de verjaardag van de dubbele moord op de echtgenoten Missir Mamachi di Lusignano, heeft de Commissie op initiatief van DG „Uitbreiding” in haar gebouwen een herdenkingsceremonie georganiseerd. Tijdens die ceremonie is een vergaderzaal aan de nagedachtenis van de overleden ambtenaar gewijd en een gedenkplaat met zijn naam ingewijd.
30 Bij brief van 25 februari 2008 aan de voorzitter van de Commissie heeft verzoeker, na de Commissie te hebben bedankt voor de ceremonie van 18 september 2007, om te beginnen te kennen gegeven dat hij het niet eens was met de hoogte van de aan zijn vier kleinkinderen uitgekeerde bedragen en dat hij geen genoegen kon nemen met de weigering van de Commissie, in te stemmen met de vaste indienstneming van een gouvernante of gezinshulp, ofschoon dat gezien de leeftijd van de kinderen respectievelijk van hun grootouders absoluut noodzakelijk was. Vervolgens heeft verzoeker gevraagd of de Commissie reeds met Marokko in onderhandeling was over een passende schadeloosstelling, boven de symbolische ene Dirham die de Marokkaanse justitie de Europese Unie had toegekend. Tot slot heeft verzoeker de aandacht van de president van de Commissie gevestigd op het antwoord van 6 augustus 2007 van mevrouw Ferrero-Waldner, commissaris voor buitenlandse betrekkingen, op een schriftelijke vraag van de heer Coûteaux, lid van het Europees Parlement (schriftelijke vraag van 25 juni 2007, P-3367/07, PB C 45 van 16 februari 2008, blz. 179), betreffende de „moord op een personeelslid van het DG externe betrekkingen in Marokko” (hierna: „schriftelijk antwoord van 6 augustus 2007”). Volgens verzoeker waren de passende veiligheidsmaatregelen die de Commissie normaal treft en waaraan in het antwoord van de met buitenlandse betrekkingen belaste commissaris was herinnerd, vóór de dubbele moord niet getroffen. Daarmee, aldus verzoeker, heeft de Commissie zich schuldig gemaakt aan grove nalatigheid, die rechtvaardigt dat aan de minderjarige kinderen een vergoeding wordt uitgekeerd ten bedrage van minstens het totale salaris dat de vermoorde ambtenaar zou hebben verdiend tot de datum waarop hij met pensioen zou zijn gegaan, in 2032, dat wil zeggen 26 jaarsalarissen.
31 Bij brief van 11 juni 2008 heeft de heer Kallas, vice-voorzitter van de Commissie, belast met personeelsaangelegenheden, verzoeker geantwoord. In die brief beklemtoonde Kallas dat de Marokkaanse autoriteiten geen nalatigheid of schuld kon worden verweten en dat de voorwaarden om met Marokko diplomatieke onderhandelingen aan te gaan ter verkrijging van een vergoeding niet vervuld waren. Hij gaf te kennen dat de door de Commissie getroffen maatregelen ter bescherming van haar personeel voldeden aan de veiligheidsvoorwaarden voor de delegatie te Rabat en dat aan het in zoverre door verzoeker in de brief van 25 februari 2008 ingediende verzoek om schadevergoeding niet kon worden voldaan. Hij preciseerde dat de uitkeringen die de Commissie reeds had gedaan (490 937,30 EUR aan overlijdenskapitaal en uitkering krachtens de ongevallenverzekering, 4 376,82 EUR per maand aan wezenpensioen en schooltoelagen, 2 287,19 EUR per maand – inclusief belastingvermindering – aan kindertoelagen en 1 332,76 EUR per maand aan buitengewone steun ter hoogte van een extra kindertoelage voor ieder kind) correct waren berekend.
32 In diezelfde brief van 11 juni 2008 deelde de commissaris verzoeker mee dat de Commissie gelet op de bijzonder tragische omstandigheden van het geval had besloten, als aanvullende maatregel de krachtens artikel 76 van het Statuut uitgekeerde bedragen bij wijze van uitzondering te verhogen. Daarop is bij besluit van 4 juli 2008 aan elk van de kleinkinderen vanaf 1 augustus 2008 tot het bereiken van de leeftijd van 19 jaar een maandelijks bedrag ter hoogte van tweemaal de kindertoelage toegekend. Door dit besluit bedraagt de maandelijkse uitkering van de Commissie aan de kinderen van de overleden ambtenaar meer dan 9 800 EUR (9 862 EUR in februari 2009).
33 Bij brief van 10 september 2008 heeft verzoeker op basis van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen de brief van 11 juni 2008. In die klacht geeft hij te kennen dat de Commissie aansprakelijk is voor onrechtmatig handelen daar zij niet heeft voldaan aan haar verplichting, haar personeel te beschermen. Hij heeft voorts betoogd dat de Commissie daarnaast aansprakelijk is voor de door rechtmatig handelen veroorzaakte schade. Subsidiair heeft hij tot slot een beroep gedaan op artikel 24 van het Statuut, op grond waarvan de Gemeenschappen aan een ambtenaar door een derde toegebrachte schade gezamenlijk dienen te vergoeden.
34 Bij besluit van 3 februari 2009 heeft het TABG de klacht afgewezen.
Conclusies van partijen en procesverloop
35 Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
– het besluit van 3 februari 2009 van het TABG nietig te verklaren;
– de Commissie te veroordelen tot betaling aan de rechtverkrijgenden van Alessandro Missir Mamachi di Lusignano van:
– het bedrag van 2 552 837,96 EUR, zijnde 26 jaar bezoldiging van de vermoorde ambtenaar, nader te evalueren op basis van zijn loopbaanvooruitzichten, ter vergoeding van de geleden vermogensschade;
– het bedrag van 250 000 EUR, ter vergoeding van de door het slachtoffer vóór zijn overlijden geleden ideële schade;
– het bedrag van 1 276 512 EUR, ter vergoeding van de door hen als getuigen van de tragische moord geleden ideële schade;
– de Commissie te veroordelen tot betaling van het bedrag van 212 752 EUR, ter vergoeding van de door verzoeker als vader van het slachtoffer geleden ideële schade;
– de Commissie te veroordelen tot betaling van compenserende rente en vertragingsrente;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
36 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
37 Verzoeker heeft op de zitting van 15 december 2009 de omvang van zijn schadevorderingen gepreciseerd door de overlegging van twee tabellen. De Commissie heeft er geen bezwaar tegen gemaakt dat deze stukken aan het dossier werden toegevoegd. De eerste tabel vat de schadevorderingen van verzoeker samen. Die tabel geeft aan dat de gestelde materiële schade nader is geëvalueerd. Het bedrag daarvan, dat in het verzoekschrift voorlopig was geschat op 2 552 837,96 EUR, is, gelet op de door de Commissie in haar verweerschrift geproduceerde cijfers en rekening houdend met de bevorderingen in rang die zijn zoon tot het einde van zijn loopbaan had kunnen krijgen, verhoogd tot een totaalbedrag van 3 975 329 EUR. Aan de hand van de tweede tabel geeft verzoeker te kennen dat van de bedragen die de Commissie aan de rechtverkrijgenden van de overleden ambtenaar heeft uitgekeerd en in de toekomst zal uitkeren, alleen het op basis van artikel 73 van het Statuut toegekende bedrag van 414 308 EUR kan worden beschouwd als uitgekeerd ter vergoeding van door de erfgenamen van de ambtenaar geleden schade en dat de overige door de Commissie genoemde uitkeringen, aldus verzoeker, socialezekerheidsuitkeringen zijn.
38 In het voorbereidend rapport ter terechtzitting heeft het Gerecht partijen erop gewezen dat, om te onderzoeken of de Commissie naar behoren had voldaan aan haar verplichting de veiligheid van verzoekers zoon en diens gezin te waarborgen, moest worden uitgegaan van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, waarin in verband met de „passende veiligheids[...]normen” wordt verwezen naar de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld, waartoe de in richtlijn 89/391 neergelegde voorschriften behoren. Het Gerecht heeft partijen verzocht, in hun pleidooien uiteen te zetten welke invloed deze voorschriften naar hun oordeel hebben op de niet-contractuele aansprakelijkheid van de administratie in de onderhavige zaak.
39 In hetzelfde voorbereidend rapport ter terechtzitting heeft het Gerecht tevens de Commissie onder meer de vraag gesteld, welk risiconiveau haar diensten in 2006 voor in Marokko tewerkgestelde ambtenaren hadden bepaald en of uit het voor dat land bepaalde risiconiveau bijzondere maatregelen voortvloeiden krachtens de interne richtsnoeren van DG „Externe betrekkingen” of andere voorschriften. Verzoeker had in zijn schrifturen (brief van 25 februari 2008, klacht van 10 september 2008 en verzoekschrift) namelijk onder verwijzing naar het schriftelijke antwoord van 6 augustus 2007 van mevrouw Ferrero-Waldner op een vraag van een Parlementslid opgemerkt dat voor woningen van personeelsleden van delegaties van de Commissie in derde landen veiligheids- en beschermingsmaatregelen voorzien en van toepassing waren en dat die maatregelen in het onderhavige geval niet in acht waren genomen. Voorts was in een bij het verzoekschrift gevoegd verslag dat op 4 oktober 2006 was opgesteld door twee medewerkers van de veiligheidsdiensten van DG „Externe betrekkingen” en DG „Personeel en administratie” (hierna: „DG Admin”) die naar Rabat waren gestuurd vlak na de moord op verzoekers zoon en schoondochter, uiteengezet dat „het veiligheidsniveau voor de delegatie te Rabat en de woningen van het personeel sinds enkele maanden in groep [III] is ingedeeld. Daarom moeten de woningen van in het buitenland tewerkgestelde personeelsleden worden bewaakt.”
40 Ter terechtzitting van 15 december 2009 heeft de Commissie in haar pleidooi niet rechtstreeks geantwoord op de twee aan haar voorgelegde, in de eerste volzin van het vorige punt vermelde vragen. Zij heeft aangegeven dat het schriftelijke antwoord van 6 augustus 2007 bijna een jaar na de dubbele moord is gegeven om te verduidelijken welke soorten maatregelen in de delegaties in 2007 waren voorzien, en dus niet relevant is voor de onderhavige zaak.
41 In antwoord op een vraag van het Gerecht over het bestaan van interne regels betreffende de veiligheidsmaatregelen voor ambtenaren van de delegaties die in 2006 in derde landen tewerkgesteld waren, heeft de Commissie geantwoord dat op dat gebied geen dwingende regeling bestond en dat de verplichting van de instelling om de bescherming van bij die delegaties tewerkgesteld personeel te verzekeren enkel voortvloeide uit het beginsel van goed bestuur, waarbij de instelling op dat gebied over een ruime beoordelingsvrijheid beschikte. De Commissie heeft geoordeeld dat richtlijn 89/391 slechts de arbeidsplaats van de werknemer betrof en dus niet relevant kon zijn voor de onderhavige zaak, waarin de veiligheid van de particuliere woonruimte van de ambtenaar aan de orde was. De Commissie heeft gepreciseerd dat het besluit van 26 april 2006 was vastgesteld ter „uitvoering” van die richtlijn in haar diensten. In antwoord op andere vragen heeft de Commissie overigens beklemtoond dat de verplichting om bepaalde beveiligingsmaatregelen te treffen zich niet uitstrekte tot de particuliere woning van de ambtenaren van delegaties.
42 Ter terechtzitting is vervolgens gebleken dat de diensten van de Commissie derde landen waar delegaties gevestigd zijn aan de hand van een aantal criteria indelen volgens het gevaar (gering, gemiddeld of groot) in de betrokken landen, alsook dat Marokko in 2006 was ingedeeld in het niveau „groot” gevaar. De Commissie heeft voorts toegegeven dat in de betrokken delegaties bijzondere veiligheidsmaatregelen voor „groot” gevaar ten uitvoer moesten worden gelegd.
43 Een deel van de zitting van 15 december 2009 is – op verzoek van de Commissie – met gesloten deuren gehouden zonder dat verzoeker daar bezwaar tegen heeft gemaakt. Tijdens dat deel van de zitting heeft de Commissie het Gerecht en verzoeker aanvullende verduidelijkingen verstrekt, maar geen teksten of documenten, ongeacht de rechtswaarde of rechtsvorm (besluiten, interne richtsnoeren, aanbevelingen enzovoorts), betreffende de in het voorgaande punt bedoelde veiligheidsmaatregelen vermeld. Ook heeft de Commissie aangegeven dat in het eerste halfjaar van 2006 te Rabat veiligheidsinspecties en verificaties zijn verricht die enkel betrekking hadden op de gebouwen van de delegatie, met uitsluiting van de 18 permanente woningen die ter beschikking van de ambtenaren van de delegatie stonden.
44 Van oordeel dat het onvoldoende was ingelicht door de antwoorden van de Commissie ter terechtzitting, heeft het Gerecht bij beschikking van 22 januari 2010 de Commissie verzocht om overlegging van de teksten en documenten – ongeacht de rechtswaarde of de rechtsvorm – die aangeven welke veiligheidsmaatregelen in 2006 voor de delegatie te Rabat waren aanbevolen/voorzien/voorgeschreven in overeenstemming met het toen vastgelegde risiconiveau voor Marokko, de eventuele verslagen van in het eerste halfjaar van 2006 te Rabat uitgevoerde inspecties en verificaties, of de documenten waarin de inhoud of de resultaten van die inspecties en verificaties werden weergegeven, de huurovereenkomst voor de voorlopige woning tussen de Commissie en de eigenaar van de woning en het besluit van 26 april 2006.
45 Bij brief van 12 februari 2010 heeft de Commissie de verlangde documenten overgelegd met de opmerking dat één ervan – een nota van 6 juni 2006 van het hoofd van delegatie in Marokko aan de directeur van de directie „Externe dienst”, belast met veiligheidsvraagstukken binnen DG „Externe betrekkingen”, met in bijlage het verslag van de dienstreis van de voor de veiligheid ter plaatse verantwoordelijke persoon – voor de advocaten van verzoeker slechts toegankelijk zou zijn in de ruimtes van de griffie van het Gerecht, zonder dat kopieën mochten worden gemaakt. In diezelfde brief heeft de Commissie aangegeven dat zij twee andere „EU Restricted” documenten evenmin kon overleggen – waarbij zij opmerkte dat zij die teksten niet relevant achtte voor de oplossing van het geschil – maar dat zij die – enkel – aan het Gerecht zou willen meedelen mits veiligheidsmaatregelen die gelijkwaardig waren aan de maatregelen vastgelegd in besluit 2001/844/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 29 november 2001 tot wijziging van haar reglement van orde (PB L 317, blz. 1) streng in acht zouden worden genomen.
46 Het Gerecht heeft geoordeeld dat een van die twee „EU Restricted” documenten, dat door de Commissie was gepresenteerd als „uittreksel uit het document ‚normen en criteria’ van DG [,Personeel en administratie’ – Directie ,Veiligheid’]” betreffende de veiligheidsmaatregelen behorend tot groep III voor definitieve woningen, voor de oplossing van de zaak van bijzonder belang zou kunnen zijn. Bij beschikking van 17 maart 2010 heeft het Gerecht de Commissie dan ook verzocht dit document over te leggen. In de beschikking heeft het bepaald onder welke veiligheidsmaatregelen het document kon worden ingezien. In het bijzonder heeft het erop gewezen dat alleen de griffier en de rechters die lid waren van de rechtsprekende formatie het document mochten raadplegen en wel uitsluitend in de ruimtes van de griffie, waar het zou worden bewaard, en dat verzoeker noch zijn raadsman toegang tot dat document zouden krijgen.
47 In zijn beschikking van 17 maart 2010 heeft het Gerecht aangegeven dat, zo het zijn uitspraak op dit document mocht willen baseren, de vraag zou rijzen hoe in casu toepassing moet worden gegeven aan het beginsel van hoor en wederhoor en het bepaalde in artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, daar dit beginsel en deze bepalingen kunnen impliceren dat verzoeker op zijn minst gedeeltelijk toegang krijgt tot het document. Dienaangaande heeft het Gerecht vastgesteld dat het feit dat genoemd document een „EU Restricted” document is, het laagste beschermingsniveau waarin besluit 2001/844 voorziet, op zich geen absolute grond kan zijn, verzoeker inzage in het document te weigeren. Het Gerecht heeft immers in de eerste plaats vastgesteld dat „EU Restricted” documenten niet behoren tot de documenten die worden beschouwd als „gevoelig” in de zin van artikel 9 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) en heeft daaruit afgeleid dat op een dergelijk document dus de algemene regeling van die verordening kan worden toegepast volgens welke behoudens de in artikel 4 ervan neergelegde uitzonderingen documenten van de instellingen toegankelijk zijn. Het Gerecht heeft in de tweede plaats opgemerkt dat volgens besluit 2001/844 een gerubriceerd document door de opsteller kan worden gederubriceerd of lager kan worden gerubriceerd.
48 Bij brief van 30 maart 2010 heeft de Commissie ter persoonlijke attentie van de griffier in een verzegelde enveloppe met ontvangstbewijs een document van vijf pagina’s meegedeeld dat uittreksels bevatte van een document getiteld „Document sur les Normes et Critères”, uitgave 2006 („N & C édition 2006/ DS3/A.W”; hierna: „document uit 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria”), betreffende meer in het bijzonder de veiligheidsmaatregelen voor ter beschikking van personeel van delegaties ter beschikking gestelde woningen („staff houses”). In dezelfde brief heeft de Commissie te kennen gegeven dat zij dat document enkel overlegde „opdat het Gerecht de vertrouwelijkheid ervan in de zin van artikel 44, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering kon verifiëren”. Zij herhaalde dat het document uit 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria haar voor de oplossing van het geschil niet relevant leek, vooral omdat het enkel betrekking had op definitieve en niet op voorlopige woningen die in derde landen ter beschikking van personeel van de delegaties worden gesteld. Ook heeft de Commissie te kennen gegeven dat het hoe dan ook uitgesloten was dat het document zou worden gederubriceerd en – ook maar ten dele – ter kennis van verzoeker zou worden gebracht, omdat daarmee de veiligheid van de ambtenaren van de delegaties in derde landen in gevaar kon worden gebracht. Voorts heeft zij uiteengezet dat verordening nr. 1049/2001 op de onderhavige procedure niet van toepassing was en dat hoe dan ook de weigering om verzoeker inzage te verlenen haar rechtvaardiging vond in overwegingen van openbare veiligheid overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die verordening. De Commissie heeft niettemin verklaard dat, zo het Gerecht dat document voor de oplossing van het geschil relevant mocht achten, het met haar zou moeten onderzoeken hoe het beginsel van hoor en wederhoor moest worden verzoend met de bescherming van de vertrouwelijkheid van de in het document vervatte informatie, „bijvoorbeeld door overlegging van een samenvatting van het document (zie beschikking Hof van 4 februari 1981, AM & S/Commissie, 155/79), die alleen verzoekers raadsman zou kunnen raadplegen op de wijze als bepaald in zaak F-2/07 [Matos Martins/Commissie, arrest Gerecht van 15 april 2010]”.
49 De brief van 30 maart 2010 van de Commissie is door de griffier van het Gerecht op 31 maart 2010 ontvangen. De leden van de rechtsprekende formatie hebben in de ruimtes van de griffie de uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria ingezien.
50 Verzoekers raadsman heeft ter griffie van het Gerecht het document vermeld in de eerste zin van punt 45 hierboven ingezien. Verzoekers raadsman heeft geen toegang gekregen tot de uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria.
51 Bij brief van 12 april 2010 heeft verzoeker zijn opmerkingen kenbaar gemaakt over de door de Commissie in antwoord op de beschikking van 22 januari 2010 overgelegde documenten, inzonderheid het document had hij op de griffie van het Gerecht had kunnen inzien. In die brief heeft verzoeker uiteengezet dat uit die documenten bleek dat op de Commissie een verplichting tot bescherming van de veiligheid rustte die zich mede uitstrekte tot voorlopige woningen van in Marokko tewerkgesteld personeel en dat tot de maatregelen waartoe de Commissie verplicht was onder meer een permanente professionele bewaking door een gespecialiseerd bedrijf behoorde. In casu was die bewaking niet geïnstalleerd, ofschoon dat in enkele dagen had kunnen gebeuren. Een dergelijke veiligheidsmaatregel zou de moordenaar stellig hebben afgeschrikt zijn misdrijven te begaan, terwijl hoe dan ook snel hulp ter plaatse zou zijn geweest en het leven van verzoekers zoon had kunnen worden gered.
52 Bij beschikking van 20 mei 2010 heeft het Gerecht de Commissie gelast, een ander uittreksel uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria over te leggen, te weten het uittreksel betreffende de installatievereisten voor tralies („installation requirements for grids”) voor woningen van personeel van delegaties in onder groep II of groep III vallende derde landen (respectievelijk risiconiveau gemiddeld en hoog). In die beschikking heeft het Gerecht aangegeven dat voor de overlegging van dat document en de inzage ervan dezelfde voorwaarden zouden gelden als die vastgelegd in de beschikking van het Gerecht van 17 maart 2010.
53 Bij brief van 2 juni 2010 heeft de Commissie haar opmerkingen over verzoekers brief van 12 april 2010 kenbaar gemaakt. In die opmerkingen (waarvan de punten 57-60 enkel aan verzoekers raadsman zijn meegedeeld in de ruimtes van de griffie) heeft de Commissie uiteengezet dat zij met betrekking tot de particuliere woning van bij delegaties tewerkgestelde ambtenaren over een ruime beoordelingsruimte beschikt en enkel een algemene zorgvuldigheidsplicht heeft. Zij zou slechts aansprakelijk zijn wegens onrechtmatig handelen in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten verleent. Het besluit van 26 april 2006 zou alleen voor de arbeidsplaats gelden en dus geen veiligheidsmaatregel voorschrijven in de woningen van bij delegaties tewerkgesteld personeel, ongeacht of het definitieve of voorlopige woningen betreft. Het enige document waarin sprake is van veiligheidsmaatregelen voor definitieve woningen is het vademecum van DG „Externe betrekkingen” gevoegd in bijlage bij haar brief van 12 februari 2010, maar dat bevat enkel een algemene tot de delegatiehoofden gerichte aanbeveling betreffende de beveiliging van dienstwoningen en laat de administratie een ruime beoordelingsvrijheid bij de tenuitvoerlegging. Aangezien de woning van verzoekers zoon slechts een voorlopige woning was, was uit hoofde van geen enkele rechtsregel een bijzondere veiligheidsmaatregel vereist. Bovendien zou verzoekers zoon ermee hebben ingestemd, die woning met zijn gezin te betrekken. Hoe dan ook was die voorlopige woning veilig en waren veiligheidsmaatregelen getroffen die in verhouding tot het lage criminaliteitsniveau in Marokko passend waren, meer in het bijzonder een bewakingsdienst die vergelijkbaar was met die voorzien voor definitieve woningen in het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria. Zo de Commissie al nalatig heeft gehandeld, toont verzoeker niet aan dat de schade rechtstreeks is veroorzaakt door het verweten niet-handelen.
54 Bij brief van 8 juni 2010 heeft de Commissie het uittreksel uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria overgelegd. In die brief geeft de Commissie aan dat, anders dan het Gerecht in zijn beschikking van 20 mei 2010 had opgemerkt, de installatievoorschriften voor tralies bedoeld in afdeling 54.3 van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria alleen gelden voor definitieve woningen van personeel van delegaties vallend onder groep III en niet voor die vallend onder groep II.
55 De leden van de rechtsprekende formatie hebben in de ruimtes van de griffie het uittreksel uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria dat de installatievoorwaarden voor tralies betreft geraadpleegd.
56 Bij brief van 2 juli 2010 heeft het Gerecht partijen meegedeeld dat naar zijn oordeel de uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria relevant waren voor de oplossing van het geschil. Overeenkomstig het voorstel dat de Commissie in haar brief van 30 maart 2010 had gedaan heeft het partijen meegedeeld dat het een samenvatting van die uittreksels zou maken en aan het dossier zou toevoegen. Het heeft gepreciseerd dat die samenvatting bepaalde afdelingen van dat document (op bladzijde 37, 140 en 142, dus 3 van de 7 bladzijden die de Commissie aan het Gerecht heeft voorgelegd) bevatte. Partijen is gevraagd, hun opmerkingen over de brief van 2 juli 2010 kenbaar te maken.
57 Bij brief van 9 juli 2010 heeft de Commissie akte genomen van de brief van het Gerecht van 2 juli 2010 en gepreciseerd dat zij wegens de veiligheidsvereisten voor ambtenaren bij delegaties in derde landen die zij reeds in haar brieven van 30 maart en 8 juni 2010 had aangegeven alleen kon aanvaarden dat de samenvatting van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria het voorwerp van de betrokken afdelingen van dat document zou vermelden, maar niet dat het uittreksels daaruit zou bevatten. In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft de Commissie bij brief van 22 september 2010 gepreciseerd wat onder een samenvatting van het „voorwerp” van de relevante afdelingen moest worden verstaan door een voorbeeld te geven van een mogelijke samenvatting van afdeling 54.3, op bladzijde 140 van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria.
58 Bij brief van 13 juli 2010 heeft verzoeker het Gerecht meegedeeld dat hij het eens was met het voorstel dat het Gerecht een samenvatting zou maken van de uittreksels van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria.
59 Bij brief van 6 oktober 2010 heeft het Gerecht de Commissie een ontwerpsamenvatting van de betrokken afdelingen van bladzijde 37, 140 en 142 van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria meegedeeld. Die samenvatting zou niet bestaan uit uittreksels uit het document, maar het voorwerp van die afdelingen vermelden zoals de Commissie had gesuggereerd.
60 Bij brief van 6 oktober 2010 heeft het Gerecht verzoeker gevraagd of hij wenste dat zijn identiteit niet bekend zou worden gemaakt. Die vraag is niet beantwoord.
61 Bij brief van 19 oktober 2010 heeft de Commissie haar opmerkingen over de ontwerpsamenvatting kenbaar gemaakt en verzocht dat in het opschrift van het ontwerp de vermelding van bladzijde 37 van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria zou worden geschrapt.
62 Het Gerecht heeft dat verzoek van de Commissie ingewilligd en de definitieve samenvatting van de uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria vastgesteld.
63 Die samenvatting is aan de Commissie meegedeeld. Wat verzoeker betreft is bedoelde samenvatting pas op 30 november 2010 in de ruimtes van de griffie van het Hof ter kennis van verzoekers raadsman gebracht.
64 Gelet op de na de terechtzitting van 15 december 2009 geproduceerde stukken heeft het Gerecht een tweede zitting noodzakelijk geacht.
65 In het voorbereidend rapport voor deze tweede zitting heeft het Gerecht partijen verzocht hun pleidooien op de volgende vragen toe te spitsen:
„1/ Procedurevragen:
a) In het stadium van zijn schadevordering ingediend op basis van artikel 90, lid 1, van het Statuut heeft verzoeker geen vergoeding van morele schade gevorderd; is een verzoek om vergoeding van morele schade ontvankelijk voor het Gerecht?
b) Maakt het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria deel uit van het rechtskader van het geschil?
c) Kunnen de relevante uittreksels uit dat document die om gegronde redenen van veiligheid slechts in de vorm van een korte samenvatting aan verzoeker kunnen worden meegedeeld, niettemin door het Gerecht in de beschouwing worden betrokken om te beoordelen of de Commissie in casu onrechtmatig heeft gehandeld? Gebiedt het zoeken naar een juist evenwicht tussen de bescherming van de vertrouwelijkheid van die documenten en verzoekers recht op doeltreffend rechterlijk toezicht niet dat het Gerecht gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak afwijkt van artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering (zie naar analogie [EHRM, arrest A. e.a. v. Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2009, nr. 3455/05], inzonderheid punten 205-208)?
2/ Vragen ten gronde:
a) Wat is de draagwijdte rechtens van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria?
b) Heeft de Commissie de veiligheidsmaatregelen die golden voor de ter beschikking van verzoekers zoon gestelde voorlopige woning onjuist uitgevoerd?
c) Is het causale verband tussen een eventueel onrechtmatig handelen van de Commissie en de gestelde schade rechtstreeks en zeker?
d) In de veronderstelling dat de Commissie aansprakelijk is wegens onrechtmatig handelen, kan de Commissie aansprakelijk worden geacht voor de volledige schade of alleen voor een deel daarvan wegens eventuele schuld van de slachtoffers of door toedoen van een derde?
e) Is het aandeel in de schade dat rechtstreeks verband houdt met het onrechtmatig handelen van de Commissie door de instelling voldoende hersteld?”
66 Vóór de terechtzitting heeft de Commissie bij brief van 26 november 2010 enkele opmerkingen over het voorbereidend rapport ter terechtzitting kenbaar gemaakt bij de vraag in punt 1, sub c, van dat rapport. Zij heeft meer in het bijzonder verklaard dat het juiste evenwicht tussen de noodzaak, de vertrouwelijkheid van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria te beschermen en verzoekers rechten van de verdediging door de door het Gerecht opgestelde samenvatting was bereikt. Het Gerecht kon dus niet zonder artikel 44, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering te schenden zijn analyse van het dossier baseren op uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria die niet in die samenvatting voorkwamen. De Commissie verklaarde zich evenwel bereid, mocht het Gerecht van oordeel zijn dat de uittreksels uit het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria die zij het Gerecht had meegedeeld informatie bevatten die niet in de samenvatting was opgenomen, te onderzoeken of het Gerecht de samenvatting zou kunnen aanvullen zonder het goede evenwicht tussen de noodzaak om de vertrouwelijkheid van het document te beschermen en verzoekers rechten van de verdediging uit het oog te verliezen, zulks vóór de tweede zitting.
67 Bij brief die op 2 december 2010 per fax aan partijen is gezonden heeft het Gerecht gepreciseerd dat in deze zaak niet het goede evenwicht tussen het bewaren van de vertrouwelijkheid van het document en verzoekers rechten van de verdediging moest worden gezocht, maar het goede evenwicht tussen het bewaren van de vertrouwelijkheid van het document en de vereisten van een doeltreffende voorziening in rechte, en dat verzoeker een doeltreffende rechterlijke toetsing moet worden gewaarborgd ook al zijn bepaalde voor zijn beroep nuttige documenten in handen van de administratie. Het Gerecht heeft partijen uitgenodigd zich voor deze vraag te baseren op de arresten van het Hof van Justitie van 13 juli 2006, Mobistar (C-438/04, punt 40), en 14 februari 2008, Varec (C-450/06, inzonderheid de punten 52 en 53 en het dictum). Ook heeft het Gerecht de Commissie gevraagd om vóór de terechtzitting aan te geven of zij ermee kon instemmen dat in de samenvatting zou worden vermeld welke veiligheidsmaatregelen (kenmerken van de bewakingsdienst, van het alarmsysteem, van de paniekknoppen en van de tralies) precies voorzien zijn in het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria voor woningen van personeel van delegaties waarvoor risiconiveau III geldt. Het Gerecht heeft daarbij gepreciseerd dat alleen verzoekers raadsman toegang zou krijgen tot die nieuwe samenvatting.
68 Bij op 3 december 2010 per fax op de griffie van het Gerecht binnengekomen brief heeft de Commissie geantwoord dat zij er niet mee instemde dat de samenvatting zou vermelden welke veiligheidsmaatregelen precies waren voorzien in het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria.
69 Bij op 6 december 2010 per fax op de griffie van het Gerecht binnengekomen brief heeft verzoeker meegedeeld dat het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria voor de oplossing van het geschil relevant was. Na te hebben opgemerkt dat de samenvatting waarin zijn raadsman inzage had gehad enkel het voorwerp van dat document vermeldde en niet de inhoud van de erin vervatte veiligheidsmaatregelen, heeft verzoeker verzocht om toegang tot de relevante uittreksels uit dat document, althans via zijn raadsman, uit hoofde van zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte en overeenkomstig het beginsel van gelijkheid van wapens. Verzoeker heeft te kennen gegeven dat het niveau waarop het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria was ingedeeld – het laagste niveau in de in besluit 2001/844 opgenomen indeling – de weigering van de Commissie om inzage te verlenen niet leek te rechtvaardigen. Op het gebied van het mededingingsrecht zijn „EU Restricted” documenten met de noodzakelijke voorzorgsmaatregelen (kopieerverbod, enkel inzage door raadsmannen van partijen) normaal toegankelijk voor partijen in de procedure. Indien het Gerecht mocht menen dat het de reeds gemaakte samenvatting niet kan aanvullen, noch verzoeker de uittreksels van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria kan meedelen, zou het zich volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (reeds aangehaald arrest Varec) in afwijking van artikel 44, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering moeten uitspreken met inaanmerkingneming van de relevante uittreksels uit dat document waarover het beschikt en zou het geen genoegen mogen nemen met de samenvatting.
70 De tweede zitting is op 8 december 2010 gehouden. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat voor het geval dat het Gerecht mocht oordelen dat het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria op voorlopige woningen van toepassing is, zij er geen bezwaar tegen zou maken dat het Gerecht zich niet alleen op basis van die samenvatting, maar mede met inaanmerkingneming van de relevante uittreksels uit dat document kan uitspreken.
In rechte
I – Voorwerp van het beroep
71 Ofschoon verzoeker formeel concludeert tot nietigverklaring van het besluit van het TABG van 3 februari 2009, moet in herinnering worden gebracht dat een dergelijk besluit, waarmee de administratie haar standpunt heeft bepaald over de schadeclaims van verzoeker, een onderdeel is van de administratieve procedure die voorafgaat aan een schadevordering voor het Gerecht en enkel tot gevolg heeft dat verzoeker voor het Gerecht schadevergoeding kan vorderen. Bijgevolg kunnen verzoekers vorderingen tot nietigverklaring niet onafhankelijk van de schadevorderingen worden beoordeeld (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 18 december 1997, Gill/Commissie, T-90/95, punt 45).
72 Mitsdien moet het beroep worden geacht enkel te strekken tot vergoeding van de schade die verzoeker, de overleden ambtenaar en diens kinderen door het handelen van de Commissie hebben geleden.
II – Ontvankelijkheid
A – Argumenten van partijen
73 De Commissie werpt meerdere middelen van niet-ontvankelijkheid op.
74 In de eerste plaats merkt zij op dat verzoeker in zijn op 25 februari 2008 overeenkomstig artikel 90, lid 1, van het Statuut ingediend verzoek om schadevergoeding zijn vorderingen heeft beperkt tot de vergoeding van materiële schade en geen vergoeding van immateriële schade heeft gevorderd. Het verzoekschrift is dan ook niet-ontvankelijk voor zover het strekt tot vergoeding van de door de overleden ambtenaar, diens kinderen en verzoeker geleden immateriële schade.
75 Aangaande in de tweede plaats de immateriële schade van de overleden ambtenaar merkt de Commissie op dat artikel 73 van het Statuut het slachtoffer niet onder de rechthebbenden vermeldt. Het slachtoffer kan dus in het kader van een vordering uit buitencontractuele aansprakelijkheid op basis van artikel 236 EG geen schade geldend maken. Nu de overleden ambtenaar bijgevolg geen recht aan artikel 73 van het Statuut ontleent, kan volgens het beginsel nemo dat quod non habet ook geen recht op verzoeker overgaan. Voorts kan met een op basis van artikel 236 EG ingediende schadevordering slechts een vergoeding ter aanvulling van de in artikel 73 van het Statuut voorziene uitkering worden gevorderd en wel alleen door personen die onder het toepassingsgebied ratione personae van die bepaling vallen.
76 In de derde plaats merkt de Commissie met betrekking tot de door verzoeker geleden immateriële schade op dat deze schade in de klacht van 10 september 2008 niet is genoemd en dus niet geldend kan worden gemaakt. Bovendien behoort verzoeker niet tot de in artikel 73 van het Statuut bedoelde rechthebbenden en kan hij dus geen schade aanvoeren in het kader van de niet-contractuele aansprakelijkheid in de zin van artikel 236 EG.
77 Wat in de vierde plaats de door de kinderen van de overleden ambtenaar geleden immateriële schade betreft, deze schade kan niet worden aangevoerd tot staving van een schadevordering op basis van artikel 236 EG daar de kinderen van het slachtoffer geen recht aan artikel 73 van het Statuut ontlenen. Bovendien draagt verzoeker geen begin van bewijs van geleden existentiële schade aan.
78 In de vijfde plaats wordt voor verzoekers argument dat de overleden ambtenaar indien hij in leven was aan zijn kinderen een veel groter kapitaal zou hebben nagelaten dan het door de Commissie krachtens artikel 73 van het Statuut uitgekeerde kapitaal, geen bewijs aangevoerd en is het niet nader gepreciseerd. Bovendien heeft verzoeker geen andere bron van inkomsten (zoals eventuele inkomsten uit een levensverzekering die de overleden ambtenaar en zijn echtgenote zouden hebben gehad) vermeld aan de hand waarvan zou kunnen worden bepaald hoeveel inkomstenverlies de rechthebbenden waarvan hij de wettelijke vertegenwoordiger is daadwerkelijk hebben geleden.
79 In de zesde plaats was noch het tweede noch het derde in het verzoekschrift aangevoerde middel – respectievelijk de aansprakelijkheid van de Commissie, ook voor rechtmatig handelen, en de aansprakelijkheid krachtens artikel 24 van het Statuut – in het verzoek om schadevergoeding van 25 februari 2008 vermeld. Bovendien waren bij die twee middelen geen bewijzen gevoegd zodat de gestelde schade niet kon worden geraamd en waren zij in het petitum van het verzoekschrift niet vermeld. Die middelen moeten dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
80 Tot slot heeft verzoeker geen machtiging van de andere voogden van de kinderen van de overleden ambtenaar geproduceerd waaruit blijkt dat hij het verzoekschrift namens en voor rekening van die kinderen mag indienen. Hij heeft dan ook geen procesbevoegdheid.
B – Beoordeling door het Gerecht
81 In de eerste plaats moeten worden onderzocht de in de punten 74 tot en met 77 van het onderhavige arrest genoemde middelen van niet-ontvankelijkheid, die alle betrekking hebben op verzoekers vorderingen tot vergoeding van immateriële schade.
82 Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat wanneer een beroep enkel strekt tot schadevergoeding in die zin dat het geen vordering tot nietigverklaring van een bepaalde handeling bevat, maar uitsluitend vergoeding wordt gevorderd van schade die beweerdelijk is veroorzaakt door een reeks handelingen of omissies die, bij gebreke van rechtsgevolgen, niet als bezwarende handelingen kunnen worden aangemerkt, de administratieve procedure in het stelsel van verzoeken en beroep van de artikelen 90 en 91 van het Statuut op straffe van niet-ontvankelijkheid van het latere beroep dwingend moet worden ingeleid met een verzoek waarmee de belanghebbende van het TABG vergoeding van de beweerde schade vordert, waarna in voorkomend geval een klacht tegen de afwijzing van het verzoek moet worden ingediend (zie onder meer arrest Gerecht van eerste aanleg van 13 juli 1995, Saby/Commissie, T-44/93, punt 31).
83 Voorts is het vaste rechtspraak dat hoewel de voor de rechter van de Unie geformuleerde conclusies hetzelfde voorwerp moeten hebben als die welke in de klacht zijn geformuleerd en zij slechts bezwaren kunnen bevatten die op dezelfde grond berusten als de bezwaren die in de klacht zijn aangevoerd, die bezwaren in de contentieuze fase toch kunnen worden gepreciseerd door middelen en argumenten die niet noodzakelijkerwijs in de klacht voorkomen, doch er wel nauw bij aansluiten (zie bijvoorbeeld arrest Hof van 23 april 2002, Campogrande/Commissie, C-62/01 P, punt 34).
84 Het Gerecht heeft recentelijk geoordeeld dat het begrip „oorzaak” ruim moest worden uitgelegd (arrest Gerecht van 1 juli 2010, Mandt/Parlement, F-45/07, punt 119). Het Gerecht heeft deze rechtspraak weliswaar ontwikkeld naar aanleiding van een beroep tot nietigverklaring, maar dat sluit niet uit dat zij op schadevorderingen kan worden toegepast voor zover de bijzonderheden van beroepen tot schadevergoeding in acht worden genomen. Waar het zuiver om schadevergoeding gaat wordt het begrip „oorzaak” niet gedefinieerd aan de hand van „bezwaren” in de zin van de in het voorgaande punt aangehaalde rechtspraak, maar aan de hand van de door de betrokken ambtenaar in zijn verzoek om schadevergoeding aangevoerde „onderdelen van de schade”. Die onderdelen bepalen het voorwerp van de door de ambtenaar gevraagde vergoeding en daarmee het voorwerp van het verzoek waarover de administratie moet beslissen.
85 Uit de overwegingen in de drie voorgaande punten blijkt dat schadevorderingen die zijn gebaseerd op verschillende onderdelen van de schade voor het Gerecht slechts ontvankelijk zijn indien zij zijn voorafgegaan door een verzoek aan de administratie dat hetzelfde voorwerp heeft en op dezelfde onderdelen van de schade berust en vervolgens door een klacht tegen de beslissing waarbij de administratie uitdrukkelijk of stilzwijgend op dat verzoek heeft beslist.
86 Dat belet de betrokken ambtenaar niet, het bedrag van de in zijn verzoek aan de administratie geformuleerde aanspraken aan te passen, inzonderheid wanneer de schade nadien verergert of indien de omvang van die schade pas na de indiening van dat verzoek bekend is of kan worden begroot (zie in die zin, over de mogelijkheid schade in het stadium van het verzoekschrift te berekenen, arrest Hof van 23 september 2004, Hectors/Parlement, C-150/03 P, punt 62), mits de schadeposten waarvoor hij vergoeding vordert in bedoeld verzoek waren opgenomen.
87 In casu tracht verzoeker vergoeding te verkrijgen van de schade die het gevolg is van dezelfde feiten als die bedoeld in zijn verzoek van 25 februari 2008, maar zijn daarentegen zijn schadevorderingen gebaseerd op verschillende posten van immateriële schade die aan hemzelf, zijn overleden zoon en zijn kleinkinderen zou zijn toegebracht.
88 Het staat vast dat verzoeker in het verzoek om schadevergoeding in zijn brief van 25 februari 2008 enkel vergoeding van materiële schade heeft gevraagd en de voor het Gerecht gestelde morele schade niet ter sprake heeft gebracht.
89 Het is juist dat verzoeker vervolgens in zijn klacht niet alleen vergoeding van materiële schade heeft gevorderd, maar ook vergoeding van immateriële schade, zodat de administratie over die schadeposten haar standpunt heeft kunnen bepalen in het besluit tot afwijzing van de klacht, vóór de instelling van het beroep. Dat onderdeel van het besluit tot afwijzing van de klacht moet echter worden gezien als het eerste besluit van de administratie over bedoelde schadeposten. Verzoeker heeft ten onrechte nagelaten een klacht in te dienen tegen dit laatste besluit en heeft daarmee de administratieve procedure in twee etappes niet gevolgd die een voorwaarde is voor ontvankelijkheid van de op die schadeposten gebaseerde schadevorderingen.
90 De argumenten die verzoeker op de tweede zitting op basis van het arrest van het Hof van 26 januari 1989, Koutchoumoff/Commissie (224/87), heeft ontwikkeld kunnen niet worden aanvaard. In dat arrest heeft het Hof weliswaar aanvaard dat een ambtenaar voor het eerst voor de rechter schadevorderingen kan indienen, maar de reden daarvoor was dat de – in de klacht uiteengezette – betwisting van de rechtmatigheid van de voor de belanghebbende bezwarende handeling kon impliceren dat een verzoek om vergoeding van de door die handeling veroorzaakte schade zou worden ingediend. In de onderhavige zaak wordt echter louter schadevergoeding gevorderd en is van betwisting van de rechtmatigheid van een voor verzoeker bezwarend besluit geen sprake.
91 Daaruit volgt dat de vorderingen strekkende tot vergoeding van de immateriële schade in casu niet-ontvankelijk moeten worden verklaard zonder dat de overige ertegen aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid hoeven te worden onderzocht.
92 Aangaande in de tweede plaats de in punt 78 van het onderhavige arrest uiteengezette argumenten van de Commissie is het Gerecht van oordeel dat zij samenhangen met de vraag of verzoeker, wegens de bedragen die de Commissie reeds uit hoofde van de statutaire uitkeringen heeft betaald, geen procesbelang meer zou hebben, welke vraag hierna in het kader van het onderzoek ten gronde van het eerste middel zal worden onderzocht.
93 Wat in de derde plaats de in punt 79 van het onderhavige arrest uiteengezette, tegen het tweede en het derde middel van het beroep aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid betreft moet, gelet op de elementen waarover het Gerecht beschikt om het geschil ten gronde te beslechten en om redenen die verband houden met een goede rechtsbedeling, eerst worden onderzocht of de instelling zelfs zonder dat haar schuld treft aansprakelijk kan worden gesteld voor rechtmatig handelen en of zij niet op basis van artikel 24 van het Statuut aansprakelijk kan worden gesteld. Indien het Gerecht tot het oordeel komt dat de op die twee middelen gebaseerde schadevorderingen van verzoeker ongegrond zijn en dat het beroep moet worden verworpen, hoeven die middelen van niet-ontvankelijkheid niet te worden onderzocht (arrest Hof van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C-23/00 P, punt 52; arrest Gerecht van eerste aanleg van 22 mei 2008, Ott e.a./Commissie, T-250/06 P, punten 75 en 76; arresten Gerecht van 14 november 2006, Villa e.a./Parlement, F-4/06, punt 21, en 20 januari 2009, Klein/Commissie, F-32/08, punt 20).
94 Aangaande in de vierde en laatste plaats het middel dat het beroep niet-ontvankelijk is op grond dat verzoeker niet kan optreden als wettelijk vertegenwoordiger van de rechthebbenden van de overleden ambtenaar omdat hij daartoe niet de instemming van de overige voogden van die rechthebbenden heeft gekregen, moet worden opgemerkt dat verzoeker, die bij brief van 15 juni 2010 van het Gerecht is gevraagd een document over te leggen waaruit bleek dat hij met de instemming van die medevoogden optrad, bij brief van 17 juni daaraanvolgend de door deze laatsten ondertekende volmacht heeft overgelegd. Het Gerecht kan dus overeenkomstig artikel 36 van het Reglement voor de procesvoering constateren dat het verzoekschrift beantwoordt aan de vereisten van artikel 35, lid 1, sub b, van dat Reglement. Bijgevolg moet het onderhavige middel van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
95 Gesteld al dat de niet-overlegging van een dergelijke machtiging bij de indiening van het verzoekschrift in de loop van de procedure niet kan worden rechtgezet, brengt het Gerecht in herinnering dat hoe dan ook volgens de rechtspraak van het Hof het feit dat een eenheid haar procesbevoegdheid naar nationaal recht niet had aangetoond niet noodzakelijkerwijs betekende dat zij de rechter van de Unie niet kon aanzoeken (zie in die zin, voor het geval van een vennootschap in oprichting die door de Commissie tot een aanbestedingsprocedure was toegelaten en waarvan de inschrijving geldig was verklaard, arrest Hof van 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissie, 135/81).
96 Bovendien heeft de Commissie in casu in haar antwoord op verzoekers klacht niet te kennen gegeven dat verzoeker slechts kon optreden met instemming van de overige medevoogden van de rechthebbenden van de overleden ambtenaar, terwijl de klacht de laatste stap in de procedure vóór het beroep in rechte vormde.
III – Ten gronde
A – Het eerste middel: de Commissie heeft niet voldaan aan haar verplichting voor de bescherming van haar ambtenaar te zorgen
1. Argumenten van partijen
97 Volgens verzoeker is de voorwaarde voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Commissie, die de onrechtmatigheid van het gedrag van die instelling betreft, vervuld. De Commissie heeft nalatig gehandeld bij de naleving van de algemene veiligheidsplicht die op haar als werkgever rust. Die veiligheidsplicht vloeit rechtstreeks voort uit de verplichting tot bijstand voorzien in artikel 24, eerste alinea, van het Statuut en heeft in het geval van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en hun gezinsleden een specifieke draagwijdte.
98 De Commissie heeft niet voldaan aan haar verplichting, de overleden ambtenaar en zijn gezin een veilige woning te verschaffen, welke verplichting zich te meer opdringt nu de ambtenaar op grond van artikel 5, lid 1, van bijlage X bij het Statuut dient te wonen in de woning die de instelling hem beschikbaar stelt. De onzorgvuldigheid van de Commissie blijkt uit het feit dat een gelegenheidsmisdadiger, bovendien onder invloed van alcohol en verdovende middelen, zonder braak en zonder enig obstakel de door de overleden ambtenaar bewoonde woning gemakkelijk heeft kunnen binnendringen. De Commissie heeft niet gecontroleerd of de tralies van de eetkamerramen een doeltreffend obstakel vormden. Die tralies konden hun functie echter niet vervullen. De omstandigheid dat het raam van die kamer openstond is niet komen vast te staan en kan hoe dan ook de aansprakelijkheid van de Commissie niet uitsluiten. Bovendien valt het onder de verantwoordelijkheid van de Commissie dat er op het moment van de inbraak geen nachtwaker aanwezig was. Daar komt nog bij dat doeltreffende maatregelen met een minimum aan kosten, zoals de installatie van een alarmsysteem en/of een paniekknop, niet waren getroffen, ofschoon die door de opsteller van het schriftelijke antwoord van 6 augustus 2007 als „standaard”veiligheidsmaatregelen waren vermeld.
99 Dat de overleden ambtenaar zijn instemming zou hebben gegeven bij de beschikbaarstelling van zijn voorlopige woning kan de Commissie in geen geval ontslaan van haar verplichtingen op het gebied van de veiligheid. Verzoeker had die woning, die de Commissie vóór zijn aankomst te Rabat had gehuurd, trouwens niet gekozen.
100 Verzoeker preciseert dat hij geenszins beweert dat de Commissie de overleden ambtenaar en zijn gezin een absolute veiligheid had moeten bieden, maar alleen dat de doeltreffende en redelijke minimummaatregelen, die voor de veiligheid van zijn zoon en diens gezin een concrete bescherming hadden kunnen vormen, niet waren getroffen.
101 De Commissie herinnert aan de rechtspraak op grond waarvan een ambtenaar – of diens rechtverkrijgenden – aan wie de in artikel 73 van het Statuut bedoelde uitkeringen worden betaald slechts een vordering wegens buitencontractuele aansprakelijkheid van de betrokken instelling kan instellen indien die uitkeringen niet volstaan om de geleden schade goed te maken. Die rechtspraak is ook toepasselijk op de andere statutaire uitkeringen die in de onderhavige zaak aan de rechthebbenden van de overleden ambtenaar zijn betaald. Verzoeker, op wie de bewijslast rust, heeft niet aangetoond dat de door de Commissie in de onderhavige zaak betaalde bedragen daartoe ontoereikend zijn. De Commissie twijfelt dan ook aan verzoekers procesbelang, althans wat de gestelde immateriële schade betreft. Wat de materiële schade betreft heeft verzoeker bij de vaststelling van de door hem gevorderde vergoeding geen rekening gehouden met de statutaire uitkeringen die de rechthebbenden van de overleden ambtenaar zijn toegekend, terwijl het volgens bovengenoemde rechtspraak uitgesloten is dat een aanvullende schadevordering tot dubbele vergoeding van dezelfde schade leidt.
102 De Commissie betwist niet haar algemene veiligheidsplicht als werkgever, maar werpt verzoeker tegen dat zij de in de gegeven situatie noodzakelijke beveiligingsmaatregelen had getroffen, zodat haar geen schuld treft. Het verweer van de Commissie betreffende deze vragen is in punt 53 van het onderhavige arrest weergegeven. Voor het overige is de Commissie van oordeel dat alleen de misdadiger zelf aansprakelijk is voor de door verzoeker gestelde schade. Verzoekers zoon heeft ook op bepaalde punten onzorgvuldig gehandeld – hetgeen heeft bijgedragen tot het intreden van de schade – onder meer door voor zijn vertrek naar Marokko niet deel te nemen aan de informatiebijeenkomsten over de veiligheid die de Commissie organiseert voor personen die naar een delegatie in derde landen worden gezonden en door in de nacht van de dubbele moord een raam van zijn woning open te laten.
103 Na op de griffie van het Gerecht kennis te hebben genomen van de samenvatting van de uittreksels van het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria heeft verzoekers raadsman beklemtoond dat dit voor de Commissie een dwingend document was en de voorwaarden preciseerde die de instelling zelf voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid had vastgesteld. Ook heeft hij betoogd dat de Commissie, ofschoon zij bekend was met de gevaren die in Marokko tewerkgestelde ambtenaren liepen, geen van de in dat document voorgeschreven maatregelen in acht had genomen. Zonder dit nalaten van de Commissie zou de dubbele moord niet zijn gepleegd. Daar komt bij dat indien de in het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria voorziene veiligheidsmaatregelen waren getroffen, verzoekers zoon alarm had kunnen slaan en wellicht niet aan zijn verwondingen zou zijn overleden. Hij is dus van een overlevingskans beroofd. Het causale verband tussen de schuld van de Commissie en de schade is duidelijk aangetoond. De Commissie is niet verminderd aansprakelijk doordat de vermoorde ambtenaar enige schuld treft.
104 De Commissie heeft geantwoord dat het document van 2006 betreffende veiligheidsnormen en -criteria niet van toepassing was op voorlopige woningen zoals de verzoekers zoon ter beschikking gestelde woning en dat het hoe dan ook alleen maar aanbevelingen bevatte en geen maatregelen dwingend voorschreef. Bijgevolg beschikte de administratie in casu over een ruime beoordelingsvrijheid waarvan zij de grenzen niet kennelijk heeft overschreden, daar de beveiligingsmaatregelen die in casu zijn getroffen voldoende en redelijk waren.
2. Beoordeling door het Gerecht
a) Het door de Commissie opgeworpen bezwaar dat de gestelde schade reeds volledig vergoed is
105 Vooraf moet worden onderzocht of verzoeker vergoedbare schade aantoont, daar zijn schadevordering anders moet worden afgewezen. De Commissie staat op het standpunt dat de door verzoeker gestelde schade volledig is vergoed door de aan de rechthebbenden van de overleden ambtenaar betaalde statutaire uitkeringen. Een van de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Unie, te weten het bewijs van niet-vergoede schade, is dus niet vervuld zodat het beroep meteen al moet worden verworpen zonder dat hoeft te worden onderzocht of de Commissie schuld treft. Verzoeker is van oordeel dat de – forfaitaire – statutaire uitkeringen in het geheel niet volstaan als passende vergoeding voor de in de onderhavige zaak geleden, in de geschiedenis van de instellingen van de Unie ongekende, materiële en immateriële schade. Gelet op de uitzonderlijke omstandigheden van de zaak moet op grond van de rechtspraak aanvullende schadevergoeding worden toegekend (arrest Hof van Justitie van 8 oktober 1986, Leussink/Commissie, 169/83 en 136/84).
106 Dienaangaande is reeds beslist dat aangezien de uitkeringen waarin het Statuut voorziet ten gunste van de rechthebbenden van een overleden ambtenaar forfaitaire vergoedingen zijn, die rechthebbenden een aanvullende vergoeding kunnen vorderen wanneer de instelling aansprakelijk is voor het overlijden van de ambtenaar en de statutaire uitkeringen ontoereikend zijn om de geleden schade volledig te vergoeden (zie in die zin arrest Leussink/Commissie, reeds aangehaald, punt 13; arrest Hof van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie, C-257/98 P, punten 22 en 23).
107 Het is in eerste instantie aan de partij die zich op de aansprakelijkheid van de Unie beroept om overtuigende bewijzen over te leggen voor het bestaan of de omvang van de gestelde schade en om het causale verband tussen die schade en de verweten gedraging van de gemeenschapsinstellingen aan te tonen (zie onder meer arresten Hof van 21 mei 1976, Roquette frères/Commissie, 26/74, punten 22 en 23, en 7 mei 1998, Somaco/Commissie, C-401/96 P, punt 71).
108 Het argument van de Commissie dat de met de statutaire uitkeringen verstrekte vergoeding voldoende is, lijkt te worden aangevoerd ter bestrijding van de ontvankelijkheid, daar de Commissie kennelijk van oordeel is dat verzoeker geen procesbelang meer heeft. Volgens vaste rechtspraak zou er derhalve van kunnen worden uitgegaan dat verweerster, die zich erop beroept dat verzoeker geen procesbelang heeft, dient aan te tonen dat het beroep op een dergelijk ontvankelijkheidsprobleem stuit.
109 Die uitlegging van het standpunt van de Commissie kan echter niet worden aanvaard. Het standpunt van de Commissie komt er immers op neer dat verzoeker niet voldoet aan een van de voorwaarden ten gronde voor buitencontractuele aansprakelijkheid van de Unie, te weten het bewijs van vergoedbare schade. Nu verzoeker het bestaan en de omvang dient aan te tonen van de schade waarvan hij vergoeding vordert, dient hij aan te tonen dat de door hem aangevoerde schade door de statutaire uitkeringen niet volledig is (zie in die zin arrest Lucaccioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 16).
110 In casu is het Gerecht van oordeel dat verzoeker dienaangaande voldoende bewijs heeft aangebracht.
111 Om te beginnen lijkt de veronderstelling waarop verzoeker zich heeft gebaseerd voor de raming van het uit hoofde van materiële schade gevorderde bedrag, die een evaluatie – op zijn minst bij benadering – is van het door de rechthebbenden van de overleden ambtenaar geleden financiële verlies, te weten dat deze laatste zijn werkzaamheid tot het bereiken van de pensioenleeftijd had kunnen uitoefenen, plausibel en redelijk, ook al bedraagt het daarmee in aanmerking genomen tijdvak 26 jaar. Het in het verzoekschrift vermelde bedrag van 2 552 837,96 EUR, dat overeenkomt met het bedrag van de bezoldigingen die verzoekers zoon zou hebben ontvangen indien hij tot het bereiken van de pensioenleeftijd was blijven werken, lijkt op het eerste gezicht dus niet overdreven. Overigens heeft verzoeker geen verzoek ingediend voor het verlies van de pensioenrechten die zijn zoon over hetzelfde tijdvak had kunnen opbouwen, ook al kunnen die rechten volgens de rechter van de Unie in de beschouwing worden betrokken bij de raming van materiële schade (zie arresten Gerecht van eerste aanleg van 5 oktober 2004, Sanders e.a./Commissie, T-45/01, punt 167, en 12 juli 2007, Sanders e.a./Commissie, T-45/01, punten 87-90).
112 Vervolgens moet worden opgemerkt dat het aldus berekende bedrag hoger is dan het totaalbedrag van de statutaire uitkeringen die door de Commissie aan de rechthebbenden van de overleden ambtenaar zijn uitgekeerd en zullen worden uitgekeerd, ook in het – door de Commissie in punt 54 van het verweerschrift bedoelde – geval waarin die uitkeringen zouden worden betaald totdat de weeskinderen de leeftijd van 26 jaar bereiken (het bedrag wordt in dat geval geraamd op 2 478 375,47 EUR).
113 Tot slot is het door verzoeker genoemde bedrag van 2 552 837,96 EUR opgewaardeerd tot een bedrag van ongeveer 4 miljoen EUR in de tabel die hij op de eerste zitting heeft meegedeeld, onder meer om rekening te houden met de bevorderingen in rang die zijn zoon volgens hem zou hebben gehad. Het is juist dat die bevorderingen naar hun aard op veronderstellingen berusten daar een ambtenaar geen recht op dergelijke loopbaanontwikkelingen heeft. Bovendien moet worden beklemtoond dat de Commissie verzoeker de overleden ambtenaar een uitzonderlijke postume bevordering heeft gegeven die in aanmerking is genomen bij de berekening van de statutaire uitkeringen aan de rechthebbenden. Niettemin lijkt het redelijk dat op bovengenoemd bedrag van 2 552 837,96 EUR diverse verhogingen moeten worden toegepast, op zijn minst in verband met de hogere salaristrappen die de overleden ambtenaar zou hebben kunnen ontvangen op grond van zijn anciënniteit in de dienst (voor de meer nauwkeurige bepaling van het bedrag van de materiële schade zie punten 199 en 200 van onderhavig arrest).
114 Gelet op de door verzoeker verschafte gegevens is het voor het geval dat de Commissie volledig aansprakelijk mocht zijn voor alle geleden materiële schade niet uitgesloten dat de aan de belanghebbenden – allen minderjarig en wees van vader en moeder – betaalde statutaire uitkeringen niet volstaan om de door hen geleden materiële schade volledig te vergoeden. Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, doet aan die conclusie niet af het feit dat de maandelijkse bedragen die aan de rechthebbenden van de overleden ambtenaar als statutaire uitkeringen worden betaald hoger zijn dan het bedrag van de bezoldiging die de ambtenaar in juni 2009 zou hebben ontvangen. Die bezoldiging had immers zoals gezegd aan verzoekers zoon kunnen worden uitgekeerd tot het bereiken van de pensioenleeftijd, dat wil zeggen over een langer tijdvak dan het tijdvak waarin de statutaire uitkeringen aan zijn rechthebbenden zullen worden betaald.
115 De Commissie kan dus niet beweren dat verzoekers schadevordering bij voorbaat niet kan slagen op grond dat verzoeker niet heeft aangetoond dat de geleden schade niet volledig is hersteld door de aan de rechthebbenden van zijn zoon betaalde statutaire uitkeringen.
b) De grief dat de Commissie niet naar behoren heeft voldaan aan haar verplichting, de veiligheid van de overleden ambtenaar en zijn gezin te waarborgen
De voorwaarden voor buitencontractuele aansprakelijkheid van de Commissie
116 Volgens vaste rechtspraak van de rechter van de Unie valt een op schadevergoeding gericht geschil tussen een ambtenaar en de instelling waartoe deze behoort of heeft behoord, wanneer het zijn oorsprong vindt in de dienstbetrekking tussen de belanghebbende en de instelling, onder artikel 236 EG en de artikelen 90 en 91 van het Statuut en valt het buiten het toepassingsgebied van de artikelen 235 EG en 288 EG (arresten Hof van 22 oktober 1975, Meyer-Burckhardt/Commissie, 9/75, punt 7, en 17 februari 1977, Reinarz/Commissie en Raad, 48/76, punt 10; beschikking Hof van 10 juni 1987, Pomar/Commissie, 317/85, punt 7; arrest Hof van 7 oktober 1987, Schina/Commissie, 401/85, punt 9; beschikking Gerecht van eerste aanleg van 26 juni 2009, Marcuccio/Commissie, T-114/08 P, punten 12, 13 en 24; arrest Gerecht van 11 mei 2010, Nanopoulos/Commissie, F-30/08, punten 130-133, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T-308/10 P). Deze rechtspraak kan ook worden toegepast op een geschil tussen de rechthebbenden van een overleden ambtenaar of hun wettelijk vertegenwoordiger en de instelling waarbij die ambtenaar in dienst was, daar een dergelijk geschil zijn oorsprong vindt in het dienstverband tussen deze laatste en de instelling.
117 Voor aansprakelijkheid van de instelling in het kader van artikel 236 EG moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden. Er moet sprake zijn van een dienstfout of onrechtmatig handelen van de instelling, er moet daadwerkelijk en met zekerheid meetbare schade zijn en tussen het verwijtbaar handelen en de beweerde schade moet een causaal verband bestaan (zie in die zin arresten Gerecht van eerste aanleg van 13 december 1990, Moritz/Commissie, T-20/89, punt 19; 9 februari 1994, Latham/Commissie, T-82/91, punt 72, en 21 februari 1995, Moat/Commissie, T-506/93, punt 46). Die voorwaarden zijn cumulatief, zodat reeds wanneer een ervan niet vervuld is een schadevordering moet worden afgewezen (arrest Lucaccioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 14).
118 Aangaande de eerste van die voorwaarden, die het Gerecht als eerste zal onderzoeken, moet worden opgemerkt dat de rechter van de Unie, ook al is niet de rechtmatigheid van besluitvorming aan de orde maar, zoals in casu, de onrechtmatigheid van een handelen zonder besluitvorming, onder de relevante omstandigheden van het door hem te beslechten geval rekening moet houden met de beoordelingsvrijheid waarover de administratie beschikte op het moment van de betrokken feiten.
119 Wanneer de instelling over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, inzonderheid wanneer zij niet op grond van het betrokken rechtskader op een bepaalde manier hoeft te handelen, is het beslissende criterium om te constateren dat de eerste voorwaarde vervuld is, dat de grenzen van die beoordelingsvrijheid kennelijk in ruime mate zijn overschreden. Wanneer de instelling niet kennelijk onjuist heeft gehandeld, kan haar geen onrechtmatig handelen worden verweten en is haar aansprakelijkheid uitgesloten. De inleiding van een onderzoek bijvoorbeeld dat wordt afgesloten met de vaststelling dat de ambtenaar geen schuld treft, kan niet tot aansprakelijkheid van een instelling leiden indien het besluit tot inleiding van het onderzoek op voldoende relevante gegevens berust en dus niet kennelijk onjuist is (zie in die zin arrest Gerecht van 2 mei 2007, Giraudy/Commissie, F-23/05, punten 104, 105 en 167).
120 Wanneer de beoordelingsmarge van de administratie daarentegen beduidend beperkt is, zo niet tot nul gereduceerd, kan loutere schending van het recht van de Unie volstaan om te kunnen spreken van een voldoende gekwalificeerde schending waarvoor de instelling aansprakelijk is (arrest Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C-352/98 P, punt 44). Wanneer de administratie gehouden is tot een bepaald gedrag, dat haar wordt opgelegd door de geldende voorschriften, door de eerbiediging van algemene beginselen of grondrechten of door regels die zij zich zelf heeft opgelegd, kan de enkele niet-nakoming van die verplichting reeds tot aansprakelijkheid van de betrokken instelling leiden.
121 Zo heeft de rechter van de Unie vastgesteld dat een instelling aansprakelijk kon worden gesteld wanneer zij niet de als werkgever in acht te nemen zorgvuldigheid had betracht met betrekking tot de controle, het onderhoud en het gebruik van de dienstauto waarin een ambtenaar bij een ongeval reed (arrest Leussink/Commissie, reeds aangehaald, punten 15-17), wanneer zij een ambtenaar niet in kennis had gesteld van een ziekte die uit zijn medisch dossier bleek, ofschoon zij verplicht was de betrokkenen te wijzen op voor zijn gezondheid gevaarlijk gedrag (arrest Gerecht van eerste aanleg van 18 december 1997, Gill/Commissie, reeds aangehaald, punt 34), wanneer de medische dienst een ambtenaar niet op de hoogte had gebracht van de risicofactoren die tot het ontstaan van een ziekte konden leiden (arrest Gerecht van eerste aanleg van 25 september 1991, Nijman/Commissie, T-36/89, punt 37) of wanneer zij niet binnen een redelijke termijn had beslist op een verzoek om erkenning van een ziekte als beroepsziekte (arrest Gerecht van eerste aanleg van 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T-394/03, punten 161 en 167).
122 De Commissie betoogt onder verwijzing naar de arresten van het Gerecht van eerste aanleg van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (T-48/05, punten 95-97), en 10 december 2008, Nardone/Commissie (T-57/99, punt 162), dat de eerste voorwaarde voor buitencontractuele aansprakelijkheid van de administratie in alle gevallen veronderstelt dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt vastgesteld van een rechtsregel die tot doel heeft particulieren rechten te verlenen. Het is echter vaste rechtspraak dat deze voorwaarde relevant is voor schadevorderingen van particulieren op basis van artikel 288 EG, maar niet geldt voor schadevorderingen die op de dienstbetrekking tussen een ambtenaar en zijn instelling berusten. Meer in het bijzonder heeft de rechter van de Unie in de in het voorgaande punt genoemde arresten een dienstfout van de administratie afgeleid uit de enkele constatering dat een onrechtmatigheid was begaan, zonder melding te maken van een „voldoende gekwalificeerde” schending en zonder na te gaan of de overtreden regel kon worden geacht particulieren rechten toe te kennen. Het Gerecht van eerste aanleg heeft als kamer voor hogere voorzieningen in de beschikking Marcuccio/Commissie, reeds aangehaald (punten 11, 12 en 13), gegeven na de reeds aangehaalde arresten Franchet en Byk/Commissie en Nardone/Commissie, bevestigd dat een ambtenaar wegens zijn dienstbetrekking met de Unie niet als een particulier kan worden behandeld en dat de voorwaarden voor aansprakelijkheid krachtens artikel 236 EG verschillen van die van artikel 288 EG. In de opvatting van de Commissie zouden schadevorderingen van ambtenaren tegen de administratie in beginsel onder een regeling van zware of gekwalificeerde schuld vallen, terwijl het vereiste van zware schuld slechts zinvol is op gebieden waarop de administratie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt.
123 In een arrest van 16 december 2010, Commissie/Petrilli (T-143/09 P, punt 46), uitgesproken na de tweede zitting in de onderhavige zaak, heeft het Gerecht van de Europese Unie het standpunt van de Commissie duidelijk afgewezen en is het teruggekomen op het arrest Nardone/Commissie, reeds aangehaald. Het heeft geoordeeld dat, anders dan in dat arrest was verklaard, geschillen in ambtenarenzaken op grond van artikel 236 EG en de artikelen 90 en 91 van het Statuut, daaronder begrepen geschillen die strekken tot vergoeding van aan een ambtenaar of ander personeelslid toegebrachte schade, zijn onderworpen aan bijzondere en speciale regels vergeleken met de regels die voortvloeien uit de algemene beginselen inzake de buitencontractuele aansprakelijkheid van de Unie in het kader van artikel 235 EG en artikel 288, tweede alinea, EG (zie in die zin arresten Gerecht van eerste aanleg van 12 juni 2002, Mellone/Commissie, T-187/01, punt 74, en 14 oktober 2004, Polinsky/Hof van Justitie, T-1/02, punt 47). Inzonderheid uit het Statuut volgt immers dat een ambtenaar of ander personeelslid van de Commissie, anders dan iedere andere particulier, met de instelling waarbij hij in dienst is verbonden is door een dienstbetrekking met een evenwicht tussen specifieke wederzijdse rechten en verplichtingen, dat wordt weerspiegeld door de zorgplicht van de instelling tegenover de belanghebbende (zie in die zin arrest Hof van 29 juni 1994, Klinke/Hof van Justitie, C-298/93 P, punt 38). Dat evenwicht dient voornamelijk voor het behoud van de vertrouwensrelatie die tussen de instellingen en hun ambtenaren dient te bestaan om de burgers te waarborgen dat de aan de instellingen toevertrouwde taken van algemeen belang goed worden uitgevoerd (zie in die zin naar analogie arrest Hof van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C-274/99 P, punten 44-47). Hieruit volgt dat wanneer de Unie als werkgever handelt, op haar een grotere verantwoordelijkheid rust, die tot uiting komt in de verplichting, de schade die aan haar personeel door enigerlei onrechtmatig handelen als werkgever is berokkend te vergoeden.
124 Ook al mocht de door de Commissie voorgestane uitlegging van de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid juist zijn, zou hoe dan ook moeten worden vastgesteld dat de in de onderhavige zaak eventueel geschonden regel, te weten de verplichting voor de Commissie om voor de veiligheid van haar personeel te zorgen, een regel is die ertoe strekt particulieren rechten te verlenen in de zin van de rechtspraak op basis van artikel 288 EG (zie naar analogie, met betrekking tot de uit de zorgplicht voortvloeiende verplichting een gezonde werkomgeving te waarborgen, arrest Nardone/Commissie, reeds aangehaald). De vraag of de eventuele schending van die regel voldoende gekwalificeerd is zal hierna worden onderzocht.
125 Blijkens het voorgaande moet, om te bepalen of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld en of zij daarvoor aansprakelijk is, eerst worden onderzocht over welke beoordelingsmarge zij in casu beschikte om voor de bescherming van de overleden ambtenaar en zijn gezin te zorgen.
De omvang van de beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt om de veiligheid van haar ambtenaren bij delegaties in derde landen te verzekeren
126 Met betrekking tot de veiligheid van de arbeidsomstandigheden van haar personeel kan niet worden betwist dat de Commissie, zoals iedere werkgever in de openbare of de particuliere sector, verplicht is te handelen. Dat personeel kan immers aanspraak maken op gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden, zoals artikel 31, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie overigens in herinnering brengt. Alleen al om deze reden kan niet worden betoogd dat de Commissie op dit gebied over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt – een formule die wordt gebruikt op gebieden waarop de administratie haar handelen vrij kan bepalen zonder dat zij een recht hoeft te waarborgen. Bovendien blijkt zowel uit de ter zake toepasselijke algemene voorschriften als uit de rechtspraak dat de op de Commissie als werkgever rustende verplichting, de veiligheid van haar personeel te waarborgen, bijzonder strikt moet worden opgevat en dat de beoordelingsmarge van de administratie weliswaar niet tot nul is gereduceerd, maar beperkt is.
127 Wat in de eerste plaats de ter zake relevante algemene voorschriften betreft bepaalt artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut dat ambtenaren in actieve dienst recht hebben op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld (zie met betrekking tot dat artikel arrest Gerecht van 30 april 2009, Aayhan e.a./Parlement, F-65/07, punt 116). Blijkens meerdere Europese richtlijnen, meer in het bijzonder richtlijn 89/391, dient de werkgever te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten. De inhoud van de verplichting om de werknemers een veilige werkomgeving te waarborgen wordt gepreciseerd in de artikelen 6 tot en met 12 van richtlijn 89/391 alsook in verschillende andere richtlijnen die het treffen van preventieve maatregelen in bepaalde specifieke sectoren voorschrijven. Als hoedster van de Verdragen is de Commissie overigens gehouden tot een strikte uitlegging van de aldus aan de werkgevers opgelegde verplichtingen (zie arrest Hof van 14 juni 2007, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-127/05). Bovendien bevestigt de vaststelling door de Commissie van het besluit van 26 april 2006 dat deze instelling de uit artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut voortvloeiende gevolgen heeft getrokken en zich heeft laten leiden door de voorschriften die op grond van richtlijn 89/391 in de lidstaten gelden.
128 Zoals verzoeker terecht opmerkt is bovendien de op de Commissie rustende verplichting, haar personeel te beschermen, een aan artikel 24 van het Statuut ten grondslag liggend beginsel en heeft zij bijzondere betekenis voor de ambtenaren die in derde landen tewerk zijn gesteld, daar deze op grond van artikel 5, lid 1, van bijlage X bij het Statuut moeten wonen in een hun door de instelling beschikbaar gestelde woning. Artikel 5, lid 2, van bijlage X bij het Statuut bepaalt dienaangaande dat het TABG beslist over het recht op meubilair en overig toebehoren in overeenstemming met de voorwaarden die in iedere standplaats van toepassing zijn. Die woningen zijn derhalve aan specifieke voorschriften onderworpen en kunnen niet worden geacht buiten de verantwoordelijkheid van de administratie te vallen, met name in plaatsen van tewerkstelling waar voor de ambtenaren een bijzonder veiligheidsrisico bestaat. De beschermingsplicht strekt zich overigens uit tot de gezinsleden van de ambtenaar die bij hem in het betrokken derde land wonen, zoals blijkt uit het gegeven dat ook de echtgenoten bepaalde informatiebijeenkomsten over veiligheidsvraagstukken in het kader van de „pre-posting”-cycli moeten bijwonen.
129 In gevallen waarin het Hof van Justitie de aansprakelijkheid van een instelling wegens niet-nakoming van haar verplichting de veiligheid van haar personeel te waarborgen, heeft vastgesteld, is het er niet van uitgegaan dat de administratie ter zake over een ruime beoordelingsvrijheid beschikte, noch dat de vastgestelde niet-nakoming bijzonder ernstig moest zijn. Zo is een instelling veroordeeld tot vergoeding van de gevolgen van een ongeval in een vakantiekolonie die kinderen van haar ambtenaren ontving omdat zij niet de passende ongevallenverzekering had gesloten en de betrokkenen daarvan niet op de hoogte had gebracht (arrest Hof van 7 oktober 1982, Berti/Commissie, 131/81, punten 23 en 24), of tot schadeloosstelling van een ambtenaar die aan boord van een slecht onderhouden dienstauto die door een andere ambtenaar van de instelling werd bestuurd, een ongeval had gehad (arrest Leussink/Commissie, reeds aangehaald, punten 15-17). Het Hof heeft zelfs geoordeeld dat die veiligheidsplicht mede gold ten aanzien van een bouwvakarbeider die noch ambtenaar noch ander personeelslid van de instelling was en die van een gebouw van de instelling waarvoor hij aan het werk was, was gevallen (arrest Hof van 27 maart 1990, Grifoni/Euratom, C-308/87, punten 13 en 14).
130 Deze verplichting van de betrokken instelling om de veiligheid van haar personeel te waarborgen kan echter, hoe ruim zij ook is, niet zo ver gaan dat op haar een absolute resultaatsverplichting rust. Inzonderheid mogen niet buiten beschouwing worden gelaten de budgettaire, administratieve of technische aspecten waarvoor de administratie zich gesteld ziet en die het soms moeilijk zo niet onmogelijk maken, op korte termijn zij het ook dringende noodzakelijke maatregelen te treffen, ondanks het snelle optreden van de bevoegde autoriteiten. Bovendien wordt die veiligheidsplicht een hachelijke taak wanneer de betrokken ambtenaar, anders dan een persoon die een vaste plaats bezet in een bepaald gebouw, zijn werkzaamheden, zoals in het geval van verzoekers zoon, in een derde land moet uitoefenen en een met een diplomatieke functie vergelijkbare functie moet bekleden die diverse en minder gemakkelijk te bepalen en te beheersen risico’s meebrengt.
131 Dienaangaande merkt het Gerecht om te beginnen op dat de woning van een dergelijke ambtenaar, ook indien zij hem beschikbaar wordt gesteld op grond van zijn werkzaamheden en in bepaalde delegaties in derde landen aan bijzondere veiligheidsmaatregelen is onderworpen, niet volledig kan worden gelijkgesteld met een arbeidsplaats in de zin van richtlijn 89/391. De woningen van personeel bij delegaties in derde landen beantwoorden trouwens niet aan de definitie van „arbeidsplaats” noch aan die van „locaties van de Commissie” zoals die restrictief zijn opgesomd in het besluit van 26 april 2006. Bovendien bepaalt richtlijn 89/391 in artikel 5, lid 4, dat de lidstaten de verantwoordelijkheid van de werkgevers mogen uitsluiten of beperken voor feiten die te wijten zijn aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden buiten de wil van de werkgevers of buitengewone gebeurtenissen, indien de gevolgen van die omstandigheden of gebeurtenissen ondanks alle betrachte zorgvuldigheid niet hadden kunnen worden voorkomen. Deze beperking van de aansprakelijkheid die in richtlijn 89/391 is neergelegd voor werkgevers in de lidstaten, kan dus voor de instellingen van de Unie in hun hoedanigheid van werkgevers worden aanvaard in het kader van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut.
132 Gelet op het voorgaande, en mede gelet op de bijzondere woon- en arbeidsomstandigheden van een ambtenaar die tewerk is gesteld bij een delegatie in een derde land, is het Gerecht in het licht van de in richtlijn 89/391 neergelegde voornaamste regels van oordeel dat de in een dergelijke context op de Commissie rustende veiligheidsplicht allereerst impliceert dat de instelling de risico’s waaraan haar personeel blootstaat, evalueert en geïntegreerde preventieve stappen onderneemt op alle dienstniveaus, dat zij vervolgens het betrokken personeel in kennis stelt van de risico’s die zijn komen vast te staan en ervoor zorgt dat het personeel de passende instructies aangaande de risico’s voor zijn veiligheid heeft ontvangen, en tot slot de passende beveiligingsmaatregelen treft en de organisatie en de middelen inzet die zij noodzakelijk acht.
133 In de onderhavige zaak is verzoekers kritiek toegespitst op het derde aspect, betreffende de beveiligingsmaatregelen die de Commissie zou hebben nagelaten te treffen. Hij voert niet aan dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichtingen, de risico’s vooraf te beoordelen en zijn zoon daarvan in kennis te stellen.
134 Alvorens te onderzoeken welke soort maatregelen de Commissie diende te treffen, moet echter worden beklemtoond dat de instelling haar verplichting, vooraf de risico’s voor haar ambtenaren bij de delegatie te Rabat te beoordelen, niet heeft geschonden.
135 Voor haar personeel dat ten tijde van de litigieuze feiten te Rabat tewerk was gesteld heeft de Commissie vooraf beoordeeld aan welke risico’s het was blootgesteld. Blijkens de veiligheidsinstructies die de ambtenaren in het kader van het zogenoemde „pre-posting”-programma worden verstrekt voordat zij hun werkzaamheden bij de delegatie aanvangen, waren de door de Commissie in aanmerking genomen risico’s voor Marokko de risico’s die zich voordoen voor personen met een betrekkelijk hoge levensstandaard gedurende hun verblijf, dat wel zeggen het risico om op bepaalde plaatsen of bepaalde tijden te worden overvallen of het slachtoffer te worden van diefstal of inbraak. Voorts was in januari 2006, enkele maanden vóór de dubbele moord, het risiconiveau voor de delegatie te Rabat en de woningen van het personeel verhoogd naar het niveau van „groep III”, het hoogste risiconiveau voor delegaties in derde landen, dat onder meer permanente bewaking van de woningen van in het buitenland tewerkgesteld personeel door een gespecialiseerd bedrijf impliceerde. Vóór 2006 was Marokko weliswaar niet ingedeeld als land waar de risico’s voor aanslagen op leden van het corps diplomatique bijzonder groot waren, daar tot dan toe geen agressies tegen hen waren gemeld (met uitzondering van de agressie waarvan de betrokken diplomaten bij de aanslag op de koning te Skhirat in 1971 het slachtoffer waren), maar vervolgens ging de Commissie ervan uit dat in meerdere landen, waaronder Marokko, de kans op een terroristische aanslag kon bestaan die meer bepaald de Europese Unie bedreigde, en die rechtvaardigde dat het risiconiveau voor de delegatie te Rabat werd verhoogd van groep II naar groep III. In een nota aan de delegatiehoofden van 6 februari 2006 had de directeur „Externe dienst” van DG „Externe betrekkingen” in dat verband een aantal aanbevelingen in herinnering gebracht, waaronder de oproep aan het bewakingspersoneel, een „grotere waakzaamheid bij de bewaking van de bureaus, wooncomplexen en woningen” te betrachten en „de contractuele instructies en procedures nauwgezet te doen naleven”.
136 De Commissie had de risico’s voor haar ambtenaren bij de delegatie te Rabat dus geenszins onderschat.
Gebrekkige tenuitvoerlegging van passende beveiligingsmaatregelen
137 Met betrekking tot de in casu getroffen beveiligingsmaatregelen is het Gerecht op basis van de bewijsopname tot de conclusie gekomen dat de Commissie niet aan haar verplichtingen heeft voldaan.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex