HvJ EU 21 april 2026, C-155/24, ECLI:EU:C:2026:327
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
21 april 2026 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaks- en aanverwante producten – Richtlijn 2014/40/EU – Artikel 3, lid 1 – Maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide – Artikel 4, lid 1 – Meetmethoden – Meten van de emissieniveaus op basis van de in dat artikel 4, lid 1, genoemde ISO-normen – Normen die niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie – Tegenwerpbaarheid van deze ISO-normen – Artikel 2 VEU – Waarde van de rechtsstaat – Vereiste van vrije toegang tot dergelijke normen”
In zaak C‑155/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 27 februari 2024, ingekomen bij het Hof op 28 februari 2024, in de procedure
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
tegen
Stichting Rookpreventie Jeugd,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu-Matei en M. Condinanzi, kamerpresidenten, S. Rodin (rapporteur), A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias, M. Gavalec en B. Smulders, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Lamote, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 maart 2025,
gelet op de opmerkingen van:
– Philip Morris Benelux BV en Philip Morris Investments BV, vertegenwoordigd door Y. E. A. Buruma en R. de Bree, advocaten,
– JT International Company Netherlands BV, vertegenwoordigd door T. Heystee, M. Immerzeel, W. Knibbeler en A. Pliego Selie, advocaten,
– Van Nelle Tabak Nederland BV, vertegenwoordigd door H. M. Pannekoek, C. E. Schillemans en A. B. van der Pol, advocaten,
– British American Tobacco International (Holdings) BV, vertegenwoordigd door J. A. M. Mischie, M. J. Tuijp en H. J. van den Bos, advocaten,
– Stichting Rookpreventie Jeugd, vertegenwoordigd door J. A. M. A. Sluysmans, advocaat,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door E. M. M. Besselink en M. K. Bulterman als gemachtigden,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door S. Ruseva en R. Stoyanov als gemachtigden,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door T. Müller, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
– de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
– de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, A. Cunha en C. Freire als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. S. Bohr, M. Burón Pérez, Ș. Ciubotaru, F. van Schaik en H. van Vliet als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 september 2025,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 21, artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1), en van het rechtszekerheids- en het lex-certabeginsel.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: „NVWA”), de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: „staatssecretaris”), Philip Morris Benelux BV, Philip Morris Investments BV, JT International Company Netherlands BV, Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten, Van Nelle Tabak Nederland BV en British American Tobacco International (Holdings) BV, en anderzijds de Stichting Rookpreventie Jeugd (hierna: „Stichting”) in verband met de methode voor het meten van de emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1049/2001
3 Artikel 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) bepaalt: „De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van: – de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom, [...] tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
Richtlijn 2014/40
4 In overweging 8 van richtlijn 2014/40 staat te lezen: „Overeenkomstig artikel 114, lid 3, [VWEU] moet voor wetgevingshandelingen worden uitgegaan van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en moet met name rekening worden gehouden met nieuwe op wetenschappelijke feiten gebaseerde gegevens. Tabaksproducten zijn geen gewone producten, en gezien de buitengewoon schadelijke effecten van tabak voor de menselijke gezondheid moet groot belang worden gehecht aan de bescherming van de volksgezondheid, met name om het roken bij jongeren te verminderen.”
5 Artikel 2, punt 21, van deze richtlijn bepaalt: „In deze richtlijn gelden de volgende definities: [...] 21. ‚emissies’: stoffen die vrijkomen wanneer een tabaksproduct of aanverwant product wordt gebruikt zoals beoogd, zoals stoffen die voorkomen in rook, of stoffen die vrijkomen bij het gebruik van rookloze tabaksproducten”.
6 Artikel 3, lid 1, van die richtlijn luidt: „De emissieniveaus van in de lidstaten in de handel gebrachte of geproduceerde sigaretten (‚maximumemissieniveaus’) mogen niet hoger zijn dan: a) 10 mg teer per sigaret; b) 1 mg nicotine per sigaret; c) 10 mg koolmonoxide per sigaret.”
7 Artikel 4, leden 1 en 2, van die richtlijn bepaalt: „1. De emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten worden gemeten volgens ISO-norm 4387 (teer), ISO-norm 10315 (nicotine) en ISO-norm 8454 (koolmonoxide). De juistheid van de metingen inzake teer, nicotine en koolmonoxide wordt vastgesteld aan de hand van ISO-norm 8243. 2. De in lid 1 bedoelde metingen worden geverifieerd door laboratoria die zijn erkend door en onder toezicht staan van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Deze laboratoria mogen niet eigendom zijn of direct of indirect onder zeggenschap staan van de tabaksindustrie. [...]”
8 Artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 luidt: „De lidstaten zien erop toe dat tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan deze richtlijn, daarin voorgeschreven uitvoerings- en gedelegeerde handelingen eronder begrepen, niet in de handel worden gebracht. [...]”
Nederlands recht
9 Artikel 2.1, lid 1, van het besluit van 14 oktober 2015 houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op basis van de Tabakswet tot één besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) (Stb. 2015, 398) luidt als volgt: „De maximumemissieniveaus van een in de handel gebrachte of geproduceerde sigaret voldoen aan artikel 3, eerste lid, van [richtlijn 2014/40]”.
10 Artikel 2.1 van de regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2016 houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) (Stcrt. 2016, 25446) bepaalt: „1. Als methoden van onderzoek die bij uitsluiting beslissend zijn voor de vaststelling of een sigaret voldoet aan eisen van artikel 2.1, eerste lid, van het besluit, worden aangewezen de metingen volgens de volgende normen: a. NEN-ISO 4387:2000/A1:2008 Sigaretten – Bepaling van het totale nicotine-vrije droge, rookcondensaat bij gebruik van een rookmachine voor routinematig analyseonderzoek van sigaretten, voor het emissieniveau van teer; b. NEN-ISO 10315:2013 Sigaretten – Bepaling van het gehalte nicotine in rookcondensaten – Gaschromatografische methode, voor het emissieniveau van nicotine; c. NEN-ISO 8454:2007/A1:2009 Sigaretten – Bepaling van koolmonoxide in de gasfase van sigarettenrook – NDIR-methode, voor het emissieniveau van koolmonoxide. 2. De resultaten van de metingen worden geverifieerd aan de hand van NEN-ISO 8243:2013 Sigaretten – Monsterneming. [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
11 Bij brief van 31 juli 2018 heeft de Stichting de NVWA verzocht te bewerkstelligen dat filtersigaretten die in Nederland aan de consument worden aangeboden, bij beoogd gebruik voldoen aan de maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide die zijn vastgesteld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40. De Stichting heeft de NVWA eveneens verzocht om de producenten, importeurs en distributeurs van tabaksproducten middels een bestuurlijke dwangmaatregel te gelasten filtersigaretten die niet voldoen aan deze maximumemissieniveaus uit de handel te halen.
12 Dit handhavingsverzoek was gebaseerd op een onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Nederland) van 13 juni 2018, waaruit blijkt dat, wanneer de meetmethode „Canadian Intense” wordt toegepast in plaats van de in artikel 4 van richtlijn 2014/40 voorgeschreven methode, alle in Nederland verkochte filtersigaretten de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide ruimschoots overschrijden. De Stichting is van mening dat de in de ISO-normen 4387, 10315, 8454 en 8243 bedoelde meetmethode waarnaar artikel 4, lid 1, van deze richtlijn verwijst, er geen rekening mee houdt dat de minuscule gaatjes in het filter van een sigaret in de praktijk worden afgesloten door de vingers en lippen van de roker, zodat die roker gehalten aan teer, nicotine en koolmonoxide inhaleert die aanzienlijk hoger liggen dan de in artikel 3 van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus.
13 De NVWA heeft het handhavingsverzoek bij besluit van 20 september 2018 afgewezen. Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting tegen dat besluit van de NVWA ongegrond verklaard.
14 Vervolgens heeft de Stichting tegen dat besluit van de staatssecretaris beroep in rechte ingesteld bij de rechtbank Rotterdam (Nederland).
15 Bij deze rechter heeft de Stichting betoogd dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 geen verplichting oplegt om een bepaalde methode voor het meten van de emissieniveaus te gebruiken en dat de ISO-normen die de basis vormen voor de meting van de betrokken emissies op grond van deze bepaling geen algemeen toepasselijke voorschriften vormen, zodat de meetmethode Canadian Intense dient te worden toegepast.
16 Bij het onderzoek van het in punt 14 van het onderhavige arrest genoemde beroep, heeft die rechter het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing inzake de uitlegging en de geldigheid van een aantal bepalingen van richtlijn 2014/40. Dit verzoek heeft geleid tot het arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101).
17 Naar aanleiding van dat arrest heeft de rechtbank Rotterdam volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), de verwijzende rechter, geoordeeld dat de NEN-ISO-normen waarnaar de regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2016 houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) verwijst, niet aan de Stichting als particulier in het algemeen kunnen worden tegengeworpen, en dat de in deze normen omschreven methode voor het meten van de emissieniveaus niet in overeenstemming is met richtlijn 2014/40, omdat met deze methode niet de emissieniveaus worden gemeten die bij beoogd gebruik van een sigaret vrijkomen. Bij gebrek aan een meetmethode die voldoet aan die richtlijn, kan niet worden vastgesteld of de filtersigaretten die in Nederland worden verkocht, voldoen aan de maximumemissieniveaus. Gelet op het onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, waarnaar in punt 12 van dit arrest wordt verwezen, is het zeer waarschijnlijk dat de sigaretten bij toepassing van de meetmethode Canadian Intense niet voldoen aan de maximumemissieniveaus. De rechtbank Rotterdam heeft het beroep van de Stichting dan ook gegrond verklaard en de NVWA opgedragen een nieuw besluit te nemen dat strekt tot handhavend optreden.
18 Tegen deze uitspraak van de rechtbank Rotterdam is hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
19 Deze rechter is van oordeel dat een aantal aspecten van de artikelen 3 en 4 van richtlijn 2014/40 nog moeten worden verduidelijkt in het licht van het arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101).
20 Hij merkt in de eerste plaats op dat het Hof een onderscheid maakt tussen enerzijds ondernemingen aan wie de ISO-normen waarnaar in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 wordt verwezen, kunnen worden tegengeworpen wanneer zij toegang hebben tot de officiële, authentieke versie van de ISO-normen, en anderzijds particulieren in het algemeen aan wie die normen niet kunnen worden tegengeworpen wanneer deze niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. In het kader daarvan stelt de verwijzende rechter zich vragen over de strekking van het begrip „particulier in het algemeen”. Hij merkt onder meer op dat tot laatstgenoemde categorie bepaalde particulieren, zoals de Stichting, behoren die op grond van het Nederlandse recht kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van de ISO-normen via inzage van de NEN-ISO-normen in de bibliotheek van het Nederlands Normalisatie Instituut in Delft of tegen betaling. In deze context is het volgens de verwijzende rechter niet duidelijk of de ISO-normen kunnen worden tegengeworpen aan dergelijke particulieren. Deze rechter is hoe dan ook van oordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde ISO-normen niet kunnen worden tegengeworpen aan de Stichting, die opkomt voor de belangen van particulieren die geen toegang tot deze ISO-normen hebben, aangezien de verkrijging van deze normen via een procedure als in het hoofdgeding niet kan worden gelijkgesteld met een bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
21 In de tweede plaats stelt de verwijzende rechter meerdere vragen in de veronderstelling dat zou worden geoordeeld dat de ISO-normen waarnaar in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 wordt verwezen niet kunnen worden tegengeworpen aan een particulier als de Stichting, en een andere meetmethode dan de bij deze normen vastgestelde opgenomen methode kan, of zelfs moet, worden toegepast.
22 In dit verband vraagt hij zich in het bijzonder af of elke lidstaat, zelfs tijdelijk, een alternatieve meetmethode mag vaststellen, en desgevallend hoe een dergelijke alternatieve meetmethode zich verhoudt tot de met richtlijn 2014/40 nagestreefde doelstellingen op het gebied van harmonisatie en de werking van de interne markt. De verwijzende rechter uit eveneens twijfels over de gevolgen van een eventuele niet-tegenwerpbaarheid van de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bedoelde ISO-normen aan een particulier zoals de Stichting, met name wat betreft het eventuele van de markt halen van de filtersigaretten die niet voldoen aan de maximumemissieniveaus bij toepassing van een door een nationale instantie vastgestelde alternatieve meetmethode.
23 In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 4, eerste lid, van richtlijn [2014/40] zo worden uitgelegd dat de niet in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerde ISO-normen zonder uitzondering niet kunnen worden tegengeworpen aan particulieren, waaronder de Stichting, dus ook niet als die particulier deze normen heeft kunnen inzien en deze normen (tegen betaling) heeft kunnen verkrijgen? 2) Moet het niet aan een particulier kunnen tegenwerpen van artikel 4, eerste lid, van richtlijn [2014/40], voor zover deze bepaling verwijst naar niet in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerde ISO-normen, worden begrepen als: het niet mogen onthouden van het recht op handhaving van de in artikel 3, eerste lid, van de richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide? 3) Moet de aanduiding ‚gebruikt zoals beoogd’ in de definitiebepaling van ‚emissies’ in artikel 2, onder 21, van richtlijn [2014/40] zo worden uitgelegd dat het menselijk rookgedrag zoveel mogelijk wordt benaderd, in welk geval bij het meten rekening zou moeten worden gehouden met het in ieder geval gedeeltelijk afdekken van de ventilatiegaatjes in het filter van de sigaret en of het rookvolume en de rookfrequentie, of wordt hiermee alleen gedoeld op de wijze van consumptie van sigaretten via een proces van verbranding? 4) Indien de in artikel 4, eerste lid, van richtlijn [2014/40] genoemde ISO-normen gelet op het antwoord op vraag 3 niet geschikt zijn voor het meten van de emissieniveaus: a) brengt het met richtlijn [2014/40] mede beoogde doel van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid, met name voor jongeren, dan mee dat het rechtszekerheids- en het lex-certabeginsel er niet aan in de weg staan dat een alternatieve meetmethode aan de tabaksfabrikanten wordt tegengeworpen? Indien mede gelet op het rechtszekerheids- en het lex-certabeginsel vraag 4a bevestigend wordt beantwoord: b) is het de lidstaten toegestaan om zelf, al dan niet tijdelijk, een alternatieve meetmethode vast te stellen of te hanteren en deze alternatieve meetmethode (ook) aan de tabaksfabrikanten tegen te werpen, en c) hoe verhoudt het toepassen van een alternatieve meetmethode zich tot het met richtlijn [2014/40] mede beoogde doel van (maximum)harmonisatie en het beter laten functioneren van de interne markt? 5) a) Blijven, in het geval een alternatieve meetmethode moet worden toegepast, de maximumemissieniveaus van artikel 3, eerste lid, van richtlijn [2014/40] onverkort van toepassing? Indien vraag 5a ontkennend wordt beantwoord: b) is het de lidstaten toegestaan om zelf, al dan niet tijdelijk, alternatieve maximumemissieniveaus vast te stellen of te hanteren en deze (ook) aan de tabaksfabrikanten tegen te werpen, en c) hoe verhoudt het toepassen van alternatieve maximumemissieniveaus zich tot het met richtlijn [2014/40] beoogde doel van (maximum)harmonisatie en het beter laten functioneren van de interne markt? 6) a) Als het de lidstaten is toegestaan om een alternatieve meetmethode vast te stellen of te hanteren en deze kan worden tegengeworpen aan de tabaksfabrikanten, brengt het door richtlijn [2014/40] mede beoogde doel van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid, met name voor jongeren, in combinatie met artikel 23, tweede lid, van de richtlijn in dat geval met zich dat de sigaretten die in Nederland in de handel zijn van de markt moeten worden gehaald, zolang er nog geen nieuwe meetmethode is vastgesteld en zodoende niet kan worden vastgesteld of de sigaretten bij beoogd gebruik voldoen aan de maximumemissieniveaus? Indien vraag 6a bevestigend wordt beantwoord: b) hebben de tabaksfabrikanten in dat geval aanspraak op een overgangsperiode? 7) Indien een alternatieve meetmethode is vastgesteld of wordt gehanteerd, al dan niet in combinatie met alternatieve maximumemissieniveaus, hebben de tabaksfabrikanten in dat geval aanspraak op een overgangsperiode gedurende welke zij zich kunnen richten op die alternatieve meetmethode en eventueel alternatieve maximumemissieniveaus?"
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Ontvankelijkheid
24 De Bulgaarse regering betoogt dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is omdat zij hypothetisch is. Zij voert aan dat deze vraag betrekking heeft op alle ISO-normen die niet in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt, terwijl artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 slechts verwijst naar vier precies omschreven ISO-normen.
25 Volgens vaste rechtspraak geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, rechtens en feitelijk, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 23 november 2021, IS (Onwettigheid van de verwijzingsbeslissing), C‑564/19, EU:C:2021:949, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
26 Dienaangaande blijkt zowel uit de bewoordingen van de eerste vraag, die betrekking heeft op de uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, als uit de in punt 20 van het onderhavige arrest samengevatte motivering van de vraag dat deze niet ziet op alle ISO-normen die niet in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt, maar uitsluitend op de normen waarnaar deze bepaling verwijst.
27 In het kader van het hoofdgeding zal moeten worden vastgesteld of de toegang van particulieren, zoals de Stichting, tot de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 verwijst, van dien aard is dat het daardoor onmogelijk wordt om zich te beroepen op andere meetmethoden dan de in deze normen voorgeschreven methoden, teneinde in rechte de niet-conformiteit te doen vaststellen van de emissieniveaus van stoffen in sigaretten die door ondernemingen in de lidstaten zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht, op grond van deze richtlijn. Bijgevolg is het in het kader van de eerste vraag opgeworpen probleem niet hypothetisch voor de beslechting van dit geding, zodat deze vraag ontvankelijk is.
Ten gronde
28 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat de ISO-normen waarnaar deze bepaling verwijst, kunnen worden tegengeworpen aan particulieren die toegang hebben gehad tot de inhoud van de officiële, authentieke versie van deze normen, ook al zijn deze niet in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt.
29 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 33 van het arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101), voor recht heeft verklaard dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat het bepaalt dat de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten die bestemd zijn om in de lidstaten in de handel te worden gebracht of te worden geproduceerd, moeten worden gemeten volgens de meetmethoden die voortvloeien uit ISO-normen 4387, 10315, 8454 en 8243, waarnaar dat artikel 4, lid 1, verwijst.
30 Het Hof heeft in punt 50 van dat arrest eveneens geoordeeld dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 beoogt een verplichting in te voeren voor ondernemingen die voornemens zijn om in de lidstaten sigaretten in de handel te brengen of te vervaardigen. Het is deze ondernemingen namelijk niet toegestaan om in de lidstaten sigaretten in de handel te brengen of te vervaardigen waarvan de emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide hoger liggen dan de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus, zoals deze zijn gemeten volgens de meetmethoden die zijn voorgeschreven door de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, verwijst.
31 Het Hof heeft in dat arrest evenwel benadrukt dat handelingen van de instellingen van de Europese Unie niet aan natuurlijke en rechtspersonen in een lidstaat kunnen worden tegengeworpen voordat deze daarvan kennis hebben kunnen nemen door een regelmatige bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Dit bekendmakingsvereiste volgt uit het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat een Unieregeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van hun rechten en verplichtingen ondubbelzinnig te kennen. Daaruit heeft het Hof afgeleid dat overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel technische normen die door een normalisatie-instelling als de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO) zijn vastgesteld en waaraan bij een wetgevingshandeling van de Unie – zoals richtlijn 2014/40 – een bindend karakter is verleend, slechts aan particulieren in het algemeen kunnen worden tegengeworpen indien zij zelf zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (zie in die zin arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., C‑160/20, EU:C:2022:101, punten 40, 41 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Hoewel de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 verwijst niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, heeft het Hof geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van het door de ISO opgezette systeem, bestaande uit een netwerk van nationale normalisatie-instellingen, dat deze nationale instellingen in staat stelt om op verzoek toegang te verlenen tot de officiële, authentieke versie van de door de ISO vastgestelde normen. Wanneer ondernemingen toegang hebben tot de officiële, authentieke versie van de ISO-normen waarnaar in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 wordt verwezen, kunnen deze normen en derhalve de verwijzing in deze bepaling naar die normen aan hen worden tegengeworpen (arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., C‑160/20, EU:C:2022:101, punten 51 en 52).
33 Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de geharmoniseerde normen die in het kader van het Europese normalisatiestelsel zijn uitgewerkt, door de gevolgen die daar in een wettelijke regeling van de Unie aan worden toegekend, de rechten en verplichtingen van particulieren kunnen specificeren en deze specificaties voor hen noodzakelijk kunnen zijn om na te gaan of een bepaald product of een bepaalde dienst daadwerkelijk voldoet aan de eisen van die wettelijke regeling (arrest van 5 maart 2024, Public.Resource.Org en Right to Know/Commissie e.a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, punt 82). Hetzelfde geldt in beginsel voor normen die, zoals de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 verwijst, op internationaal niveau worden uitgewerkt en die in de rechtsorde van de Unie een bindend karakter verkrijgen door een uitdrukkelijke verwijzing in een handeling van de Unie.
34 Tegen deze achtergrond heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van de rechtsstaat, waarop de Unie krachtens artikel 2 VEU is gegrondvest, vereist dat alle natuurlijke en rechtspersonen van de Unie vrije toegang hebben tot het Unierecht. Dit vereiste betreft in het bijzonder personen wier belangen door een handeling van de Unie worden beschermd en die binnen de door dat recht gestelde grenzen de mogelijkheid moeten hebben om na te gaan, ten eerste, of de personen voor wie de in deze handeling opgelegde verplichtingen gelden, deze daadwerkelijk naleven (zie in die zin arrest van 5 maart 2024, Public.Resource.Org en Right to Know/Commissie e.a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, punt 81) en, ten tweede, of die handeling meer bepaald in overeenstemming is met het VEU en het VWEU, evenals met de algemene Unierechtelijke beginselen (zie in die zin arresten van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 54, en 13 juli 2023, Grupa Azoty e.a./Commissie, C‑732 P en C‑77/22 P, EU:C:2023:570, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 In casu moet ten eerste worden opgemerkt dat richtlijn 2014/40 een tweeledige doelstelling nastreeft, die erin bestaat de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te laten functioneren, waarbij tegelijkertijd wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren. Zoals ook blijkt uit overweging 8 van deze richtlijn, streven de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide, alsook de in artikel 4, lid 1, vermelde ISO-normen die de methoden voor het meten van de emissieniveaus van deze stoffen voorschrijven, anders dan Philip Morris Benelux en Philip Morris Investments aanvoeren, die tweeledige doelstelling na en niet alleen de doelstelling die erin bestaat de interne markt beter te laten functioneren. Daarom zijn op het niveau van de Unie met name maximumemissieniveaus en methoden voor het meten van emissies vastgesteld ter bescherming van de menselijke gezondheid (zie in die zin arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., C‑160/20, EU:C:2022:101, punten 32 en 78).
36 Ten tweede lijkt met de vordering van de Stichting, onder voorbehoud van bevestiging door de verwijzende rechter, deze doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid te worden nagestreefd, zodat zij in het kader van het hoofdgeding kan worden aangemerkt als de behartiging van een door richtlijn 2014/40 beschermd belang.
37 Bijgevolg moet een particulier als de Stichting overeenkomstig de in punt 34 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak de mogelijkheid hebben om na te gaan of de door ondernemingen in de lidstaten vervaardigde en in de handel gebrachte sigaretten voldoen aan de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde emissieniveaus gelet op de meetmethoden die zijn voorgeschreven door de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, van die richtlijn verwijst, hetgeen vereist dat een dergelijke particulier vrije toegang tot die normen kan krijgen.
38 Overeenkomstig het in artikel 2 VEU neergelegde beginsel van de rechtsstaat kan de toegang tot de inhoud van die normen slechts als vrij worden aangemerkt als deze algemeen, doeltreffend, kosteloos en niet-discriminerend is. Alleen als een dergelijke toegang wordt gewaarborgd tot normen die op internationaal niveau zijn uitgewerkt en in de rechtsorde van de Unie een bindend karakter hebben gekregen, kan immers een particulier als de Stichting, die zich in het hoofdgeding beroept op een belang dat wordt beschermd door een Uniehandeling die deze normen bindend heeft verklaard, kennis nemen van die normen en, in voorkomend geval, door de bevoegde nationale autoriteiten en, zo nodig, door de Unierechter laten nagaan of die normen daadwerkelijk en volledig zijn nageleefd.
39 Dit houdt onder meer in dat een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van dergelijke normen gebiedt in het kader van een verzoek om toegang tot documenten dat een particulier als de Stichting op grond van deze verordening heeft ingediend. Zelfs indien deze normen worden beschermd door intellectuele-eigendomsrechten, moet dit belang voorrang hebben boven dergelijke rechten waarop de betrokken normalisatie-instelling zich in voorkomend geval beroept, overeenkomstig het recht op toegang tot documenten dat is gewaarborgd door artikel 15, lid 3, eerste alinea, VWEU, dat is verankerd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en waaraan deze verordening uitvoering geeft (zie in die zin arrest van 5 maart 2024, Public.Resource.Org en Right to Know/Commissie e.a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, punten 84 en 85).
40 Voor zover de Uniewetgever verplichtingen invoert die verband houden met normen als bedoeld in de punten 33 en 38 van het onderhavige arrest en beoogt de overeenkomstige belangen van particulieren, zoals de menselijke gezondheid, te beschermen, staat het aan de Unie om de kosten te dragen die verband houden met de organisatie van de toegang tot de officiële, authentieke versie van deze normen, waarbij het irrelevant is of de toegang tot de inhoud van die normen wordt verzekerd met logistieke, administratieve en technische middelen van de Unie of van de lidstaten.
41 In casu staat vast dat alle partijen in het hoofdgeding toegang hebben gehad tot de inhoud van de nationale NEN-ISO-normen, die de officiële, authentieke versie vormen van de ISO-normen waarnaar artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 verwijst, en dat zij daarvan terdege kennis hebben genomen. Zij hebben zich dus voor de bevoegde nationale rechterlijke instanties met succes op deze ISO-normen kunnen beroepen.
42 Hieruit volgt dat een particulier die, zoals de Stichting, toegang heeft gehad tot de inhoud van de officiële, authentieke versie van deze ISO-normen, zich niet kan beroepen op andere meetmethoden dan de in diezelfde ISO-normen voorgeschreven methoden, teneinde in rechte de non-conformiteit te doen vaststellen van de emissieniveaus van stoffen in sigaretten die door ondernemingen in de lidstaten zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht.
43 Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat particulieren die toegang hebben gehad tot de inhoud van de officiële, authentieke versie van de ISO-normen waarnaar deze bepaling verwijst, zich niet kunnen beroepen op het feit dat deze normen niet in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt teneinde te verkrijgen dat de emissieniveaus van teer, nicotine en koolmonoxide worden gemeten aan de hand van andere meetmethoden dan die welke zijn neergelegd in genoemde normen, waarbij die normen vrij toegankelijk moeten zijn in het kader van een algemene, doeltreffende, kosteloze en niet-discriminerende toegangsregeling.
Tweede tot en met zevende vraag
44 Gelet op het antwoord op de eerste vraag en rekening houdend met het feit dat alle partijen in het hoofdgeding toegang hebben gehad tot de betrokken ISO-normen, hoeven de tweede tot en met de zevende vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
45 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG
moet aldus worden uitgelegd dat
particulieren die toegang hebben gehad tot de inhoud van de officiële, authentieke versie van de ISO-normen waarnaar deze bepaling verwijst, zich niet kunnen beroepen op het feit dat deze normen niet in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt teneinde te verkrijgen dat de emissieniveaus van teer, nicotine en koolmonoxide worden gemeten aan de hand van andere meetmethoden dan die welke zijn neergelegd in genoemde normen, waarbij die normen vrij toegankelijk moeten zijn in het kader van een algemene, doeltreffende, kosteloze en niet-discriminerende toegangsregeling.
Lenaerts von Danwitz Biltgen Jarukaitis Arastey Sahún Ziemele Passer Spineanu-Matei Condinanzi Rodin Kumin Jääskinen Gratsias Gavalec Smulders Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 april 2026. De griffier A. Calot Escobar De president K. Lenaerts
( *1 ) Procestaal: Nederlands.