HvJ EU 4 juni 2026, C-560/24, ECLI:EU:C:2026:446

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

4 juni 2026 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 3, lid 1 – Begunstigden – Familieleden van een burger van de Unie – Afgeleid verblijfsrecht van een derdelander – Latere naturalisatie van deze derdelander – Artikel 35 – Fraude of misbruik van recht – Schijnhuwelijk – Temporele werkingssfeer – Bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten om het bestaan van een schijnhuwelijk te onderzoeken”

In zaak C‑560/24 [Besthame], ( i )

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) bij beslissing van 2 juli 2024, ingekomen bij het Hof op 19 augustus 2024, in de procedure

R.S.

tegen

minister for Justice,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe (rapporteur), kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,

advocaat-generaal: R. Norkus,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 oktober 2025,

gelet op de opmerkingen van:

– R.S., vertegenwoordigd door D. Leonard, BL, C. Power, SC, en J. Watters, Solicitor,

– de minister for Justice en Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan, A. Joyce en G. Wells als gemachtigden, bijgestaan door D. Conlan Smyth, SC, en S. Cooney, BL,

– de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller, R. Kanitz en N. Scheffel als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti en J. Tomkin als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 januari 2026,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB L 229, blz. 35).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen R.S., een tot Ier genaturaliseerde derdelander, en de minister for Justice (minister van Justitie, Ierland; hierna: „minister for Justice”) over de vaststelling door laatstgenoemde dat R.S. voordat hij de Ierse nationaliteit verwierf, een schijnhuwelijk met een burger van de Unie was aangegaan om een verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie te kunnen verkrijgen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3 In overweging 28 van richtlijn 2004/38 staat het volgende te lezen: „Om misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, dienen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen te kunnen treffen.”

4 Artikel 2 („Definities”) van deze richtlijn bepaalt: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1) ‚burger van de Unie’: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit; 2) ‚familielid’: a) de echtgenoot; […]”

5 Artikel 3 („Begunstigden”) van genoemde richtlijn, bepaalt in lid 1: „Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”

6 Artikel 15 van dezelfde richtlijn legt de procedurele waarborgen vast die van toepassing zijn wanneer er besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden worden vastgesteld die om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid worden genomen.

7 In artikel 27 van richtlijn 2004/38 worden de algemene beginselen vastgesteld die van toepassing zijn in geval van beperking van het inreisrecht en het verblijfsrecht van burgers van de Unie of hun familieleden om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

8 Artikel 30 („Kennisgeving van besluiten”) van deze richtlijn bepaalt het volgende: „1. Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen. […] 3. De kennisgeving vermeldt bij welke gerechtelijke of administratieve instantie waarbij de betrokkene beroep kan instellen, alsmede de termijn daarvoor en, in voorkomend geval, de termijn waarbinnen hij het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.”

9 Artikel 31 („Procedurele waarborgen”) van deze richtlijn bepaalt het volgende: „1. In geval van besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen. […] 3. De rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28. […]”

10 In artikel 35 („Misbruik van rechten”) van dezelfde richtlijn staat het volgende te lezen: „De lidstaten kunnen de nodige maatregelen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen zijn evenredig en zijn onderworpen aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31.”

Iers recht

11 Richtlijn 2004/38 is in Iers recht omgezet bij de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. Nr. 548/2015) [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) 2015], in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „Regulations 2015”).

12 Regulation 27 („Beëindiging van rechten”) van de Regulations 2015 bepaalt het volgende: „(1) Wanneer de minister overeenkomstig deze regulation vaststelt dat het recht, de aanspraak of de status, naargelang het geval, wordt geclaimd op basis van fraude of misbruik van recht, kan hij het onderstaande in voorkomend geval intrekken, weigeren te geven of weigeren toe te kennen: […] (b) een verblijfskaart, […] […] (2) Wanneer de minister op redelijke gronden vermoedt dat een door deze Regulations verleend recht of een daardoor verleende aanspraak of status als erkend familielid wordt ingeroepen of is verkregen op basis van fraude of misbruik van recht, heeft hij het recht het onderzoek in te stellen dat en de informatie te verkrijgen die redelijkerwijs nodig is om de zaak te onderzoeken. […] (4) In deze regulation omvat ‚misbruik van recht’ ook een schijnhuwelijk […].”

13 Regulation 28 („Schijnhuwelijken”) van deze Regulations luidt als volgt: „(1) De minister kan bij zijn besluitvorming over een aangelegenheid die binnen de werkingssfeer van deze Regulations valt, een bepaald huwelijk als een voor die besluitvorming van invloed zijnde factor buiten beschouwing laten, wanneer de minister van mening is of bepaalt dat dat huwelijk een schijnhuwelijk is. (2) Wanneer de minister bij de besluitvorming over een aangelegenheid die binnen de werkingssfeer van deze Regulations valt, een huwelijk in aanmerking neemt en redelijke gronden heeft om aan te nemen dat het huwelijk een schijnhuwelijk is, kan hij de partijen bij het huwelijk een kennisgeving sturen waarin de betrokkenen worden verzocht om binnen de in die kennisgeving vermelde termijn schriftelijk of persoonlijk de informatie te verstrekken die redelijkerwijs nodig is om de minister ervan te overtuigen dat het huwelijk geen schijnhuwelijk is. […]”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

14 R.S., geboren in een derde land waarvan hij onderdaan was, is Ierland binnengekomen met een verblijfsvergunning voor studenten.

15 In 2010 – zestien dagen vóór het verstrijken van deze vergunning – is R.S. in het huwelijk getreden met een burger van de Unie die gebruik had gemaakt van haar recht om in Ierland vrij te reizen en te verblijven. Vervolgens kreeg hij als familielid van een burger van de Unie een verblijfskaart voor vijf jaar.

16 In 2015 heeft R.S. de Ierse nationaliteit verkregen. Sindsdien verblijft hij in Ierland op basis van die nationaliteit.

17 In 2018 zijn R.S. en zijn echtgenote gescheiden.

18 In 2019 heeft een derdelander een aanvraag tot verblijf in Ierland ingediend op grond dat zij de moeder was van een kind met de Ierse nationaliteit, waarvan R.S. de biologische vader was. Naar aanleiding van deze aanvraag werd een onderzoek geopend om te beoordelen of het in 2010 gesloten huwelijk een schijnhuwelijk was.

19 Bij besluit van 13 februari 2020 heeft de minister for Justice de in 2010 aan R.S. afgegeven verblijfskaart „ingetrokken” op grond dat de stukken die hij tot staving van zijn aanvraag voor een verblijfskaart had overgelegd misleidend waren en het in 2010 gesloten huwelijk een schijnhuwelijk was. Na een door R.S. ingediend verzoek tot herziening is dat besluit bevestigd bij besluit van de minister for Justice van 8 september 2020.

20 Op 1 februari 2022 heeft de minister for Justice na een briefwisseling met de raadslieden van R.S. niettemin een nieuw besluit vastgesteld. Daarmee heeft hij het besluit van 8 september 2020 herroepen, het besluit van 13 februari 2020 nietig verklaard en daarin vastgesteld dat R.S. valse of misleidende documenten en informatie had overgelegd en een schijnhuwelijk had gesloten om een status of een recht te verkrijgen waarop hij anders op grond van richtlijn 2004/38 geen aanspraak had kunnen maken. Die minister was van mening dat „alle rechten of elke status die krachtens [deze] richtlijn is toegekend ten gevolge van [dit] huwelijk […] worden geacht ab initio te zijn ingetrokken”.

21 R.S. heeft bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) beroep ingesteld teneinde de besluiten van 13 februari 2020, 8 september 2020 en 1 februari 2022 bij beschikkingen houdende heroverweging nietig te laten verklaren op grond dat de minister for Justice ultra vires had gehandeld. Aangezien R.S. Iers onderdaan is geworden, is hij immers niet langer onderworpen aan enige bepaling van de Regulations 2015 of richtlijn 2004/38, zodat de minister for Justice aan deze handelingen niet de bevoegdheid kon ontlenen om die besluiten vast te stellen. Dat beroep is door de High Court verworpen bij vonnis van 18 mei 2023.

22 R.S. heeft daarop hoger beroep ingesteld bij de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland), de verwijzende rechter.

23 Die rechter preciseert dat het besluit van 1 februari 2022 niet moet worden opgevat als een intrekking of weigering van een verblijfsrecht, maar als een „vaststelling”, „bevinding” of „conclusie” met betrekking tot een situatie in het verleden of het gedrag van R.S. in het verleden. Hij voegt daaraan toe dat dit besluit impliceert dat deze vaststelling, bevinding of conclusie in overweging kan worden genomen in het kader van een toekomstige herbeoordeling van de Ierse nationaliteit van R.S., waarbij wordt erkend dat bij een dergelijke herbeoordeling rekening moet worden gehouden met alle omstandigheden en de grondrechten van R.S. Die rechter wijst er in dit verband op dat er, wegens recente beslissingen van de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland), momenteel geen geldige constitutionele procedure bestaat op grond waarvan een onderzoek kan worden ingesteld om in een dergelijke context de Ierse nationaliteit in te trekken.

24 De verwijzende rechter vraagt zich in het licht van de bij hem aangevoerde argumenten in de eerste plaats af wat de werkingssfeer is van richtlijn 2004/38 en met name van artikel 35 ervan.

25 In dit verband leidt hij uit het arrest van 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862), af dat richtlijn 2004/38 niet langer van toepassing is op een derdelander die familielid is van een burger van de Unie, wanneer deze derdelander de nationaliteit van de gastlidstaat verkrijgt en daardoor niet langer voldoet aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. Niettemin volgt uit het arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), dat die richtlijn van toepassing is op een verwijderingsbesluit dat is genomen ten aanzien van een derdelander die als familielid van een burger van de Unie in de gastlidstaat verbleef, ook al was deze derdelander niet langer „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van genoemde richtlijn.

26 Gelet op het voorgaande vraagt de verwijzende rechter zich af of richtlijn 2004/38, naar analogie met de in het laatstgenoemde arrest gekozen oplossing, de situatie regelt waarin de bevoegde autoriteit van een lidstaat wenst vast te stellen of een persoon die op grond van deze richtlijn een verblijfsrecht heeft genoten, dit recht heeft verkregen door misbruik van recht of fraude en die autoriteit dat wil doen op een tijdstip waarop die persoon niet langer een „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn is.

27 In de tweede plaats stelt de verwijzende rechter vast dat het Ierse recht de minister for Justice ondubbelzinnig de bevoegdheid verleent om fraude of misbruik van recht te onderzoeken met het oog op het „intrekken, weigeren te geven of weigeren toe te kennen” van een verblijfskaart zonder dat die intrekking of weigering evenwel terugwerkende kracht mag hebben. Hij preciseert tevens dat een dergelijke onderzoeksbevoegdheid krachtens het Ierse recht betrekking kan hebben op zowel aanvragen voor een verblijfskaart als op nog geldige of in het verleden verkregen verblijfskaarten. Daarentegen is het volgens die rechter onzeker of die onderzoeksbevoegdheid autonoom kan worden uitgeoefend, los van enige concrete actie, zoals de intrekking of de weigering van een verblijfsrecht, een vervolging wegens een strafbaar feit, een uitzettingsprocedure of een procedure tot intrekking van de Ierse nationaliteit.

28 Volgens de verwijzende rechter kan een dergelijke autonome onderzoeksbevoegdheid echter gerechtvaardigd zijn in het licht van het doel van het stelsel van het burgerschap van de Unie waarvoor een deugdelijk systeem voor het voorkomen, het opsporen en het elimineren van fraude en misbruik van recht vereist is. Om in voorkomend geval het Ierse recht in overeenstemming met het Unierecht te kunnen uitleggen, acht die rechter het dus noodzakelijk om vast te stellen of richtlijn 2004/38 ingeval van een derdelander die de nationaliteit van een lidstaat heeft verkregen, uitsluitend van toepassing is voor zover deze richtlijn die lidstaat toestaat een schijnhuwelijk te onderzoeken dat is gesloten op een tijdstip waarop deze derdelander krachtens die richtlijn een verblijfsrecht in die lidstaat genoot.

29 In die omstandigheden heeft de Court of Appeal de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „Is richtlijn 2004/38 […] van toepassing op een persoon die voorheen een afgeleid verblijfsrecht in een lidstaat genoot op grond dat hij echtgenoot was van een Unieburger die in het gastland [aan het VWEU ontleende] rechten uitoefende, maar die meer recent staatsburger van het gastland is geworden en niet langer afgeleide voordelen in het gastland geniet op grond van deze richtlijn, en wel louter om te onderzoeken en (in voorkomend geval) vast te stellen of te beslissen dat hij in het verleden fraude heeft gepleegd, misbruik van recht heeft gemaakt en/of een schijnhuwelijk heeft gesloten in de zin van artikel 35 van deze richtlijn om een voordeel op grond van deze richtlijn te verkrijgen?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

30 Met zijn enige prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, indien een persoon voorheen krachtens deze richtlijn een afgeleid recht van vrij verkeer en verblijf genoot, toestaat te onderzoeken of, dan wel in voorkomend geval vast te stellen of te beslissen dat, deze persoon fraude heeft gepleegd of misbruik van recht heeft gemaakt, zelfs al heeft die persoon inmiddels de nationaliteit van die lidstaat verkregen en is zijn verblijf in de betrokken lidstaat op het tijdstip van het onderzoek niet langer op die richtlijn gebaseerd.

Opmerkingen vooraf

31 Vooraf zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hun familieleden, als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van die richtlijn, die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en de bij deze richtlijn verleende rechten genieten (arresten van 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 september 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 54).

32 Aangezien een lidstaat volgens een beginsel van internationaal recht zijn eigen staatsburgers niet het recht mag ontzeggen om zijn grondgebied binnen te komen en aldaar te blijven, en dezen daar dus een onvoorwaardelijk verblijfsrecht genieten, strekt richtlijn 2004/38 er daarentegen niet toe het verblijf van een burger van de Unie in de lidstaat waarvan deze de nationaliteit heeft, te regelen (zie in die zin arresten van 5 mei 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, punten 29 en 34; 12 maart 2014, O. en B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 42, en 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 37).

33 In casu blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte toelichting dat R.S. in de periode van 2010 tot en met 2015, toen hij nog derdelander was, in Ierland heeft verbleven als echtgenoot van een burger van de Unie die haar recht van vrij verkeer of verblijf op het grondgebied van de lidstaten heeft uitgeoefend. In die periode was het verblijf van R.S. in Ierland dus wel degelijk gebaseerd op richtlijn 2004/38, waarvan hij begunstigde was.

34 Zoals de verwijzende rechter opmerkt, is door de verwerving van de Ierse nationaliteit door R.S. in 2015 diens juridische status veranderd in het licht van zowel het nationale recht als richtlijn 2004/38. Sinds deze verwerving verblijft R.S. op basis van het nationale recht in Ierland en voldoet hij niet meer aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, die het verblijf van R.S. in Ierland dus niet langer regelt (zie in die zin arrest van 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punten 39‑41).

35 Toen in 2019 het onderzoek naar een schijnhuwelijk werd gestart, was R.S. dus niet langer een „begunstigde” in de zin van die bepaling. Dit onderzoek had evenwel met name betrekking op een periode waarin R.S. wel degelijk op grond van richtlijn 2004/38 in Ierland had verbleven. Bovendien heeft dat onderzoek tot de vaststelling geleid dat alle rechten die krachtens deze richtlijn zijn toegekend, dus met inbegrip van het verblijfsrecht dat R.S. op grond van die richtlijn had genoten, ab initio werden geacht te zijn ingetrokken.

36 Artikel 35 van richtlijn 2004/38 moet in het licht van deze inleidende opmerkingen worden uitgelegd teneinde te bepalen of, ten eerste, deze bepaling van toepassing blijft in de omstandigheden zoals omschreven in het vorige punt, en, ten tweede, of de lidstaten op grond daarvan een onderzoek kunnen instellen louter om vast te stellen of er sprake is van een schijnhuwelijk.

Uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38

37 Overeenkomstig artikel 35 van richtlijn 2004/38 kunnen de lidstaten de nodige maatregelen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken, vooropgesteld dat deze maatregelen evenredig zijn en zijn onderworpen aan de in die richtlijn neergelegde procedurele waarborgen.

38 Bij de uitlegging van deze bepaling moet immers niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 1 augustus 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen, C‑411/20, EU:C:2022:602, punt 51).

39 Wat in de eerste plaats de temporele werkingssfeer van artikel 35 van richtlijn 2004/38 betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat deze bepaling ruim is geformuleerd, zoals blijkt uit de bewoordingen die aangeven dat de lidstaten de „nodige maatregelen” kunnen nemen om een in deze richtlijn „neergelegd” recht „te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken”. Uit deze bewoordingen blijkt weliswaar ondubbelzinnig dat de vaststelling van dergelijke maatregelen betrekking moet hebben op een door die richtlijn verleend recht, zoals een afgeleid verblijfsrecht als familielid van een burger van de Unie dat gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer en verblijf, maar die bewoordingen vooronderstellen geenszins dat dit recht nog altijd wordt uitgeoefend op het moment van de vaststelling van die maatregelen.

40 Allereerst stellen de bewoordingen van artikel 35 van richtlijn 2004/38 immers geen uitdrukkelijke beperking in de tijd, waarbinnen de lidstaten de nodige maatregelen kunnen vaststellen om een in deze richtlijn neergelegd recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken.

41 Vervolgens lijkt het gebruik van het voltooid deelwoord „neergelegd” erop te wijzen dat de Uniewetgever de lidstaten de bevoegdheid heeft willen verlenen om maatregelen vast te stellen met betrekking tot de rechten die de betrokkene uit hoofde van deze richtlijn geniet of heeft genoten.

42 Ten slotte wijst, zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het gebruik van verschillende werkwoorden („refuse”, „terminate”, „withdraw”, in de Engelse versie; „denegar”, „extinguir”, „retirar”, in de Spaanse versie; „verweigern”, „aufheben”, „widerrufen”, in de Duitse versie; „lõpetama”, „kehtetuks tunnistama”, „keelduma”, in de Estse versie; „refuser”, „annuler” en „retirer”, in de Franse versie) op de bedoeling van de Uniewetgever om daaronder zowel nationale maatregelen te laten vallen op basis waarvan een recht ex nunc kan worden beëindigd als maatregelen op grond waarvan een recht ex tunc wordt ingetrokken. Deze bepaling maakt het dus mogelijk maatregelen vast te stellen met betrekking tot een recht waarvan de toekenning wordt gevraagd, een recht dat thans wordt uitgeoefend of een recht dat in het verleden is uitgeoefend.

43 Uit deze gegevens van letterlijke uitlegging volgt dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is op maatregelen die zijn genomen uit hoofde van een door deze richtlijn in de loop van een voorbije periode verleend recht, zelfs indien de betrokkene op het moment van de vaststelling van die maatregel niet langer een „begunstigde” is in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn.

44 Ten tweede vindt deze letterlijke uitlegging steun in de context van artikel 35 van richtlijn 2004/38.

45 Om te beginnen staat in overweging 28 van deze richtlijn te lezen dat de lidstaten „[o]m misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, […] de noodzakelijke maatregelen [dienen] te kunnen treffen”. De bewoordingen van deze overweging zijn even ruim geformuleerd als die van artikel 35 van die richtlijn. Net zoals dit artikel stelt deze overweging geen beperking in de tijd waarbinnen de lidstaten de bedoelde maatregelen kunnen vaststellen.

46 Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat richtlijn 2004/38 niet alleen regels bevat inzake de voorwaarden voor de verkrijging van een van de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, en de voorwaarden stelt waaraan moet zijn voldaan om de betrokken rechten te kunnen blijven genieten. Deze richtlijn bevat bovendien een geheel van regels om de situatie te regelen die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten die van toepassing blijven op een persoon die niet langer een „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn is (zie in die zin arrest van 10 september 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punten 70‑73, 78 en 79).

47 Hieruit volgt dat de temporele werkingssfeer van sommige bepalingen van richtlijn 2004/38 verder reikt dan het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. Concreet kan een persoon die de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van deze bepaling heeft gehad, dus ook nadat hij die hoedanigheid heeft verloren, blijven vallen binnen de werkingssfeer van een aantal bepalingen van die richtlijn, die – gelet op hun voorwerp en doel – na een dergelijk verlies van toepassing moeten blijven.

48 Ten derde is artikel 35 van richtlijn 2004/38, gelet op het doel en het nuttig effect ervan, bedoeld om na het verlies van die hoedanigheid van toepassing te blijven.

49 In dit verband moet worden benadrukt dat in deze bepaling het algemene beginsel van het verbod van misbruik van recht tot uitdrukking wordt gebracht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is, voor het bewijs dat het om misbruik gaat, enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de regeling van de Unie opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de regeling van de Unie toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat (arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a., C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 54).

50 Wanneer het misbruik bestaat in het kunstmatig creëren van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voordeel en de formele naleving ervan, is een dergelijk misbruik per definitie moeilijk te ontdekken. Vanwege de verborgen aard ervan wordt het in de praktijk vaak niet ontdekt op het moment waarop het zich voordoet, maar in een later stadium.

51 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de doelstelling van bestrijding van fraude en misbruik vereist dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 aldus wordt uitgelegd dat het de lidstaten, wanneer fraude of misbruik van recht van invloed zijn geweest op een krachtens deze richtlijn toegekend recht, de bevoegdheid verleent om zelfs op een tijdstip waarop dit recht niet langer effect sorteert en de betrokkene niet langer de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn heeft, de nodige maatregelen te nemen.

52 De tegenovergestelde uitlegging zou immers ten goede komen aan degenen die fraude hebben gepleegd of misbruik van recht hebben gemaakt en die erin zijn geslaagd de fraude of het misbruik lang genoeg te verbergen, wat het risico meebrengt dat afbreuk wordt gedaan aan die doelstelling.

53 In het licht van de voorgaande overwegingen moet worden geoordeeld dat uit een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38 volgt dat deze bepaling zelfs kan worden toegepast op maatregelen die zijn genomen op grond van een door deze richtlijn in de loop van een voorbije periode verleend recht, indien de betrokkene op het moment van de vaststelling van die maatregel niet langer een „begunstigde” is in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn.

54 Uit de punten 64 en 67 van het arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), kan geen andere slotsom volgen. In die punten heeft het Hof geoordeeld dat de rechtspraak volgens welke een derdelander die familielid is van een burger van de Unie aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in de gastlidstaat ontleent en deze lidstaat dit recht daarom alleen nog kan beperken met inachtneming van de artikelen 27 en 35 van die richtlijn, niet van toepassing is in de situatie waarin die derdelander niet langer een aan die richtlijn ontleend verblijfsrecht geniet en niet langer een „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn is.

55 Aldus heeft het Hof de temporele werkingssfeer van artikel 35 van richtlijn 2004/38 niet willen beperken tot de periode waarin de betrokkene krachtens de bepalingen van deze richtlijn op het grondgebied van een lidstaat verblijft en de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn heeft.

56 Uit de lezing van alle overwegingen van het arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), blijkt immers dat het Hof enkel een onderscheid heeft gemaakt tussen ten eerste de gevallen waarin de door richtlijn 2004/38 verleende rechten worden beperkt om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid overeenkomstig artikel 27 van deze richtlijn alsook het verlies van een dergelijk recht wegens fraude of misbruik van recht overeenkomstig artikel 35 van die richtlijn, en ten tweede het in artikel 15 van die richtlijn bedoelde geval dat aan de orde was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, waarbij het verblijfsrecht om andere redenen verloren gaat, zoals het vertrek van de burger van de Unie met wie de derdelander als familielid was meegekomen of met wie die derdelander zich had herenigd.

57 In de tweede plaats moet, gelet op de vragen van de verwijzende rechter, de omvang worden bepaald van de bevoegdheid die artikel 35 van richtlijn 2004/38 de lidstaten verleent. Die rechter wenst in het bijzonder te vernemen of deze bepaling de lidstaten de bevoegdheid verleent om situaties van fraude of misbruik van recht te onderzoeken die ertoe kunnen leiden dat louter het bestaan van fraude of misbruik wordt vastgesteld, zonder dat dit noodzakelijkerwijs leidt tot ontzegging, beëindiging of intrekking van een in deze richtlijn neergelegd recht.

58 In dit verband volgt om te beginnen uit de in punt 39 van het onderhavige arrest vermelde ruime formulering van artikel 35 van richtlijn 2004/38 dat de Uniewetgever de lidstaten een zekere beoordelingsmarge heeft verleend bij de uitoefening van de bevoegdheid om de nodige maatregelen te nemen teneinde een in deze richtlijn neergelegd recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Zoals blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling, wordt de uitoefening van deze bevoegdheid evenwel begrensd door het evenredigheidsbeginsel en de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31 van die richtlijn.

59 In dit verband definieert artikel 35 van richtlijn 2004/38 niet welke „nodige maatregelen” de lidstaten kunnen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken.

60 Vervolgens veronderstelt de vaststelling van fraude of rechtsmisbruik – een noodzakelijke stap die voorafgaat aan de eventuele vaststelling van een besluit tot ontzegging, nietigverklaring of intrekking van een door richtlijn 2004/38 verleend recht – logischerwijs dat wordt getoetst of er van dergelijke fraude of een dergelijk misbruik sprake is, zoals ook de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

61 Om dit te kunnen toetsen is volgens de rechtspraak van het Hof een individueel onderzoek van het concrete geval vereist (zie in die zin arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a., C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 52).

62 Tot slot moet worden geoordeeld dat een dergelijk, krachtens artikel 35 van richtlijn 2004/38, verricht onderzoek kan uitmonden in de vaststelling dat geen fraude is gepleegd of geen misbruik van recht is gemaakt.

63 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 de lidstaten impliciet maar noodzakelijkerwijs de bevoegdheid verleent om een vermoeden van fraude of misbruik van recht te onderzoeken en in voorkomend geval fraude of misbruik vast te stellen, zonder daarna noodzakelijkerwijs maatregelen te nemen om een krachtens deze richtlijn verleend recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken.

64 In de derde en laatste plaats moet, voor zover uit de gegevens van het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de vaststelling van het bestaan van een schijnhuwelijk in het hoofdgeding zou kunnen leiden tot de latere intrekking van de naturalisatie van R.S. en dus tot het verlies van diens hoedanigheid van burger van de Unie, worden herinnerd aan het feit dat artikel 20 VWEU zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de door naturalisatie verkregen nationaliteit van deze lidstaat van een burger van de Unie intrekt wanneer deze door bedrog werd verkregen, mits deze intrekkingsbeslissing in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is (arrest van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 59).

65 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, indien een persoon voorheen krachtens deze richtlijn een afgeleid recht van vrij verkeer en verblijf genoot, toestaat te onderzoeken of, dan wel in voorkomend geval vast te stellen of te beslissen dat, deze persoon fraude heeft gepleegd of misbruik van recht heeft gemaakt, zelfs al heeft die persoon inmiddels de nationaliteit van die lidstaat verkregen en is zijn verblijf in de betrokken lidstaat op het tijdstip van het onderzoek niet langer op die richtlijn gebaseerd.

Kosten

66 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 35 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,

moet aldus worden uitgelegd dat

het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, indien een persoon voorheen krachtens richtlijn 2004/38 een afgeleid recht van vrij verkeer en verblijf genoot, toestaat te onderzoeken of, dan wel in voorkomend geval vast te stellen of te beslissen dat, deze persoon fraude heeft gepleegd of misbruik van recht heeft gemaakt, zelfs al heeft die persoon inmiddels de nationaliteit van die lidstaat verkregen en is zijn verblijf in de betrokken lidstaat op het tijdstip van het onderzoek niet langer op die richtlijn gebaseerd.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Engels.

( i ) Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in