HvJ EU 26 februari 2026, C-131/24, ECLI:EU:C:2026:109

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

26 februari 2026 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Behoud van de vogelstand – Richtlijn 2009/147/EG – Verbod op het opzettelijk storen van vogels – Artikel 5, onder d) – Project voor de aanleg van een weg waardoor bepaalde specimens van bepaalde soorten kunnen worden verstoord – Maatregelen ter voorkoming en beperking van verstoringen – Bewijs van doeltreffendheid van die maatregelen – Gemotiveerde beoordeling door een door een rechter aangestelde deskundige”

In zaak C‑131/24,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) bij beslissing van 15 februari 2024, ingekomen bij het Hof op 16 februari 2024, in de procedure

Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales,

Bürgerinitiative „Nein zur Spange Wörth”,

Umweltorganisation Verein Lebenswertes Traisental,

Umweltorganisation FG LANIUS – Forschungsgemeinschaft für regionale Faunistik und angewandten Naturschutz,

A. H. e.a.,

tegen

Land Niederösterreich, vertegenwoordigd door het Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3,

in tegenwoordigheid van:

Land Niederösterreich, vertegenwoordigd door het Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Gruppe Wirtschaft, Sport und Tourismus, Abteilung Anlagenrecht – WST1,

Stadt St. Pölten,

Marktgemeinde Ober-Grafendorf,

Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG),

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (rapporteur) en M. Bošnjak, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, vertegenwoordigd door W. Rehm,

– Bürgerinitiative „Nein zur Spange Wörth”, vertegenwoordigd door W. Schachinger, Rechtsanwalt,

– Land Niederösterreich, vertegenwoordigd door het Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3, vertegenwoordigd door M. Hecht en J. Peer, Rechtsanwälte,

– Stadt St. Pölten, vertegenwoordigd door C. Schneider, Rechtsanwalt,

– Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), vertegenwoordigd door C. Holzer en C. Schmelz, Rechtsanwälte,

– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll en M. Kopetzki als gemachtigden,

– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Langrová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,

– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hermes en N. Ruiz García als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 september 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2 en 5 van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7, met rectificatie in PB 2021, L 440, blz. 11; hierna: „vogelrichtlijn”).

2 Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds de Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales (vereniging voor projecten inzake milieu en maatschappij; hierna: „VIRUS”), het Bürgerinitiative „Nein zur Spange Wörth” (burgerinitiatief „Nee tegen de verbindingsweg Wörth”), de Umweltorganisation Verein Lebenswertes Traisental (vereniging voor een leefbaar Traisental), de Umweltorganisation FG LANIUS Forschungsgemeinschaft für regionale Faunistik und angewandten Naturschutz (FG LANIUS – onderzoeksgemeenschap voor regionale fauna en toegepaste natuurbescherming) en A. H. e.a. en anderzijds Land Niederösterreich, vertegenwoordigd door het Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3 (bureau van de deelstaatregering van Neder-Oostenrijk, dienst „Wegplanning onder de bevoegdheid van de deelstaat” – ST3) betreffende het besluit tot goedkeuring van de aanleg van een deelstatelijke weg.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Vogelrichtlijn

3 De overwegingen 3, 5, 7, en 8 van de vogelrichtlijn luiden als volgt: „(3) Een groot aantal in het wild levende vogelsoorten vertonen op het Europese grondgebied van de lidstaten een achteruitgang van hun populatie die bij bepaalde soorten zeer snel verloopt, en deze achteruitgang vormt een ernstige bedreiging voor het behoud van het natuurlijke milieu, met name wegens het biologische evenwicht dat hierdoor wordt bedreigd. [...] (5) Instandhouding van de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten is noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de [Europese] Gemeenschap op het gebied van de verbetering van de levensomstandigheden en duurzame ontwikkeling. [...] (7) De instandhouding behelst de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren. Zij maakt de regulering hiervan mogelijk en reglementeert hun exploitatie op grond van maatregelen die noodzakelijk zijn voor het behoud en de aanpassing van het natuurlijke evenwicht van de soorten binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijze mogelijk is. (8) Het is voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend. Voor bepaalde vogelsoorten dienen speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van het leefgebied te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen. Bij deze maatregelen zouden ook de trekvogels inbegrepen moeten worden; deze maatregelen dienen gecoördineerd te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel.”

4 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt: „1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. 2. Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.”

5 Artikel 2 van die richtlijn luidt: „De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.”

6 Artikel 5 van de vogelrichtlijn bepaalt: „Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen: a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen; b) een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen; c) een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze – zelfs leeg – in bezit te hebben; d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is; e) een verbod om vogels te houden van soorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen.”

7 Artikel 9 van deze richtlijn luidt: „1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8: a) – in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, – in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer, – ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren, – ter bescherming van flora en fauna; b) voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt; c) teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.”

Habitatrichtlijn

8 Artikel 2 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”) bepaalt: „1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. 2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. 3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”

9 Artikel 6 van deze richtlijn luidt: „1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. 2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben. 3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor ’zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. 4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

10 Artikel 12 van die richtlijn bepaalt: „1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op: a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten; b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek; c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur; d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen. 2. Met betrekking tot deze soorten verbieden de lidstaten het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens, uitgezonderd die welke reeds legaal waren onttrokken vóór de toepassing van deze richtlijn. 3. De in lid 1, letters a) en b), en in lid 2 opgenomen verbodsbepalingen gelden ongeacht de levensfase waarin de in dit artikel bedoelde dieren zich bevinden. 4. De lidstaten stellen een systeem in van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de diersoorten, genoemd in bijlage IV, letter a). In het licht van de verkregen gegevens verrichten de lidstaten de verdere onderzoekwerkzaamheden of treffen zij de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag heeft op de betrokken soorten.”

Oostenrijks recht

11 § 18 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz 2000 (wet van de deelstaat Neder-Oostenrijk van 2000 inzake natuurbescherming) (LGBl. 5500‑0), met als opschrift „Bescherming van de soorten”, bepaalt: „(1) De voorschriften inzake de bescherming van soorten zijn gericht op de bescherming en de instandhouding van wilde dier- en plantensoorten in hun natuurlijke en historisch gegroeide diversiteit. De bescherming van soorten omvat: 1. de bescherming van dieren, planten en hun leefgemeenschappen tegen door de mens veroorzaakte schade, in het bijzonder door menselijk ingrijpen, 2. de bescherming, de instandhouding, de ontwikkeling en het herstel van de habitats van wilde dier- en plantensoorten, alsmede de waarborging van hun andere levensomstandigheden [...] [...] (2) De deelstaatregering verklaart bij besluit dat in het wild groeiende planten of in het wild levende dieren die geen wild zijn in de zin van het Niederösterreichisches Jagdgesetz 1974 [(jachtwet van de deelstaat Neder-Oostenrijk van 1974)] (LGBl. 6500), hetzij volledig of, indien dit volstaat om de soort te in stand te houden, gedeeltelijk of tijdelijk als beschermde soorten moeten worden beschouwd waarvan de populatie moet worden beschermd of in stand moet worden gehouden: 1. wegens hun zeldzame karakter of de bedreiging van hun populatie, 2. om wetenschappelijke of culturele redenen, 3. vanwege hun nut of belang voor het ecosysteem, of 4. met het oog op het behoud van de diversiteit of het eigen karakter van de natuur en het landschap. Het besluit kan de dier- of plantensoorten aanwijzen waarvan de populatie op het grondgebied van de deelstaat met uitsterven wordt bedreigd. [...] (4) Met betrekking tot de krachtens de leden 2 en 3 in het bijzonder beschermde soorten is het verboden: [...] 3. eieren, larven, cocons of nesten van deze dieren of hun nest-, broed-, paai- of schuilplaatsen te beschadigen, vernielen of weg te nemen, evenals 4. de biotopen, broed- en verblijfplaatsen van de met uitsterven bedreigde en in het besluit genoemde soorten te storen, met name door te foto’s te maken of te filmen.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12 In 2014 heeft de deelstaat Neder-Oostenrijk een vergunning aangevraagd voor de aanleg van een 1,69 kilometer lange vierbaansweg in een gedeeltelijk bebost gebied ten zuiden van St. Pölten (Oostenrijk), die een aansluiting op de snelweg S34 vormt.

13 Na de milieueffectbeoordeling werd dit project bij besluit van 12 november 2019 goedgekeurd.

14 Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk), de verwijzende rechter.

15 Voor deze rechterlijke instantie voeren zij aan dat er zich binnen het gebied van de werkzaamheden broedgebieden bevinden van de veldleeuwerik, de patrijs en de kwartel, die op de grond in open velden broeden, en dat het geluid van het toekomstige autoverkeer ook tal van andere bosvogelsoorten in de omgeving van dit gebied zal storen, onder meer de middelste bonte specht. Volgens schattingen zal de geplande weg dagelijks door ongeveer 12000 voertuigen worden gebruikt.

16 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat het project verschillende maatregelen omvat om de gevolgen voor de populaties wilde vogels in het gebied of in de omgeving daarvan te beperken, onder meer dat de werkzaamheden alleen in bepaalde maanden mogen worden uitgevoerd en dat oude bomen op een afstand van ten minste 300 m van de weg op een oppervlakte van 6,6 ha moeten worden behouden.

17 Volgens het rapport van de twee door de verwijzende rechter aangewezen deskundigen zullen de voorgenomen maatregelen, indien zij worden uitgevoerd, elke wezenlijke storing van de betrokken soorten voorkomen. De deskundigen geven echter toe dat met deze maatregelen niet kan worden voorkomen dat individuele exemplaren toch door dit project worden getroffen, al was het maar vanwege de levensduur van de meeste betrokken bosvogels. Zij verzekeren evenwel dat deze maatregelen de instandhouding van de habitat van deze soorten en de voorwaarden voor hun nestbouw garanderen.

18 Verzoekers in het hoofdgeding betwisten deze beoordeling.

19 De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of er bij de beoordeling of het project voldoet aan de vereisten van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, rekening kan worden gehouden met maatregelen om het storen van de vogelsoorten waarop het project betrekking heeft te voorkomen of te beperken. Het komt die rechter voor dat de rechtspraak van het Hof volgens welke het tijdens de voorlopige beoordelingsfase – die voorafgaat aan de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde passende beoordeling – verboden is om maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen voor het beschermde gebied in aanmerking te nemen, niet van toepassing is op artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn.

20 De uitlegging van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn moet daarentegen worden afgestemd op die van artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn, zoals geformuleerd door de Commissie in haar richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van laatstgenoemde richtlijn [C(2021) 7301 final]. Het belangrijkste criterium van deze uitlegging is dat de instandhouding van de ecologische functionaliteit van het gebied wordt behouden of verbeterd.

21 Aangezien artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn enkel storingen verbiedt die, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed zijn, moet bij de beoordeling van het bestaan van een dergelijke wezenlijke invloed rekening worden gehouden met de preventieve en verzachtende maatregelen waarin het project voorziet. De toepassing van een afwijking op grond van artikel 9 van deze richtlijn is slechts noodzakelijk indien het project waarop deze maatregelen betrekking hebben, op grond van artikel 5, onder d), van die richtlijn moet worden verboden.

22 In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af welke bewijzen moeten worden verlangd waar het gaat om de doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming of beperking van de verstorende effecten van het project.

23 Meer in het bijzonder wenst hij te vernemen of de door artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn vereiste mate van zekerheid met betrekking tot de doeltreffendheid van deze maatregelen vergelijkbaar is met de mate van zekerheid die de Commissie in haar richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn als vereist beschouwt op grond van artikel 12, lid 1, onder d), van laatstgenoemde richtlijn. De interpretatie van de Commissie houdt in dat de doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming en beperking van verstoringen worden beoordeeld op basis van rapporten van deskundigen die door de autoriteiten of de rechter zijn aangewezen, waarbij als voorwaarde geldt dat de daarin vervatte beoordelingen bij de huidige stand van de wetenschap verdedigbaar zijn en in detail worden gemotiveerd.

24 De verwijzende rechter overweegt daarentegen dat de door gerechtelijke deskundigen gedane beoordelingen met die kenmerken niet voldoende zouden zijn indien er wordt uitgegaan van de bewijsstandaard die het Hof hanteert met betrekking tot maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen, zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, volgens hetwelk elke redelijke wetenschappelijke twijfel moet worden uitgesloten.

25 Hij vraagt zich af of hij de bewijsstandaard die geldt voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn dan wel de bewijsstandaard die geldt voor maatregelen ter voorkoming of beperking van de in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn bedoelde nadelige gevolgen moet hanteren. Hij ziet geen reden om dit laatste criterium niet te gebruiken bij de beoordeling van de bescherming van de diersoorten waarop het aan de orde zijnde project betrekking heeft.

26 De doeltreffendheid van de maatregelen moet dus wetenschappelijk zo goed gedocumenteerd zijn dat daarover geen redelijke twijfel meer bestaat.

27 In casu zou dit betekenen dat de voorgestelde maatregelen met betrekking tot de middelste bonte specht niet kunnen worden geacht de blijvende ecologische functionaliteit van deze soort te waarborgen, aangezien er geen wetenschappelijke documentatie over de doeltreffendheid ervan bestaat.

28 In deze omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Moet artikel 5 van [de vogelrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat het in dat artikel, onder d), neergelegde verbod om vogels opzettelijk te storen niet is overtreden wanneer er weliswaar sprake kan zijn van het storen van individuele exemplaren van bepaalde soorten, maar alle gevolgen voor de met artikel 2 van die richtlijn nagestreefde doelstelling worden voorkomen door maatregelen die tijdig en in een passende vorm op doeltreffende wijze worden verwezenlijkt? 2) Indien de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, moet elke wetenschappelijke twijfel aan de doeltreffendheid van de maatregelen dan uitgesloten zijn in die zin dat het goed gefundeerde vakkundige oordeel van een door de rechter aangestelde deskundige volstaat, of moet er veeleer sprake zijn van een objectieve wetenschappelijke documentatie van succesvolle ervaringen die in de praktijk zijn opgedaan met deze maatregelen?”

Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling

29 Bij op 21 oktober 2025 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft VIRUS om heropening van de mondelinge behandeling verzocht op grond van artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

30 Ter ondersteuning van haar verzoek voert VIRUS aan dat de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67), het arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609), en de conclusie van de advocaat-generaal in de onderhavige zaak zijn uitgesproken na de sluiting van de schriftelijke behandeling en nieuwe feiten zijn die van beslissende invloed kunnen zijn op de beslissing van het Hof. Bovendien motiveert VIRUS haar verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling met het argument dat zij het niet eens is met die conclusies.

31 Krachtens artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn op de beslissing van het Hof.

32 In casu is dit niet het geval.

33 Noch de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67) of in de onderhavige zaak, noch het arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609), vormt namelijk een nieuw feit dat van beslissende invloed kan zijn op de beslissing die het Hof in de onderhavige zaak moet geven. Gelet op alle gegevens waarover het beschikt, acht het Hof zich bovendien voldoende voorgelicht om uitspraak te doen op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

34 Wat betreft de door VIRUS geformuleerde bezwaren tegen de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde conclusies, zij er voorts ten eerste op gewezen dat het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid dat de in artikel 23 van dat Statuut bedoelde belanghebbenden opmerkingen indienen naar aanleiding van de conclusie van de advocaat‑generaal (arrest van 16 november 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a., C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:931, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Ten tweede is het zo dat de advocaat-generaal op grond van artikel 252, tweede alinea, VWEU tot taak heeft om in het openbaar en in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies te nemen aangaande zaken waarin zulks overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vereist is. Het gaat dus niet om een voor de rechters of de partijen bestemd advies van een autoriteit die niet tot het Hof behoort, maar om de gemotiveerde en openbaar uitgebrachte individuele opvatting van een lid van de instelling zelf. Over de conclusies van de advocaat-generaal kan door partijen niet worden gediscussieerd (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 21). Het Hof is bovendien niet gebonden door deze conclusies of door de motivering op grond waarvan de advocaat-generaal daartoe komt. Bijgevolg kan het feit dat een betrokken partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt (arrest van 16 november 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a., C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:931, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 In die omstandigheden ziet het Hof, de advocaat-generaal gehoord, geen aanleiding om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

37 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat er geen sprake is van het opzettelijk storen in de zin van deze bepaling wanneer maatregelen die als onderdeel van een project worden genomen het mogelijk maken om elke, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, wezenlijke invloed te voorkomen.

38 In de eerste plaats zij er ten eerste aan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn het opzettelijk storen van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten moeten verbieden, met name gedurende de broedperiode, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is.

39 Ten tweede zij er ook aan herinnerd dat dit verbod een aanvulling vormt op andere verboden in artikel 5, onder a) en b), van die richtlijn, die met name betrekking hebben op het opzettelijk doden of vangen van deze soorten en op de opzettelijke vernieling of beschadiging van hun nesten en eieren. Al deze verbodsbepalingen gelden niet alleen voor menselijke activiteiten die het storen van vogels tot doel hebben, maar ook voor menselijke activiteiten die niet kennelijk daartoe strekken maar een aanvaarding van de mogelijkheid daarvan inhouden (zie in die zin arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 49). Bijgevolg kan het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project voor de aanleg van een weg, hoewel het niet tot doel heeft om vogels te storen, binnen de werkingssfeer van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn vallen.

40 Ten derde blijkt uit artikel 1 van de vogelrichtlijn, gelezen in het licht van de overwegingen 3, 5, 7 en 8 van deze richtlijn, dat deze richtlijn tot doel heeft de populatie van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten op een bevredigend niveau te handhaven of te brengen. Volgens artikel 2 van de vogelrichtlijn moet dit niveau met name beantwoorden aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij er tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen (zie in die zin arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 51).

41 Artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn verbiedt dus storingen die van wezenlijke invloed zijn op het als bevredigend geachte niveau van de populaties van in het wild levende vogelsoorten, en niet op exemplaren van deze soorten, tenzij de populatie van een bepaalde in het wild levende vogelsoort zo sterk is afgenomen dat het storen van individuele exemplaren van deze soort de instandhouding ervan in gevaar kan brengen.

42 In de tweede plaats moet bij de uitlegging van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn voor de beantwoording van de eerste vraag volgens vaste rechtspraak niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 4 maart 2021, Föreningen Skydda Skogen, C‑473/19 en C‑474/19, EU:C:2021:166, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 Wat ten eerste de bewoordingen van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat, anders dan bij de verbodsbepalingen van artikel 5, onder a) en b), van deze richtlijn, het daarin neergelegde verbod, te weten het verbod om vogels opzettelijk te storen, met name gedurende de broedperiode, van toepassing is „voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is” (arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 50). Anders dan wat is vereist bij de toepassing van artikel 5, onder a) en b), van deze richtlijn, is de beoordeling van de impact van een menselijke activiteit op het populatieniveau van de betrokken vogelsoorten dus relevant voor de toepassing van het verbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn (zie in die zin arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 54).

44 Hieruit volgt dat, indien passende preventieve maatregelen daadwerkelijk voorkomen dat een project wilde vogels stoort of het storen daadwerkelijk kan beperken zodat het geen wezenlijke invloed heeft op de doelstellingen van de vogelrichtlijn, uit de bewoordingen van artikel 5, onder d), van deze richtlijn en uit de context van deze bepaling voortvloeit dat het in deze bepaling genoemde verbod op opzettelijke storing niet van toepassing is. Het bestaan van dergelijke maatregelen, waarvan de uitvoering in het project is vastgelegd, moet dus in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verbod om wilde vogels te storen in de weg staat aan het project.

45 Ten tweede is het voor de verwezenlijking van de in punt 40 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstelling van de vogelrichtlijn, te weten het op een bevredigend niveau handhaven of brengen van de populatie van in het wild levende vogelsoorten, niet noodzakelijk dat de storende effecten van een project op de in het wild levende vogelsoorten worden beoordeeld los van de begeleidende maatregelen van het project die worden voorgesteld om die effecten te voorkomen of te beperken. De storingen waaraan de in het wild levende vogelsoorten daadwerkelijk zullen worden blootgesteld als gevolg van de uitvoering van het project én de maatregelen die betrekking hebben op dat project, zijn namelijk de enige die van belang zijn in het licht van deze doelstelling.

46 Anders dan verzoekers in het hoofdgeding in hun schriftelijke opmerkingen stellen, wordt deze analyse niet weersproken door de oplossing die het Hof heeft gehanteerd in het arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244). Zoals het Hof in dat arrest heeft geoordeeld, moeten maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van een project immers niet in aanmerking worden genomen in het stadium van de voorlopige beoordeling van dat project in het kader van de habitatrichtlijn, omdat het in dit eerste stadium van de analyse erom gaat te bepalen of dit project overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn moet worden onderworpen aan de formele procedure voor de beoordeling van de gevolgen ervan voor een beschermingsgebied. Aangezien artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn daarentegen geen onderscheid maakt tussen twee fasen van de beoordeling van verstoringen waaraan in het wild levende vogelsoorten door projecten kunnen worden blootgesteld, moeten deze verstoringen van meet af aan uitgebreid worden beoordeeld, waarbij rekening moet worden gehouden met maatregelen om deze te voorkomen of te beperken.

47 Uit het voorgaande volgt dat artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat er geen sprake is van het opzettelijk storen in de zin van deze bepaling wanneer maatregelen die als onderdeel van een project worden genomen het mogelijk maken om elke wezenlijke invloed te voorkomen die in strijd is met de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk de populatie van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten op een bevredigend niveau te houden of te brengen, waarbij met name rekening wordt houdend met de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, alsook met economische en recreatieve eisen.

Tweede vraag

48 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming van storingen die van wezenlijke invloed zijn op in het wild levende vogelsoorten in de zin van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn kan worden aangetoond door middel van een gemotiveerde beoordeling door een gerechtelijke deskundige, dan wel of deze doeltreffendheid moet worden aangetoond door middel van wetenschappelijke documentatie waaruit blijkt dat dergelijke maatregelen met succes in de praktijk zijn gebracht.

49 In de eerste plaats moet worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in punt 86 van haar conclusie heeft gedaan, dat noch artikel 5, noch enige andere bepaling van de vogelrichtlijn voorschriften bevat voor de bewijsvoering bij de beoordeling of wilde vogelsoorten worden gestoord door menselijke activiteiten.

50 In deze omstandigheden is het krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om – mits de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd – te bepalen hoe het bewijs moet worden geleverd, welke bewijsmiddelen voor de bevoegde nationale rechter worden aanvaard, welke beginselen deze rechter in acht dient te nemen bij de beoordeling van de bewijskracht van het bewijs dat hem wordt voorgelegd, en wat het vereiste bewijsniveau is (zie in die zin arrest van 21 juni 2017, W e.a., C‑621/15, EU:C:2017:484, punt 25).

51 Het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat deze procedurevoorschriften niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (zie in die zin arrest van 8 mei 2025, Beevers Kaas, C‑581/23, EU:C:2025:323, punt 44). Bijgevolg verzet dit beginsel zich er niet tegen dat het bewijs van de doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming van het wezenlijk storen van de betrokken soorten wordt geleverd door middel van een gemotiveerde beoordeling door een gerechtelijke deskundige, indien het nationale recht dit bewijs toestaat voor soortgelijke situaties die onder het nationale recht vallen, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.

52 Het doeltreffendheidsbeginsel vereist dat die procedurevoorschriften de uitvoering van het Unierecht in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie in die zin arresten van 21 juni 2017, W e.a., C‑621/15, EU:C:2017:484, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 30 januari 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, punt 44).

53 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 88 van haar conclusie in essentie heeft overwogen, het doeltreffendheidsbeginsel, waar het gaat om het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verbod om wilde vogels opzettelijk te storen, inhoudt dat het niet uiterst moeilijk mag zijn om aan te tonen dat een dergelijke verstoring van wezenlijke invloed is op de doelstellingen van deze richtlijn. Dit geldt ook voor het bewijs dat de storing niet van wezenlijke invloed is op de doelstellingen van de richtlijn.

54 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het Unierecht moeten toezien op de naleving van de uit het beginsel van behoorlijk bestuur voortvloeiende vereisten (zie in die zin arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55 Dit beginsel vereist met name dat de administratieve autoriteit alle relevante aspecten zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt, zodat zij haar besluit kan vaststellen op basis van zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Agrobet CZ, C‑446/18, EU:C:2020:369, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56 Het beginsel van behoorlijk bestuur verplicht de betrokken diensten ook om bij de uitvoering van het Unierecht hun beslissingen met redenen te omkleden (zie in die zin arrest van 24 februari 2022, SC Cridar Cons, C‑582/20, EU:C:2022:114, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 In de derde plaats moet de milieurisicobeoordeling overeenkomstig artikel 191, lid 2, VWEU worden uitgevoerd met inachtneming van het voorzorgsbeginsel. De bevoegde autoriteiten moeten daarbij inzonderheid letten op de meest betrouwbare beschikbare wetenschappelijke informatie en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek (zie in die zin arresten van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punten 46, 93 en 94, en 12 juni 2025, Eesti Suurkiskjad, C‑629/23, EU:C:2025:429, punt 42). Daarentegen kan niet worden verlangd dat het bewijs van de doeltreffendheid van de betrokken maatregelen wordt geleverd door middel van wetenschappelijke documentatie waaruit blijkt dat die maatregelen met succes in de praktijk zijn gebracht, aangezien dergelijke documentatie niet noodzakelijkerwijs beschikbaar is.

58 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming van storingen die van wezenlijke invloed zijn op in het wild levende vogelsoorten in de zin van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn kan worden aangetoond door middel van een gemotiveerde beoordeling door een gerechtelijke deskundige, op voorwaarde dat deze beoordeling is gebaseerd op de meest betrouwbare beschikbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek. Daarentegen kan niet worden verlangd dat het bewijs van de doeltreffendheid van deze maatregelen wordt geleverd door middel van wetenschappelijke documentatie waaruit blijkt dat de maatregelen met succes in de praktijk zijn gebracht.

Kosten

59 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 5, onder d), van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand moet aldus worden uitgelegd dat er geen sprake is van het opzettelijk storen in de zin van deze bepaling wanneer maatregelen die als onderdeel van een project worden genomen het mogelijk maken om elke wezenlijke invloed te voorkomen die in strijd is met de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk de populatie van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten op een bevredigend niveau te houden of te brengen, waarbij met name rekening wordt gehouden met de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, alsook met economische en recreatieve eisen.

2) De doeltreffendheid van de maatregelen ter voorkoming van storingen die van wezenlijke invloed zijn op in het wild levende vogelsoorten in de zin van artikel 5, onder d), van richtlijn 2009/147 kan worden aangetoond door middel van een gemotiveerde beoordeling door een gerechtelijke deskundige, op voorwaarde dat deze beoordeling is gebaseerd op de meest betrouwbare beschikbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek. Daarentegen kan niet worden verlangd dat het bewijs van de doeltreffendheid van deze maatregelen wordt geleverd door middel van wetenschappelijke documentatie waaruit blijkt dat de maatregelen met succes in de praktijk zijn gebracht.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Duits.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken