HvJ EU 16 april 2026, C-440/23, ECLI:EU:C:2026:299

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)

16 april 2026 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 56 VWEU – Vrijheid van dienstverrichting – Houder van een door een lidstaat verleende vergunning tot organisatie van onlinekansspelen – Regelgeving van een andere lidstaat waarin de organisatie van onlinekansspelen afhankelijk wordt gesteld van een vergunning – Dwingende redenen van algemeen belang – Onlinespeelautomaten – Secundaire loterijen – Terugbetaling van de verloren inzet – Rechtsmisbruik”

In zaak C‑440/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (burgerlijke rechter, eerste kamer, Malta) bij beslissing van 11 juli 2023, ingekomen bij het Hof op 14 juli 2023, in de procedure

FB

tegen

European Lotto and Betting Ltd,

Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd.,

wijst

HET HOF (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (rapporteur) en B. Smulders, rechters,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 april 2025,

gelet op de opmerkingen van:

– FB, optredend voor zichzelf,

– European Lotto and Betting Ltd en Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd., vertegenwoordigd door S. Camilleri, avukat, en R. Karpenstein, Rechtsanwalt,

– de Maltese regering, vertegenwoordigd door A. Buhagiar als gemachtigde, bijgestaan door D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado, en Z. Sciberras, avukat,

– de Belgische regering, vertegenwoordigd door A. De Brouwer, C. Jacob en L. Van den Broeck als gemachtigden, bijgestaan door V. Ramognino, R. Verbeke en P. Vlaemminck, advocaten,

– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, T. Suchá en J. Vláčil als gemachtigden,

– de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en P.‑L. Krüger als gemachtigden,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino en G. Palmieri als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati en M. Mataija als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 september 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 56 VWEU en het beginsel van het verbod van misbruik van recht.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds FB en anderzijds European Lotto and Betting Ltd en Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd., twee vennootschappen met statutaire zetel te Malta, betreffende het verzoek om terugbetaling van verloren inzet in het kader van onlinespeelautomaten en weddenschappen op trekkingen van loterijen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 593/2008

3 Artikel 3 („Rechtskeuze door partijen”) van verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I) (PB 2008, L 177, blz. 6) (hierna: „Rome I-verordening”) bepaalt in de leden 1 en 3 het volgende: „1. Een overeenkomst wordt beheerst door het recht dat de partijen hebben gekozen. De rechtskeuze wordt uitdrukkelijk gedaan of blijkt duidelijk uit de bepalingen van de overeenkomst of de omstandigheden van het geval. Bij hun keuze kunnen de partijen het toepasselijke recht aanwijzen voor de overeenkomst in haar geheel of voor slechts een onderdeel daarvan. […] 3. Indien alle overige op het tijdstip van de keuze bestaande aanknopingspunten zich bevinden in een ander land dan het land waarvan het recht is gekozen, laat de door de partijen gemaakte keuze de toepassing van de rechtsregels van dat andere land waarvan niet bij overeenkomst mag worden afgeweken, onverlet.”

4 Artikel 6 („Consumentenovereenkomsten”) van de Rome I-verordening bepaalt in de leden 1 en 2: „1. Onverminderd de artikelen 5 en 7 wordt de overeenkomst gesloten door een natuurlijke persoon voor een gebruik dat als niet bedrijfs‑ of beroepsmatig kan worden beschouwd (‚de consument’) met een andere persoon die handelt in de uitoefening van zijn bedrijf of beroep (‚de verkoper’) beheerst door het recht van het land waar de consument zijn gewone verblijfplaats heeft, op voorwaarde dat: a) de verkoper zijn commerciële of beroepsactiviteiten ontplooit in het land waar de consument zijn gewone verblijfplaats heeft, of b) [de verkoper] dergelijke activiteiten met ongeacht welke middelen richt op dat land of op verscheidene landen, met inbegrip van dat land, en de overeenkomst onder die activiteiten valt. 2. Niettegenstaande lid 1 kunnen de partijen overeenkomstig artikel 3 het recht kiezen dat van toepassing is op een overeenkomst die voldoet aan de voorwaarden van lid 1. Deze keuze mag er evenwel niet toe leiden dat de consument de bescherming verliest welke hij geniet op grond van bepalingen waarvan niet bij overeenkomst kan worden afgeweken volgens het recht dat overeenkomstig lid 1 toepasselijk zou zijn geweest bij gebreke van rechtskeuze.”

5 Artikel 9 („Bepalingen van bijzonder dwingend recht”) van deze verordening is geformuleerd als volgt: „1. Bepalingen van bijzonder dwingend recht zijn bepalingen aan de inachtneming waarvan een land zoveel belang hecht voor de handhaving van zijn openbare belangen zoals zijn politieke, sociale of economische organisatie, dat zij moet worden toegepast op elk geval dat onder de werkingssfeer ervan valt, ongeacht welk recht overeenkomstig deze verordening overigens van toepassing is op de overeenkomst. 2. Niets in deze verordening beperkt de toepassing van de bepalingen van bijzonder dwingend recht van de rechter bij wie de zaak aanhangig is. 3. De rechter kan ook gevolg toekennen aan de bepalingen van bijzonder dwingend recht van het land waar de verbintenissen krachtens de overeenkomst moeten worden nagekomen of zijn nagekomen, voor zover die bepalingen van bijzonder dwingend recht de tenuitvoerlegging van de overeenkomst onwettig maken. Bij de beslissing of aan deze bepalingen gevolg moet worden toegekend, wordt rekening gehouden met hun aard en doel alsmede met de gevolgen die de toepassing of niet-toepassing van deze bepalingen zou kunnen hebben.”

6 Artikel 10 („Bestaan en materiële geldigheid”) van die verordening bepaalt het volgende: „1. Het bestaan en de geldigheid van de overeenkomst of van een bepaling daarvan worden beheerst door het recht dat ingevolge deze verordening toepasselijk zou zijn, indien de overeenkomst of de bepaling geldig zou zijn. 2. Niettemin kan een partij zich, voor het bewijs dat zij haar toestemming niet heeft verleend, beroepen op het recht van het land waar zij haar gewone verblijfplaats heeft, indien uit de omstandigheden blijkt dat het niet redelijk zou zijn de gevolgen van haar gedrag te bepalen overeenkomstig het in het lid 1 bedoelde recht.”

7 Artikel 12 („De onderwerpen die het toepasselijke recht beheerst”) bepaalt in lid 1 het volgende: „Het recht dat ingevolge deze verordening op de overeenkomst van toepassing is, beheerst met name: […] e) de gevolgen van de nietigheid van de overeenkomst.”

8 Artikel 19 („De gewone verblijfplaats”) van de Rome I-verordening bepaalt in lid 3 het volgende: „Het tijdstip van sluiting van de overeenkomst is bepalend voor de vaststelling van de gewone verblijfplaats.”

9 Artikel 21 („Openbare orde van het forum”) luidt als volgt: „De toepassing van een bepaling van het door deze verordening aangewezen recht kan slechts terzijde worden gesteld indien deze toepassing kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde van het land van de rechter.”

Verordening nr. 1215/2012

10 Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 2012, L 351, blz. 1) bepaalt in artikel 4, lid 1, ervan – dat valt onder afdeling 1 („Algemene bepalingen”) van hoofdstuk II van deze verordening – het volgende: „Onverminderd deze verordening worden zij die woonplaats hebben op het grondgebied van een lidstaat, ongeacht hun nationaliteit, opgeroepen voor de gerechten van die lidstaat.”

11 Artikel 5 van deze verordening, dat ook onder die afdeling 1 valt, bepaalt in lid 1 het volgende: „Degenen die op het grondgebied van een lidstaat woonplaats hebben, kunnen slechts voor het gerecht van een andere lidstaat worden opgeroepen krachtens de in de afdelingen 2 tot en met 7 van dit hoofdstuk gegeven regels.”

12 Afdeling 4 („Bevoegdheid voor door consumenten gesloten overeenkomsten”) van hoofdstuk II van die verordening omvat onder meer de artikelen 17 en 18 daarvan.

13 Artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1215/2012 bepaalt: „Voor overeenkomsten gesloten door een persoon, de consument, voor een gebruik dat als niet bedrijfs‑ of beroepsmatig kan worden beschouwd, wordt de bevoegdheid geregeld door deze afdeling […] wanneer: a) het gaat om koop en verkoop op afbetaling van roerende lichamelijke zaken; b) het gaat om leningen op afbetaling of andere krediettransacties ter financiering van de verkoop van zulke zaken, of c) in alle andere gevallen, de overeenkomst is gesloten met een persoon die commerciële of beroepsactiviteiten ontplooit in de lidstaat waar de consument woonplaats heeft, of dergelijke activiteiten met ongeacht welke middelen richt op die lidstaat, of op meerdere staten met inbegrip van die lidstaat, en de overeenkomst onder die activiteiten valt.”

14 Artikel 18, lid 1, van deze verordening luidt als volgt: „De rechtsvordering die door een consument wordt ingesteld tegen de wederpartij bij de overeenkomst, kan worden gebracht hetzij voor de gerechten van de lidstaat op het grondgebied waarvan die partij woonplaats heeft, hetzij, ongeacht de woonplaats van de wederpartij, voor het gerecht van de plaats waar de consument woonplaats heeft.”

Duits recht

GlüStV 2012

15 Het Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (overeenkomst tussen de deelstaten inzake kansspelen in Duitsland) van 15 december 2011, in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is (hierna: „GlüStV 2012”), bepaalt in artikel 1, punt 2, dat een van de doelstellingen ervan erin bestaat om de natuurlijke speeldrift van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden door een beperkt aanbod van kansspelen te bieden dat een geschikt alternatief vormt voor niet-toegestane kansspelen, en om de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan.

16 § 4, leden 1, 4 en 5, GlüStV 2012 bepaalt: „(1) Voor de organisatie of het aanbieden van openbare kansspelen is een vergunning van de bevoegde autoriteit van de betrokken deelstaat vereist. Het zonder deze vergunning organiseren of aanbieden van kansspelen (illegale kansspelen) en het meewerken aan betalingen in verband met illegale kansspelen zijn verboden. […] (4) Het organiseren en het aanbieden van openbare kansspelen op internet is verboden. (5) In afwijking van lid 4 kunnen de deelstaten, om de doelstellingen van § 1 beter te verwezenlijken, de rechtstreekse verkoop en het als tussenpersoon aanbieden van loterijen alsmede de organisatie en het als tussenpersoon aanbieden van sportweddenschappen op internet toestaan, […].”

17 Overeenkomstig § 10, leden 2 en 6, GlüStV 2012 kan een loterijvergunning uitsluitend worden verleend aan door de staat gecontroleerde aanbieders.

Duits burgerlijk wetboek

18 In § 134 van het Bürgerliche Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek), in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is (hierna: „BGB”), staat te lezen dat een rechtshandeling die indruist tegen een wettelijk verbod nietig is, tenzij de wet anders bepaalt.

19 § 812, lid 1, BGB bepaalt: „Degene die zonder rechtsgrondslag door een prestatie van een ander of anderszins op kosten van die ander iets verkrijgt, is tot teruggave gehouden. […]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

20 Verweersters in het hoofdgeding zijn twee in Malta gevestigde vennootschappen die op grond van een door de Maltese Gaming Authority (Maltese kansspelautoriteit) afgegeven vergunning onlinekansspelen aanbieden, met name speelautomaten en weddenschappen op trekkingen van loterijen. Deze twee vennootschappen oefenen via hun website hun activiteiten met name uit op de Duitse markt.

21 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat de Duitse regeling tot 1 juli 2021 voorzag in een algemeen verbod op onlinekansspelen, met uitzondering, sinds 2012, van sport‑ en paardenweddenschappen, alsmede de rechtstreekse verkoop en het aanbieden van loterijdiensten, waarvan de organisatie evenwel was voorbehouden aan publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen waarin publiekrechtelijke rechtspersonen direct of indirect een beslissende deelneming hebben. Volgens dit verzoek staan, ondanks dit algemene verbod, „in Duitsland […] overal speelautomaten, zowel in speelhallen en restaurants als in vele casino’s”.

22 Wat onlineweddenschappen op de trekkingen van loterijen (hierna: „secundaire loterijen”) betreft, blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat secundaire loterijen – volgens de op het hoofdgeding toepasselijke Duitse regeling zoals uitgelegd door de Duitse rechterlijke instanties – worden beschouwd als gewone weddenschappen op internet, die dus onder het algemene verbod op onlinekansspelen vallen.

23 In deze context heeft een persoon die zijn gewone verblijfplaats heeft in Duitsland (hierna: „oorspronkelijke speler”) in de periode van 5 juni 2019 tot en met 12 juli 2021 gebruikgemaakt van de door verweersters in het hoofdgeding aangeboden diensten.

24 Uit het antwoord van de Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (burgerlijke rechtbank, eerste kamer, Malta), de verwijzende rechter, op het verzoek om verduidelijking dat het Hof hem op 15 april 2024 heeft toegezonden krachtens artikel 101, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering, blijkt dat de betrokken contractuele verhouding overeenkomstig de algemene voorwaarden van de overeenkomst tussen de oorspronkelijke speler en verweersters in het hoofdgeding, door het Maltese recht had moeten worden beheerst. De verwijzende rechter is echter van oordeel dat krachtens artikel 6, lid 2, van de Rome I-verordening het Duitse recht op deze contractuele verhouding van toepassing is. Hij is in dit verband van oordeel dat – op grond van het Duitse recht en gelet op het algemene verbod op onlinekansspelen dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in de Duitse regeling was opgenomen – de overeenkomst tussen deze speler en verweersters in het hoofdgeding nietig is krachtens § 812 BGB.

25 Op grond van deze bepaling heeft die speler bij het Landgericht Erfurt (rechter in eerste aanleg Erfurt, Duitsland) een vordering tegen verweersters in het hoofdgeding ingesteld om de inzet die hij in de betrokken periode had verloren terug te vorderen. Terwijl de procedure nog aanhangig was, heeft de speler bij overeenkomst van 21 november 2021 zijn uit de contractuele verhouding met verweersters in het hoofdgeding voortvloeiende rechten overgedragen aan verzoekster in het hoofdgeding, die op haar beurt bij de verwijzende rechter een vordering tegen verweersters in het hoofdgeding heeft ingesteld om de door de oorspronkelijke speler verloren inzet terug te vorderen. Volgens de verklaringen van verweersters in het hoofdgeding ter terechtzitting voor het Hof is het bij het Landgericht Erfurt ingestelde beroep inmiddels ingetrokken.

26 Verzoekster in het hoofdgeding stelt dat verweersters in het hoofdgeding, aangezien zij alleen over een Maltese vergunning beschikken, de in casu aan de orde zijnde diensten op onrechtmatige wijze aan de oorspronkelijke speler hebben verstrekt. Deze onrechtmatigheid heeft geleid tot de nietigheid van de overeenkomst tussen laatstgenoemden en deze speler.

27 Verweersters in het hoofdgeding zijn van mening dat het voor hen, in strijd met hun door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting, onmogelijk was om een vergunning te verkrijgen om in Duitsland diensten te verrichten op het gebied van speelautomaten en secundaire loterijen. Bijgevolg was het aldus opgelegde verbod onrechtmatig, niet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dienstverrichting. De oorspronkelijke speler heeft bovendien „misbruik van recht gemaakt en te kwade trouw gehandeld”.

28 Verzoekster in het hoofdgeding betwist dit betoog en beroept zich in dit verband op het feit dat, in de rechtspraak van de hoogste rechterlijke instanties van de Duitse deelstaten, dergelijke argumenten nooit zijn aanvaard in zaken die betrekking hebben op vorderingen, zoals die in het hoofdgeding, die consumenten van diensten hebben ingesteld om hun verloren inzet terug te vorderen.

29 De verwijzende rechter twijfelt of de uitlegging van het Unierecht door de Duitse rechterlijke instanties kan leiden tot een gerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten door exploitanten zoals verweersters in het hoofdgeding.

30 Wat ten eerste onlinespeelautomaten betreft, merkt de verwijzende rechter op dat de deelstaten eind 2019 overeenstemming hebben bereikt over een wijziging van het GlüStV 2012 teneinde het mogelijk te maken om een vergunning te verkrijgen voor onlinekansspelen en in het bijzonder voor „de rechtstreekse verkoop en het als tussenpersoon aanbieden van loterijdiensten, de organisatie, het aanbieden en de rechtstreekse verkoop van sportweddenschappen en paardenweddenschappen, alsmede voor de organisatie en de rechtstreekse verkoop van onlinecasinospelen, spelen met virtuele speelautomaten en onlinepoker”. Het ontwerp van deze wijziging van het regelgevingskader werd aan de Europese Commissie meegedeeld.

31 Gelet op de ontwikkeling van dit regelgevingskader hebben de hoofden van de staats‑ en senaatskanselarijen van de deelstaten een circulaire betreffende de organisatie van kansspelen vastgesteld voor een overgangsperiode tot 1 juli 2021. Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing preciseert deze circulaire dat „[d]e bestrijding van het aanbod van niet-toegestane kansspelen […] zich tot en met 30 juni 2021 [zal] concentreren op aanbieders van wie te verwachten valt dat zij zich ook aan de verwachte toekomstige regeling zullen willen onttrekken”.

32 In dit verband hebben de hoogste toezichthoudende autoriteiten voor kansspelen van de deelstaten de vaststelling van gemeenschappelijke richtsnoeren aangekondigd volgens welke, gelet op de wijziging van de regelgeving met ingang van 1 juli 2021, „het momenteel nog niet […] voor een vergunning in aanmerking komende aanbod van virtuele speelautomaten en onlinepoker – dat wil zeggen de rechtstreekse verkoop en de organisatie ervan – [in de regel] onder de feiten [valt] waartegen niet zal worden opgetreden in het kader van de handhaving van de kansspelwetgeving”, mits aan bepaalde in die richtsnoeren gestelde voorwaarden is voldaan.

33 In dit verband voeren verweersters in het hoofdgeding aan dat de rechtvaardiging van het eerdere algemene verbod op onlinecasinospelen niet kan worden aanvaard in het licht van de doelstellingen van het GlüStV 2012, aangezien de deelstaten zelf – door de in de voorgaande punten uiteengezette wijziging van het regelgevingskader te overwegen en de ontwerpwijziging van het GlüStV aan de Commissie mee te delen – „duidelijk hebben gemaakt dat de doelstellingen van [het GlüStV] kunnen worden gerealiseerd met een mildere ingreep in de vorm van een stelsel van voorafgaande toestemming van de autoriteiten”, zelfs voordat de wijziging van de betrokken regeling op 1 juli 2021 van kracht werd, gelet op de maatregelen die tijdens de in punt 31 van het onderhavige arrest genoemde overgangsperiode zijn genomen.

34 Wat ten tweede secundaire loterijen betreft, stelt de verwijzende rechter vast dat alle Duitse rechterlijke instanties sinds 2017 „in het midden hebben gelaten of het staatsmonopolie (op loterijen) gerechtvaardigd is”. Het valt in dit verband moeilijk in te zien waarom, in het geval van een dienst die identiek is voor de consument, een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen het inzetten op een „tip” bij een staatsaanbieder op de uitslag van een door de staat georganiseerde loterij en het plaatsen van een weddenschap bij een in een andere lidstaat gereguleerde particuliere organisator op de uitkomst van die loterij.

35 Tegen deze achtergrond heeft de Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat de aantasting van de vrijheid van dienstverrichting door een algemeen verbod op onlinespeelautomaten in de lidstaat van de consument (lidstaat van bestemming) ten aanzien van exploitanten van onlinecasino’s die in hun lidstaat van oorsprong (Malta) een vergunning hebben en gereglementeerd zijn, niet kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, wanneer – de lidstaat van bestemming tegelijkertijd soortgelijke kansspelen op fysieke locaties alom toestaat door aan particuliere exploitanten vergunningen te verlenen voor speelautomaten in speelhallen en restaurants, door in fysieke casino’s intensievere kansspelen toe te staan, en door aan meer dan 20000 op het algemene publiek gerichte winkels vergunningen te verlenen voor activiteiten op het gebied van nationale loterijen als agentschappen voor staatsloterijen, en – deze lidstaat vergunningen verleent aan particuliere exploitanten van sportweddenschappen en paardenweddenschappen voor activiteiten op het gebied van onlinekansspelen en aan particuliere aanbieders van onlineloterijen voor de verkoop van producten van staatsloterijen en andere vergunninghoudende loterijen, terwijl deze lidstaat – in strijd met de arresten [van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:776, punt 35), 8 september 2010, Stoß e.a. (C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504) en 13 november 2003, Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613)] – kennelijk geen wetenschappelijk bewijs heeft geleverd waaruit blijkt dat er specifieke gevaren aan deze kansspelen kleven die in belangrijke mate in acht moeten worden genomen bij de verwezenlijking van de door zijn regelgeving nagestreefde doelstellingen, in het bijzonder het voorkomen van problematisch speelgedrag, en dat een beperking van het verbod tot onlinespeelautomaten – terwijl een breed kansspelaanbod aan online- en fysieke speelautomaten is toegestaan – gelet op deze gevaren passend, dwingend en evenredig kan worden geacht om de doelstellingen van de regelgeving te verwezenlijken[?] 2) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan het opleggen van een totaalverbod op onlinecasinospelen zoals vervat in § 4, leden 1 en 4, [GlüStV 2012], wanneer het [GlüStV 2012] volgens § 1 ervan niet tot doel heeft om een totaalverbod op kansspelen op te leggen, maar om […] ‚de natuurlijke goklust van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden en de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan’, en er een aanzienlijke vraag van spelers naar onlinespeelautomaten bestaat? 3) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat er geen algemeen verbod op onlinecasinoaanbiedingen kan worden opgelegd wanneer de regeringen van alle deelstaten van deze lidstaat – reeds overeenstemming hebben bereikt over het feit dat de gevaren van een dergelijk onlinekansspelaanbod doeltreffender kunnen worden bestreden door middel van een stelsel van voorafgaande toestemming door de autoriteiten dan door een totaalverbod, en – een toekomstig regelgevingskader hebben opgesteld dat dienovereenkomstig is vastgesteld bij een verdrag tussen de deelstaten en waarin het totaalverbod is vervangen door een stelsel van voorafgaande toestemming, en – in afwachting van deze toekomstige regelgeving is besloten om het betrokken kansspelaanbod zonder Duitse vergunning te gedogen totdat de Duitse vergunningen zijn afgegeven, mits aan bepaalde vereisten is voldaan, – hoewel volgens het arrest […] Winner Wetten [(C‑409/06)] de werking van het Unierecht niet tijdelijk kan worden opgeschort[?] 4) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat een lidstaat (van bestemming) een nationale regeling niet kan rechtvaardigen met dwingende redenen van algemeen belang, wanneer – die regeling consumenten verbiedt om grensoverschrijdende weddenschappen waarvoor een vergunning is verleend in een andere lidstaat (van oorsprong), te plaatsen op loterijen in de lidstaat van bestemming, die daar zijn toegestaan en gereglementeerd, en – deze loterijen een vergunning hebben in de lidstaat van bestemming en de regeling is gericht op de bescherming van spelers en minderjarigen, en – het vergunningstelsel voor weddenschappen op loterijen in de lidstaat van oorsprong ook tot doel heeft spelers en minderjarigen te beschermen en dit hetzelfde beschermingsniveau biedt als de regeling voor loterijen in de lidstaat van bestemming? 5) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich ertegen verzet dat inzet die verloren is gegaan bij de deelname aan (secundaire) loterijen wordt teruggevorderd op grond van de gestelde onrechtmatigheid van de transacties wegens het ontbreken van een vergunning in de lidstaat van de consument, wanneer – de mogelijkheid dat particuliere (secundaire) loterijen een dergelijke vergunning verkrijgen bij wet is uitgesloten, en – deze uitsluiting door de nationale rechterlijke instanties wordt gerechtvaardigd door een beweerd verschil tussen het inzetten op een ‚tip’ bij een staatsexploitant op de uitslag van een door de staat georganiseerde loterij en het plaatsen van een weddenschap bij een particuliere organisator op de uitkomst van een staatsloterij? 6) Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat inzet die verloren is gegaan bij de deelname aan (secundaire) loterijen wordt teruggevorderd op grond van de gestelde onrechtmatigheid van de transacties wegens het ontbreken van een vergunning in de lidstaat van de consument, wanneer – de wet de mogelijkheid uitsluit dat particuliere (secundaire) loterijen een dergelijke vergunning verkrijgen, en – deze uitsluiting ten gunste van organisatoren van staatsloterijen door de nationale rechterlijke instanties wordt gerechtvaardigd door een beweerd verschil tussen het inzetten op een ‚tip’ bij een staatsexploitant op de uitslag van een door de staat georganiseerde loterij en het plaatsen van een weddenschap bij een particuliere organisator op de uitkomst van dezelfde staatsloterij? 7) Moeten artikel 56 VWEU en het verbod van rechtsmisbruik [arrest van 28 juli 2016, Kratzer (C‑423/15, EU:C:2016:604)] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de vordering tot terugbetaling van de verloren inzet die is gebaseerd op het ontbreken van een Duitse vergunning en op ongerechtvaardigde verrijking, wanneer de organisator een vergunning heeft ontvangen en onder toezicht staat van de autoriteiten van een andere lidstaat en de ingezette middelen van de speler en aanspraken op uitbetaling worden gewaarborgd door het recht van de lidstaat waar de organisator is gevestigd?”

Procedure bij het Hof

36 Bij brief van 5 januari 2026, ingekomen bij het Hof op 15 januari 2026, heeft de verwijzende rechter de opmerkingen van verweersters in het hoofdgeding over de conclusie van de advocaat-generaal van 4 september 2025 overgelegd.

37 In dit verband zij eraan herinnerd dat de advocaat-generaal op grond van artikel 252, tweede alinea, VWEU in het openbaar in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies neemt aangaande zaken waarin zulks overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is vereist. Het Hof is noch door de conclusie van de advocaat-generaal, noch door de motivering op grond waarvan hij tot die conclusie komt, gebonden (arrest van 29 januari 2026, Keladis I en Keladis II, C‑72/24 en C‑73/24, EU:C:2026:51, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 In dat verband dient voorts te worden opgemerkt dat het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid voor de in artikel 23 van dat Statuut bedoelde partijen of belanghebbenden om opmerkingen in te dienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal. Het feit dat een partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal, kan als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren, ongeacht welke kwesties hij in zijn conclusie heeft onderzocht (arrest van 29 januari 2026, Keladis I en Keladis II, C‑72/24 en C‑73/24, EU:C:2026:51, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39 In casu hebben verweersters in het hoofdgeding, zonder formeel te verzoeken om heropening van de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof, in punt 9.4 van hun in punt 36 van het onderhavige arrest bedoelde opmerkingen evenwel aangevoerd dat zij noch in de procedure bij de verwijzende rechter, noch in de procedure bij het Hof de mogelijkheid hebben gehad om een standpunt in te nemen over een rechtsvraag waarop de conclusie van de advocaat-generaal betrekking had, namelijk of er in de omstandigheden van het onderhavige geval kennelijk sprake is van de gestelde schending van het Unierecht.

40 In dit verband volstaat het in herinnering te brengen dat het Hof volgens artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling kan gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor de beslissing van het Hof, of wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.

41 In casu beschikt het Hof over alle noodzakelijke gegevens om de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden. Bovendien brengen de in punt 36 van dit arrest bedoelde opmerkingen van verweersters in het hoofdgeding geen enkel nieuw feit aan het licht dat van beslissende invloed kan zijn op de door het Hof te geven beslissing.

42 Gelet op het voorgaande ziet het Hof, de advocaat-generaal gehoord, geen aanleiding om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid

43 De Duitse en de Italiaanse regering betwijfelen of het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is. De Maltese regering betwist de ontvankelijkheid van de eerste tot en met de vierde vraag.

44 In dit verband is de Duitse regering in essentie van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing lacunes vertoont omdat het niet de informatie bevat die nochtans noodzakelijk is om het Hof in staat te stellen zowel de context van het hoofdgeding te begrijpen als zich ervan te vergewissen dat in casu daadwerkelijk het Duitse recht van toepassing is. Voorts beroept deze regering zich op de toepassing van artikel 56 A van de Maltese wet op de kansspelen, dat „de in Malta ingestelde rechtsvorderingen tegen kansspelexploitanten met een in Malta afgegeven vergunning onwettig maakt”. Aangezien die wet in casu van toepassing is en gesteld dat deze verenigbaar is met het Unierecht, is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding.

45 De Italiaanse regering beroept zich met name op het arrest van 11 maart 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73), waarbij het Hof zich onbevoegd heeft verklaard om uitspraak te doen op een verzoek om een prejudiciële beslissing op grond dat de partijen in het hoofdgeding uit waren op een veroordeling van de Franse belastingregeling voor likeurwijn via een procedure voor een Italiaanse rechter tussen twee particulieren die het eens waren over het te bereiken resultaat. Deze regering merkt ten eerste op dat de vordering tot terugbetaling in casu bij een Maltese rechter is ingesteld na een cessie van een vordering tot terugbetaling, terwijl de Duitse rechterlijke instanties dergelijke vorderingen steeds hebben toegewezen. Ten tweede merkt die regering op dat de partijen in het hoofdgeding „gezamenlijk” om een prejudiciële verwijzing hebben verzocht, waarbij de verzoekster in het hoofdgeding aanvoert dat een dergelijke verwijzing noodzakelijk is „voor het verkrijgen van rechtszekerheid en van juridische duidelijkheid met betrekking tot haar bedrijfsmodel”. Onder verwijzing naar met name het arrest van 18 december 2007, ZF Zefeser (C‑62/06, EU:C:2007:811, punt 15), herinnert voornoemde regering eraan dat de in artikel 267 VWEU aan het Hof opgedragen taak er niet in bestaat adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te geven.

46 Bovendien is volgens de Italiaanse regering een Maltese rechter niet het best in staat om de doelstellingen van de Duitse kansspelregels of de passende middelen ter bescherming van die doelstellingen te beoordelen. Zoals blijkt uit het arrest van 22 januari 2015, Stanley International Betting en Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, punt 51), behoort de regelgeving op het gebied van kansspelen immers tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Voor de toepassing van het nationale „waardensysteem” waarnaar deze rechtspraak verwijst, is alleen een rechterlijke instantie van de lidstaat waarvan de regeling in het geding is, bevoegd. Hoe dan ook zou de verwijzende rechter bij de toepassing van het Duitse recht veeleer moeten verwijzen naar de uitlegging van dat recht door de Duitse rechterlijke instanties, die herhaaldelijk hebben geoordeeld dat de door de Duitse regeling opgelegde beperkingen op de aanbieding van kansspeldiensten in overeenstemming waren met de door de Duitse wetgever vastgestelde doelstellingen.

47 De Maltese regering beroept zich op haar beurt met name op de arresten van 16 december 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), en 21 januari 2003, Bacardi-Martini en Cellier des Dauphins (C‑318/00, EU:C:2003:41), waarbij zij wijst op, ten eerste, de rechtspraak van het Hof inzake fictieve gedingen en, ten tweede, de rechtspraak betreffende het feit dat de noodzaak voor een rechterlijke instantie van een lidstaat om uitspraak te doen over de verenigbaarheid met het Unierecht van het recht van een andere lidstaat, bijzonder duidelijk moet blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing opdat het Hof ermee instemt daarop te antwoorden. Deze regering betoogt met name dat de verwijzende rechter deze noodzaak in het hoofdgeding onvoldoende heeft gerechtvaardigd voor de eerste tot en met de vierde vraag.

48 De Commissie merkt weliswaar op dat het verzoek om een prejudiciële beslissing lacunes vertoont, maar wijst er ten eerste op dat het instellen van een beroep bij een rechterlijke instantie waarvan de verzoeker meent dat deze eerder gebruik zal maken van de in artikel 267 VWEU geboden mogelijkheid, op zich geen misbruik vormt. Ten tweede lijkt er tussen partijen in het hoofdgeding een daadwerkelijk geschil te bestaan, terwijl de verenigbaarheid met artikel 56 VWEU van de Duitse regeling – waarvan de strekking niet wordt betwist – duidelijk een belangrijke vraag is voor de beslechting van het hoofdgeding, gesteld dat deze regeling in casu daadwerkelijk van toepassing is.

49 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het de nationale rechterlijke instanties weliswaar vrijstaat om het Hof vragen te stellen op elk moment in de procedure dat zij passend achten en het uitsluitend aan hen staat om, gelet op de bijzonderheden van het bij hen aanhangige geding, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis als de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen, te beoordelen, maar de noodzaak om tot een voor die rechterlijke instanties nuttige uitlegging van het Unierecht te komen niettemin vereist dat zij een omschrijving geven van het feitelijke en regelgevende kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feiten moeten uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd [beschikking van 25 maart 2022, IP e.a. (Vaststelling van de juistheid van de feiten in het hoofdgeding), C‑609/21, EU:C:2022:232, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

50 Niettemin volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat een verzoek van een nationale rechter alleen niet-ontvankelijk kan worden verklaard wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het probleem hypothetisch is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de vragen. Evenwel kan niet worden verlangd dat de verwijzende rechter, voordat hij zich tot het Hof wendt, alle feitelijke vaststellingen en juridische beoordelingen verricht die hij in het kader van zijn rechterlijke taak dient te verrichten. Het is namelijk voldoende dat het voorwerp van het hoofdgeding en het voornaamste belang ervan voor de rechtsorde van de Unie blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing [zie in die zin beschikking van 25 maart 2022, IP e.a. (Vaststelling van de juistheid van de feiten in het hoofdgeding), C‑609/21, EU:C:2022:232, punten 24 en 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

51 In dit verband moet worden opgemerkt dat – zoals in punt 24 van het onderhavige arrest is uiteengezet – de verwijzende rechter in zijn antwoord aan het Hof op het verzoek om verduidelijking met name de factoren heeft vermeld op grond waarvan hij van mening was dat het Duitse recht van toepassing was op het hoofdgeding, en heeft gepreciseerd dat de Maltese wet op de kansspelen niet van toepassing was op dat geding.

52 In casu blijkt dus niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding of dat het probleem waarmee de verwijzende rechter wordt geconfronteerd hypothetisch van aard is, gelet op de informatie in het verzoek om een prejudiciële beslissing die in het antwoord van deze rechter op dat verzoek om verduidelijking is bevestigd en gepreciseerd. Bovendien beschikt het Hof over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.

53 Ten eerste doet met name geen enkel element van het dossier waarover het Hof beschikt twijfel rijzen over de relevantie van het Duitse recht voor de beslechting van het hoofdgeding.

54 Krachtens artikel 6, lid 1, van de Rome I-verordening wordt een door een consument met een verkoper gesloten overeenkomst beheerst door het recht van het land waar de consument zijn gewone verblijfplaats heeft, op voorwaarde dat aan de in dat artikel gestelde eisen is voldaan, te weten dat de verkoper zijn commerciële of beroepsactiviteiten ontplooit in het land waar de consument zijn gewone verblijfplaats heeft, of dat hij dergelijke activiteiten met ongeacht welke middelen richt op dat land of op verscheidene landen met inbegrip van dat land, en de overeenkomst onder die activiteiten valt (beschikking van 14 maart 2024, N1 Interactive, C‑429/22, EU:C:2024:245, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu wordt niet betwist dat de oorspronkelijke speler zijn gewone verblijfplaats had in Duitsland, het land waarop verweersters in het hoofdgeding hun aanbod van onlinekansspelen hebben gericht. Bijgevolg beheerst het Duitse recht de tussen deze speler en verweersters gesloten overeenkomst.

55 Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft benadrukt, kan aan deze overweging niet worden afgedaan door het feit dat deze speler vervolgens zijn vordering heeft gecedeerd, aangezien een dergelijke omstandigheid de aard van de tussen die speler en verweersters in het hoofdgeding gesloten overeenkomst niet kan wijzigen. Hetzelfde geldt voor het door de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangevoerde feit dat de op deze overeenkomst toepasselijke algemene voorwaarden naar het Maltese recht verwezen.

56 Het klopt dat artikel 6, lid 2, van de Rome I-verordening uitdrukkelijk bepaalt dat de partijen overeenkomstig artikel 3 van deze verordening het recht kunnen kiezen dat van toepassing is op een overeenkomst die onder het eerste lid van dat artikel valt, mits deze rechtskeuze er niet toe leidt dat de consument de bescherming verliest die hij geniet op grond van de bepalingen waarvan niet bij overeenkomst kan worden afgeweken volgens het recht dat overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die verordening toepasselijk zou zijn geweest bij gebreke van die keuze (beschikking van 14 maart 2024, N1 Interactive, C‑429/22, EU:C:2024:245, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 De verwijzende rechter, wiens uit de artikelen 4, 5, 17 en 18 van verordening nr. 1215/2012 voortvloeiende bevoegdheid om het hoofdgeding te beslechten niet wordt betwist, is dan ook van oordeel dat de keuze van het toepasselijke recht door verweersters in het hoofdgeding en de oorspronkelijke speler – te weten de keuze voor het Maltese recht – op gespannen voet staat met deze regel, aangezien deze overeenkomst volgens het Duitse recht, dat bij gebreke van een dergelijke keuze van toepassing zou zijn, als nietig moet worden beschouwd, aangezien het voorwerp ervan onrechtmatig was volgens de in het hoofdgeding toepasselijke Duitse regeling, te weten het GlüStV 2012.

58 Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet bij de vaststelling of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst een onrechtmatig voorwerp had hoe dan ook rekening worden gehouden met de verbodsbepalingen van het recht van het land waar die overeenkomst moest worden uitgevoerd, te weten in casu het Duitse recht. Hoewel verweersters in het hoofdgeding hun kansspeldiensten vanuit Malta verrichten, neemt dit niet weg dat de oorspronkelijke speler van deze diensten gebruik heeft gemaakt in Duitsland, van waaruit hij heeft deelgenomen aan de betrokken kansspelen en de betrokken geldbedragen heeft ingezet.

59 Ten tweede, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de toepassing van artikel 56 A van de Maltese wet op de kansspelen de gestelde vragen hypothetisch had kunnen maken, heeft de verwijzende rechter in zijn antwoord op het in punt 24 van het onderhavige arrest bedoelde verzoek om verduidelijkingen gepreciseerd dat de vordering van verzoekster in het hoofdgeding is ingesteld op 21 januari 2023, dat wil zeggen vóór 12 juni 2023, de datum van inwerkingtreding van deze bepaling, die geen terugwerkende kracht heeft en dus geen invloed kan hebben op het hoofdgeding.

60 Wat in de tweede plaats de door de Italiaanse en de Maltese regering aangevoerde rechtspraak betreft en, met name, die welke voortvloeit uit de arresten van 11 maart 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73), 16 december 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), en 21 januari 2003, Bacardi-Martini en Cellier des Dauphins (C‑318/00, EU:C:2003:41), kan – in navolging van de Commissie en de advocaat-generaal in de punten 38 en 86 tot en met 89 van zijn conclusie – worden volstaan met de vaststelling dat in casu niet blijkt dat het probleem waarmee de verwijzende rechter wordt geconfronteerd hypothetisch is en dat het antwoord op de gestelde vragen dus mogelijkerwijs niet noodzakelijk kan zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, noch dat dit geding fictief is.

61 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden geoordeeld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.

Eerste, tweede en vierde vraag

62 Met zijn eerste, tweede en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij een verbod wordt opgelegd op het organiseren van onlinecasinospelen, met name speelautomaten en weddenschappen zoals secundaire loterijen, wanneer die regeling tot doel heeft om de natuurlijke goklust van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden en de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan in een situatie waarin, ten eerste, er een aanzienlijke vraag van spelers naar onlinespeelautomaten bestaat, ten tweede, de betrokken lidstaat tegelijkertijd het aanbieden van soortgelijke kansspelen – met inbegrip van loterijen – op fysieke locaties toestaat, ten derde, die lidstaat toestaat dat vergunninghoudende exploitanten onlinesport‑ en paardenweddenschappen organiseren alsmede dat particuliere exploitanten als tussenpersoon producten van staatsloterijen en andere vergunninghoudende loterijen verkopen, en, ten vierde, de regeling van de lidstaat waarvan de exploitant die met name secundaire loterijdiensten wenst aan te bieden, over een vergunning beschikt, dezelfde doelstellingen nastreeft als die van de regeling waarbij een algemeen verbod op het aanbieden van dergelijke diensten wordt opgelegd.

63 Volgens vaste rechtspraak vormen activiteiten die erin bestaan gebruikers tegen een vergoeding te laten deelnemen aan een kansspel, diensten in de zin van artikel 56 VWEU. Dergelijke diensten vallen in het bijzonder onder de werkingssfeer van dat artikel wanneer de dienstverrichter is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst, meestal via internet, wordt aangeboden (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punten 40 en 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

64 Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat elke lidstaat op het grondgebied waarvan een dergelijke exploitant via internet deze diensten aanbiedt, de mogelijkheid behoudt om deze te verplichten om de beperkingen die door de regelgeving van deze lidstaat op dit gebied zijn opgelegd in acht te nemen, voor zover deze beperkingen voldoen aan de in het Unierecht neergelegde vereisten en met name niet-discriminerend en evenredig zijn (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Dienaangaande heeft het Hof met betrekking tot de gronden die kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van nationale maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken, herhaaldelijk opgemerkt dat de doelstellingen die worden nagestreefd door de nationale wettelijke regelingen die op het gebied van kansspelen en weddenschappen zijn vastgesteld, in hun geheel beschouwd, meestal verband houden met de bescherming van degenen voor wie de betrokken diensten worden verricht, meer in het algemeen van de consument, en met de bescherming van de maatschappelijke orde. Het Hof heeft tevens opgemerkt dat dergelijke doelstellingen behoren tot de dwingende redenen van algemeen belang die inbreuken op het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Aldus blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het aan elke lidstaat staat om te beoordelen of het voor de wettige doelstellingen die hij nastreeft noodzakelijk is om activiteiten van die aard geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel slechts te beperken en met het oog daarop strengere of minder strenge controlemaatregelen te treffen, en dat de noodzaak en de evenredigheid van de aldus genomen maatregelen enkel dienen te worden getoetst aan de nagestreefde doelstellingen en aan het beschermingsniveau dat de betrokken nationale autoriteiten willen waarborgen (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Bijgevolg moeten de nationale rechterlijke instanties nagaan of een door een lidstaat vastgestelde beperking geschikt is om de verwezenlijking van een of meerdere door die lidstaat aangevoerde doelstellingen op het door deze lidstaat nagestreefde beschermingsniveau te waarborgen en of zij niet verder gaat dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (arrest van 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 Bij deze beoordeling moeten de nationale rechterlijke instanties rekening houden met het feit dat de kansspelregeling tot de gebieden behoort waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan, en dat het bij gebreke van harmonisatie op Unieniveau ter zake aan elke lidstaat staat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (zie in die zin arrest van 24 januari 2013, Stanleybet e.a., C‑186/11 en C‑209/11, EU:C:2013:33, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69 Daartoe moeten de nationale rechterlijke instanties, met name wanneer zij – zoals in het hoofdgeding – de relevante regeling van een andere lidstaat moeten toepassen, gebruikmaken van elk procedureel instrument waarover zij beschikken en, in voorkomend geval, van de procedure van artikel 267 VWEU.

70 In het bijzonder vereist het evenredigheidsbeginsel volgens de rechtspraak, gelet op de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten bij de vaststelling van het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde in de kansspelsector beschikken, niet dat een door de autoriteiten van een lidstaat getroffen beperkende maatregel overeenstemt met een door alle lidstaten gedeelde opvatting over de wijze waarop het betrokken rechtmatige belang moet worden beschermd (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 In deze context zij er evenwel aan herinnerd dat een nationale regeling alleen geschikt is om de verwezenlijking van de aangevoerde doelstellingen te waarborgen wanneer deze er daadwerkelijk toe strekt om dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te bereiken (arrest van 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72 In casu moet, gelet op de in punt 65 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, om te beginnen worden vastgesteld dat de doelstelling om de natuurlijke goklust van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden en de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan, ertoe strekt degenen voor wie de betrokken diensten worden verricht, te weten consumenten, en de maatschappelijke orde in de kansspelsector te beschermen. Bijgevolg kan deze doelstelling beperkingen op het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen.

73 Bovendien moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter niets aanvoert waaruit blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voorschriften bevat waardoor in andere lidstaten gevestigde aanbieders worden gediscrimineerd.

74 Gelet op deze vaststellingen moet vervolgens worden onderzocht, ten eerste, of een regeling met de door de verwijzende rechter genoemde kenmerken geschikt is om het in punt 72 van het onderhavige arrest omschreven doel te verwezenlijken (op het door de betrokken lidstaat nagestreefde beschermingsniveau en op samenhangende en stelselmatige wijze) en, ten tweede, of een dergelijke regeling niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.

75 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer er vragen worden gesteld die erop gericht zijn een nationale rechter in staat te stellen te beoordelen of nationale bepalingen in overeenstemming zijn met het Unierecht, het Hof de gegevens met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht kan verstrekken aan de hand waarvan deze rechter de voor hem gerezen rechtsvraag kan oplossen. Hetzelfde geldt wanneer het gaat om de beoordeling of het recht van een andere lidstaat dan die van de verwijzende rechter in overeenstemming is met het Unierecht (zie arrest van 23 november 1989, Eau de Cologne & Parfümeriefabrik 4711, C‑150/88, EU:C:1989:594, punt 12; zie in die zin en naar analogie ook arrest van 8 december 2022, Luxury Trust Automobil, C‑247/21, EU:C:2022:966, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

76 Ten eerste, wat het feit betreft dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling het aanbieden van soortgelijke spelen – met inbegrip van loterijen – op fysieke locaties toestaat, blijkt uit vaste rechtspraak dat via internet aangeboden kansspelen, vanwege de specifieke kenmerken daarvan, andere en ernstigere risico’s voor de bescherming van de consument – in het bijzonder van minderjarigen en personen met een bijzondere goklust of personen die een dergelijke goklust kunnen ontwikkelen – meebrengen dan op de traditionele markten aangeboden kansspelen. Naast het ontbreken van direct contact tussen de consument en de exploitant, vormen de zeer gemakkelijke en permanente toegang tot kansspelen die op internet worden aangeboden en de potentieel grote omvang en hoge frequentie van het internationale aanbod, in een omgeving die bovendien wordt gekenmerkt door een isolement van de speler, anonimiteit en het ontbreken van sociale controle, een groot aantal factoren die een toename van gokverslaving en geldverkwisting door gokken en dus ook van de negatieve gevolgen daarvan in de hand werken (zie in die zin arresten van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 103; 30 juni 2011, Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, punt 80, en 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

77 Gelet op de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten bij de vaststelling van het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde in de kansspelsector beschikken, kan een verbod op elk aanbod van kansspelen via internet dus in beginsel geschikt worden geacht om legitieme doelstellingen zoals die bedoeld in punt 72 van het onderhavige arrest na te streven, zelfs als het toegestaan blijft om dergelijke spelen via traditionelere kanalen aan te bieden (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punten 104 en 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

78 Ten tweede kan de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheid dat er, ondanks dit verbod, in Duitsland een aanzienlijke vraag van spelers naar onlinespeelautomaten bestaat, deze conclusie niet in twijfel trekken. Het bestaan van een aanzienlijke vraag naar dergelijke onlinediensten betekent namelijk niet dat er geen even aanzienlijk aantal spelers is dat, als gevolg van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende regeling, wordt weggeleid van online aangeboden diensten om gebruik te maken van diensten die op fysieke locaties worden aangeboden. Bijgevolg kan een dergelijke omstandigheid niet aantonen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet geschikt is om het in punt 82 van het onderhavige arrest genoemde doel te verwezenlijken.

79 Ten derde, wat de omstandigheid betreft dat bepaalde soorten onlinekansspelen, te weten sport‑ en paardenweddenschappen alsmede het als tussenpersoon verkopen van producten van staatsloterijen en andere vergunninghoudende loterijen, niet onder het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod vallen, heeft het Hof geoordeeld dat de verscheidene soorten kansspelen aanzienlijk kunnen verschillen, met name wat de concrete wijze betreft waarop zij worden georganiseerd, de omvang van de inzetten en van de winsten waardoor zij worden gekenmerkt, het aantal potentiële spelers dat eraan verslaafd kan raken, de presentatie van de spelen, de frequentie waarmee zij gespeeld worden, de korte duur of het repetitieve karakter van de spelen en de reacties die zij bij spelers uitlokken (zie in die zin arresten van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 62, en 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 95).

80 Aldus kan het feit dat voor sommige soorten kansspelen een verbod of een publiek monopolie geldt terwijl andere soorten zijn onderworpen aan een stelsel van vergunningen voor particuliere ondernemers, op zich niet tot gevolg hebben dat maatregelen die op het eerste gezicht het meest beperkend en het meest doeltreffend lijken, niet worden gerechtvaardigd door de legitieme doelstellingen die ermee worden nagestreefd. Een dergelijk verschil tussen rechtsregelingen doet immers op zich niet af aan de geschiktheid van die maatregelen om het doel te verwezenlijken waarvoor het is ingevoerd, namelijk het voorkomen dat burgers worden aangespoord tot geldverkwisting door gokken en het bestrijden van gokverslaving (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 63).

81 In het kader van het onderhavige geval verschillen sportweddenschappen wezenlijk van andere onlinekansspelen, zoals casinospelen, aangezien zij – gelet op hun aard – tot een beperktere kring van spelers zijn gericht en de frequentie ervan afhangt van de frequentie van de sportwedstrijden waarop zij betrekking hebben. Dit geldt des te meer voor online aangeboden paardenweddenschappen, die overigens, volgens de verklaringen van de Duitse regering ter terechtzitting, in 2020 slechts een zeer klein deel van de betrokken markt vertegenwoordigden.

82 Casinospelen op internet kunnen daarentegen elk soort publiek – en met name een bijzonder jong publiek – aantrekken, ook wegens de grafische voorstelling ervan en de in het algemeen eenvoudige regels die erop van toepassing zijn. Bovendien kent de frequentie waarmee dit soort spelen kan worden gespeeld in beginsel geen enkele beperking.

83 De overwegingen in punt 81 betreffende sportweddenschappen gelden ook voor het door particuliere exploitanten als tussenpersoon verkopen van loterijproducten, met name wat betreft de mogelijke frequentie waarmee toegang wordt verkregen tot die producten en de concrete wijze waarop dergelijke loterijen worden georganiseerd, welke organisatie in Duitsland is voorbehouden aan publieke exploitanten.

84 Overigens hebben de Belgische regering en, in essentie, de Duitse regering, met betrekking tot de waarborgen die spelers in geval van winst worden geboden, ter terechtzitting verklaard dat secundaire loterijen niet met „primaire” loterijen kunnen worden vergeleken, aangezien het risico van niet-betaling in geval van aanzienlijke winsten bij laatstbedoelde loterijen nagenoeg onbestaand is aangezien de met de potentiële winst overeenkomende bedragen in beginsel vóór de trekking beschikbaar zijn.

85 In deze context moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter eveneens twijfels uit die voortvloeien uit het feit dat de betrokken lidstaat niet lijkt te hebben aangetoond dat hij vóór de vaststelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling beschikte over wetenschappelijk bewijs waaruit blijkt dat er specifieke gevaren kleven aan niet-geautoriseerde kansspelen.

86 In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat een lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat de uit een beperkende nationale maatregel voortvloeiende belemmering van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen, de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens moet verstrekken aan de hand waarvan deze kan nagaan of die maatregel voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel (arrest van 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

87 Het Hof heeft echter ook geoordeeld dat daaruit niet kan worden afgeleid dat een lidstaat onmogelijk kan aantonen dat een beperkende nationale maatregel aan deze eisen voldoet op de loutere grond dat hij geen studies kan overleggen die als basis voor de vaststelling van de betrokken regeling hebben gediend (arrest van 8 september 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 72).

88 Bijgevolg kan de in punt 85 van het onderhavige arrest bedoelde omstandigheid op zich niet afdoen aan de evenredigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling en, in het bijzonder, aan de beoordeling of deze passend is.

89 Overigens moet worden opgemerkt dat de aan het Hof verstrekte informatie – zoals die met name blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering die zijn gebaseerd op de officiële toelichtingen bij het GlüStV 2012 – erop lijkt te wijzen dat er factoren zijn die de evenredigheid en met name de geschiktheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling kunnen aantonen.

90 Ten vierde wenst de verwijzende rechter te vernemen of een verbod zoals dat op secundaire loterijen gerechtvaardigd kan worden geacht wanneer de regeling van de lidstaat waarvan de betrokken exploitant over een vergunning beschikt, dezelfde doelstellingen nastreeft als die van de regeling van de lidstaat van bestemming.

91 In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat aangezien er op Unieniveau geen harmonisatie van de regelgeving inzake kansspelen heeft plaatsgevonden en er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de door de regelingen van de diverse lidstaten nagestreefde doelstellingen en beoogde beschermingsniveaus, het loutere feit dat een exploitant rechtmatig diensten aanbiedt in de lidstaat waar hij is gevestigd en waar hij in beginsel door de bevoegde autoriteiten van die staat reeds aan wettelijke voorwaarden en controles wordt onderworpen, niet afdoende kan waarborgen dat de nationale consument tegen het risico van fraude en criminaliteit wordt beschermd, omdat het in een dergelijke context voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging moeilijk kan zijn om de professionele kwaliteiten en integriteit van de betrokken exploitanten te beoordelen (arrest van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

92 Hieruit volgt dat, zelfs indien zou worden aangenomen dat twee lidstaten in het kader van hun respectieve kansspelregels soortgelijke of zelfs identieke doelstellingen nastreven, niet alleen het door elk van hen nagestreefde beschermingsniveau en de middelen om dat beschermingsniveau te bereiken, kunnen verschillen, maar ook dat de in het vorige punt geïdentificeerde potentiële moeilijkheden niet noodzakelijkerwijs kunnen worden geacht te zijn uitgesloten.

93 Bijgevolg kunnen de door de verwijzende rechter aangevoerde factoren niet afdoen aan de evenredigheid, de coherentie of het stelselmatige karakter van een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

94 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de stelling van verweersters in het hoofdgeding dat er, naast het in dit geding aan de orde zijnde verbod, in de deelstaat Sleeswijk-Holstein een stelsel van voorafgaande toestemming bestaat in de vorm van concessies voor onlinespeelautomaten. De Duitse regering heeft ter terechtzitting erkend dat de deelstaat Sleeswijk-Holstein pas op 9 februari 2013 tot het GlüStV 2012 is toegetreden. Deze regering heeft echter ook opgemerkt dat de door deze deelstaat vastgestelde minder strikte regeling slechts gedurende een korte periode van toepassing was en dat, anders dan de Maltese regering ter terechtzitting heeft betoogd, de weinige concessies die na 2013 zijn blijven bestaan, beperkt zijn tot het grondgebied van de betrokken deelstaat.

95 Zoals het Hof heeft geoordeeld kan – gesteld al dat de regeling van één deelstaat, die minder strikt is dan die van de andere deelstaten, eventueel de coherentie van de betrokken regeling als geheel kan aantasten – de in de tijd en geografisch beperkte afwijkende rechtssituatie van een deelstaat in de omstandigheden van het hoofdgeding niet aanzienlijk afbreuk doen aan de geschiktheid van de in de andere deelstaten geldende beperkingen om de daarmee nagestreefde legitieme doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken (zie in die zin arrest van 12 juni 2014, Digibet en Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, punt 36).

96 Gelet op een en ander moet op de eerste, de tweede en de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij een verbod wordt opgelegd op het organiseren van onlinecasinospelen, met name speelautomaten en weddenschappen, zoals secundaire loterijen, wanneer die regeling tot doel heeft om de natuurlijke goklust van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden en de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan, zelfs in een situatie waarin: – er een aanzienlijke vraag van spelers naar onlinespeelautomaten bestaat; – de betrokken lidstaat tegelijkertijd het aanbieden van soortgelijke kansspelen – met inbegrip van loterijen – op fysieke locaties toestaat; – die lidstaat toestaat dat vergunninghoudende exploitanten de organisatie toestaat onlinesport‑ en paardenweddenschappen organiseren alsmede dat particuliere exploitanten als tussenpersoon producten van staatsloterijen en andere vergunninghoudende loterijen verkopen, en – de regeling van de lidstaat waarvan de exploitant die met name secundaire loterijen wenst aan te bieden over een vergunning beschikt, dezelfde doelstellingen nastreeft als die van de regeling waarbij een algemeen verbod op het aanbieden van dergelijke diensten wordt opgelegd.

Derde vraag

97 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat in het kader van een bepaald geding de rechtsgevolgen van een verbod op onlinecasinospelen worden erkend wanneer er – na de feiten die tot deze gevolgen kunnen leiden – een besluit is vastgesteld om dit verbod te vervangen door een stelsel van voorafgaande toestemming en er een overgangsperiode is ingevoerd waarin speelautomaten die aan de toekomstige regeling zouden voldoen, worden aanvaard mits aan bepaalde vereisten is voldaan.

98 Er zij aan herinnerd dat een nationale rechter bij de door hem te verrichten evenredigheidstoetsing de omstandigheden rond de vaststelling en uitvoering van de betrokken beperkende regeling in hun geheel moet beoordelen volgens een aanpak die niet statisch maar dynamisch is, in die zin dat hij rekening moet houden met de wijze waarop de omstandigheden zich na de vaststelling van die regeling hebben ontwikkeld (zie in die zin arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, punten 52 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 18 mei 2021, Fluctus e.a., C‑920/19, EU:C:2021:395, punt 46).

99 Echter kan volgens de rechtspraak de enkele omstandigheid dat het in een lidstaat toepasselijke regelgevingskader is gewijzigd niet afdoen aan de evenredigheid en de coherentie ervan zoals die vóór die wijziging van kracht was. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, kan een gecontroleerde uitbreiding van kansspelactiviteiten, zoals de vervanging van het verbodsstelsel door een stelsel van voorafgaande toestemming, in overeenstemming zijn met zowel de doelstelling om de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen als de doelstelling om te voorkomen dat personen worden aangespoord tot geldverkwisting door gokken en gokverslaving te bestrijden, doordat dat beleid de consument stuurt in de richting van het aanbod van aanbieders met een vergunning, dat wordt geacht vrij te zijn van criminele elementen en dat is ontworpen om de consument beter te behoeden voor geldverkwisting en gokverslaving (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 29).

100 Om deze doelstelling van kanalisering naar gecontroleerde circuits te verwezenlijken, moeten vergunninghoudende aanbieders een betrouwbaar maar tegelijkertijd aantrekkelijk alternatief vormen voor een verboden activiteit, wat onder meer gepaard kan gaan met het gebruik van nieuwe distributietechnieken (arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 29). Uit de rechtspraak volgt evenwel dat wanneer een lidstaat een stelsel van voorafgaande bestuurlijke vergunning invoert voor het aanbieden van bepaalde soorten kansspelen, deze hervorming gebaseerd moet zijn op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten wordt begrensd en niet op willekeurige wijze kan worden uitgeoefend (zie arrest van 4 februari 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

101 Een beleid dat is gericht op een gecontroleerde uitbreiding van kansspelactiviteiten, kan echter enkel worden geacht samenhangend te zijn op voorwaarde dat, ten eerste, criminele en frauduleuze activiteiten in verband met kansspelen en, ten tweede, gokverslaafdheid op de datum van de feiten van het hoofdgeding een probleem konden vormen voor de betrokken lidstaat en dat een uitbreiding van vergunde en gereglementeerde activiteiten dit probleem kon oplossen (zie arresten van 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punt 31, en 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

102 In casu zijn, zoals de Duitse regering zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft opgemerkt, de in de derde vraag bedoelde hervormingen in Duitsland ingegeven door dergelijke omstandigheden en met name door de aanzienlijke vraag naar onlinespeelautomaten, waarnaar de verwijzende rechter overigens heeft verwezen, alsmede het bestaan van een zwarte markt voor de betrokken diensten.

103 In die omstandigheden kan het feit dat de deelstaten bij de in punt 31 van het onderhavige arrest bedoelde circulaire hebben besloten om, tijdens een overgangsperiode, het bestaande regelgevingskader alleen toe te passen op aanbieders van kansspelen die niet aan de voorschriften van de toekomstige regelgeving kunnen voldoen, geen invloed hebben op de rechtsgevolgen die in voorkomend geval aan het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod moeten worden toegekend.

104 Een dergelijke uitzonderlijke overgangsregeling lijkt immers te beogen dat bij de overgang van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling naar een meer liberale regeling de best mogelijke rechtszekerheid wordt gewaarborgd. Daarnaast kan in het geval van een kansspelaanbieder als verweersters in het hoofdgeding de toepasselijkheid van een dergelijke overgangsregeling in het kader van een geding als het onderhavige slechts hypothetisch zijn. Bovendien kan, zelfs indien wordt aangenomen dat deze overgangsregeling in bepaalde gevallen is toegepast, een dergelijke omstandigheid op zich geen afbreuk doen aan de coherentie en de geschiktheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling en niet leiden tot een resultaat dat in strijd is met het nagestreefde doel (zie in die zin en naar analogie arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punten 106 en 110).

105 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat in het kader van een bepaald geding de rechtsgevolgen van een verbod op onlinecasinospelen worden erkend wanneer er – na de feiten die tot deze gevolgen kunnen leiden – een besluit is vastgesteld om dit verbod te vervangen door een stelsel van voorafgaande toestemming en er een overgangsperiode is ingevoerd waarin speelautomaten die aan de toekomstige regeling kunnen voldoen, worden aanvaard mits aan bepaalde vereisten is voldaan.

Vijfde en zesde vraag

106 Met zijn vijfde en zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de erkenning van de nietigheid van een overeenkomst tussen een in een lidstaat woonachtige consument en een exploitant die vanuit een andere lidstaat online secundaire loterijdiensten aanbiedt, wanneer particuliere exploitanten volgens de regeling van die eerste lidstaat geen vergunning kunnen ontvangen voor de organisatie van dergelijke weddenschappen.

107 Zoals aangegeven in punt 22 van het onderhavige arrest, blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat secundaire loterijen – volgens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling zoals uitgelegd door de Duitse rechterlijke instanties – worden beschouwd als gewone weddenschappen op internet, die dus onder het in het hoofdgeding toepasselijke verbod op onlinekansspelen vallen.

108 Derhalve kan de omstandigheid dat, krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, de organisatie van loterijen is voorbehouden aan publieke exploitanten, geen enkele invloed hebben op de beslechting van het hoofdgeding. Volgens de verwijzende rechter heeft dit geding immers alleen betrekking op geldbedragen die in het kader van de deelname van de oorspronkelijke speler aan secundaire loterijen zijn verloren, en waren de organisatie en het als tussenpersoon aanbieden van dergelijke loterijen volgens de uitleg die de Duitse regering zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft gegeven, voor alle exploitanten verboden en niet enkel voor exploitanten die niet door de staat worden gecontroleerd.

109 Gelet op een en ander moet op de vijfde en de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de erkenning van de nietigheid van een overeenkomst tussen een in een lidstaat woonachtige consument en een exploitant die vanuit een andere lidstaat online secundaire loterijdiensten aanbiedt, wanneer particuliere exploitanten volgens de regeling van die eerste lidstaat geen vergunning kunnen ontvangen voor de organisatie van dergelijke weddenschappen.

Zevende vraag

110 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 VWEU en het beginsel van het verbod van misbruik van recht aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een consument die vanuit de lidstaat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft, deelneemt aan kansspelen die op internet worden aangeboden door een exploitant die beschikt over een niet door die lidstaat maar door een andere lidstaat afgegeven vergunning, tegen deze exploitant een civielrechtelijke vordering tot terugbetaling van de door hem ingezette geldbedragen instelt wegens nietigheid van de betrokken kansspelovereenkomst op grond van het toepasselijke overeenkomstenrecht.

111 In dit verband moet, in navolging van de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie, worden opgemerkt dat de vraag of een bepaalde overeenkomst ongeldig is wanneer zij een onwettig voorwerp heeft, en of deze ongeldigheid voor elk van de partijen een recht meebrengt op terugbetaling van de prestaties die de wederpartij uit hoofde van die overeenkomst heeft ontvangen, overeenkomstig artikel 10, lid 1, en artikel 12, lid 1, onder e), van de Rome I-verordening wordt beantwoord op basis van het recht dat de betrokken overeenkomst beheerst. In casu is – zoals blijkt uit de punten 53 tot en met 58 van het onderhavige arrest – op de overeenkomst tussen de oorspronkelijke speler en verweersters in het hoofdgeding het Duitse recht van toepassing.

112 Aangezien uit de overwegingen met betrekking tot de eerste tot en met de zesde vraag blijkt dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling zoals die welke door de verwijzende rechter is beschreven, kan voorts, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 93 van zijn conclusie, de nietigheid van een overeenkomst als die tussen de oorspronkelijke speler en verweersters in het hoofdgeding – waarvan het doel volgens die regeling onrechtmatig is – geen afzonderlijke beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormen die een afzonderlijke beoordeling van de wettigheid van de overeenkomst zou vereisen, maar zou die nietigheid het gevolg zijn van de onwettigheid van die overeenkomst.

113 Het klopt dat justitiabelen volgens de door de verwijzende rechter aangehaalde rechtspraak in geval van bedrog of misbruik geen beroep kunnen doen op het Unierecht (arrest van 28 juli 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, punt 37). Zoals de advocaat-generaal in punt 94 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de in het hoofdgeding ingestelde vordering tot terugbetaling echter niet gebaseerd op het Unierecht, maar volledig op het Duitse recht.

114 Voor het overige kan weliswaar niet worden uitgesloten dat, in een geval zoals dat van het hoofdgeding, de speler gebruik heeft kunnen maken van de door een onderneming als verweersters in het hoofdgeding aangeboden diensten terwijl hij zich volledig bewust was van een verbod zoals het in het hoofdgeding van toepassing zijnde verbod en van de eventuele gevolgen daarvan, maar een dergelijke kwestie kan alleen op basis van het toepasselijke nationale recht worden beslecht.

115 Gelet op een en ander moet op de zevende vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU en het beginsel van het verbod van misbruik van recht aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een consument, die vanuit de lidstaat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft, deelneemt aan kansspelen die op internet worden aangeboden door een exploitant die beschikt over een niet door die lidstaat maar door een andere lidstaat afgegeven vergunning, tegen deze exploitant een civielrechtelijke vordering tot terugbetaling van de door hem ingezette geldbedragen instelt wegens nietigheid van de betrokken kansspelovereenkomst op grond van het toepasselijke overeenkomstenrecht.

Kosten

116 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij een verbod wordt opgelegd op het organiseren van onlinecasinospelen, met name speelautomaten en weddenschappen, zoals onlineweddenschappen op de trekkingen van loterijen, wanneer die regeling tot doel heeft om de natuurlijke goklust van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden en de ontwikkeling en verspreiding van illegale kansspelen op zwarte markten tegen te gaan, zelfs in een situatie waarin: – er een aanzienlijke vraag van spelers naar onlinespeelautomaten bestaat; – de betrokken lidstaat tegelijkertijd het aanbieden van soortgelijke kansspelen – met inbegrip van loterijen – op fysieke locaties toestaat; – die lidstaat toestaat dat vergunninghoudende exploitanten onlinesport‑ en paardenweddenschappen organiseren alsmede dat particuliere exploitanten als tussenpersoon van producten van staatsloterijen en andere vergunninghoudende loterijen verkopen, en – de regeling van de lidstaat waarvan de exploitant die met name onlineweddenschappen op de trekkingen van loterijen wenst aan te bieden, over een vergunning beschikt, dezelfde doelstellingen nastreeft als die van de regeling waarbij een algemeen verbod op het aanbieden van dergelijke diensten wordt opgelegd.

2) Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat in het kader van een bepaald geding de rechtsgevolgen van een verbod op onlinecasinospelen worden erkend wanneer er – na de feiten die tot deze gevolgen kunnen leiden – een besluit is vastgesteld om dit verbod te vervangen door een stelsel van voorafgaande toestemming en er een overgangsperiode is ingevoerd waarin speelautomaten die aan de toekomstige regeling kunnen voldoen, worden aanvaard mits aan bepaalde vereisten is voldaan.

3) Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de erkenning van de nietigheid van een overeenkomst tussen een in een lidstaat woonachtige consument en een exploitant die vanuit een andere lidstaat onlineweddenschappen op de trekkingen van loterijen aanbiedt, wanneer particuliere exploitanten volgens de regeling van die eerste lidstaat geen vergunning kunnen ontvangen voor de organisatie van dergelijke weddenschappen.

4) Artikel 56 VWEU en het beginsel van het verbod van misbruik van recht moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een consument die vanuit de lidstaat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft, deelneemt aan kansspelen die op internet worden aangeboden door exploitanten die beschikken over een niet door die lidstaat maar door een andere lidstaat afgegeven vergunning, tegen deze exploitant een civielrechtelijke vordering tot terugbetaling van de door hem ingezette geldbedragen instelt wegens nietigheid van de betrokken kansspelovereenkomst op grond van het toepasselijke overeenkomstenrecht.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Engels.

Aangehaalde artikelen

• Artikel 23 Statuut
• Artikel 56 VWEU
• Artikel 267 VWEU

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 29 januari 2026, C-72/24, ECLI:EU:C:2026:51
• HvJ EU 8 december 2022, C-247/21, ECLI:EU:C:2022:966
• HvJ EU 22 september 2022, C-475/20, ECLI:EU:C:2022:714
• HvJ EU 28 februari 2018, C-3/17, ECLI:EU:C:2018:130
• HvJ EU 14 juni 2017, C-685/15, ECLI:EU:C:2017:452
• HvJ EU 19 oktober 2016, C-148/15, ECLI:EU:C:2016:776
• HvJ EU 28 juli 2016, C-423/15, ECLI:EU:C:2016:604
• HvJ EU 4 februari 2016, C-336/14, ECLI:EU:C:2016:72
• HvJ EU 11 juni 2015, C-98/14, ECLI:EU:C:2015:386
• HvJ EU 22 januari 2015, C-463/13, ECLI:EU:C:2015:25
• HvJ EU 12 juni 2014, C-156/13, ECLI:EU:C:2014:1756
• HvJ EU 15 september 2011, C-347/09, ECLI:EU:C:2011:582
• HvJ EU 30 juni 2011, C-212/08, ECLI:EU:C:2011:437
• HvJ EU 8 september 2010, C-316/07, ECLI:EU:C:2010:504
• HvJ EU 8 september 2010, C-46/08, ECLI:EU:C:2010:505
• HvJ EU 18 december 2007, C-62/06, ECLI:EU:C:2007:811
• HvJ EU 13 november 2003, C-42/02, ECLI:EU:C:2003:613
• HvJ EU 21 januari 2003, C-318/00, ECLI:EU:C:2003:41
• HvJ EU 23 november 1989, 150/88, ECLI:EU:C:1989:594