HvJ EU 20 november 2025, C-401/24, ECLI:EU:C:2025:902

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

20 november 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Staatssteun – Overeenkomst die is gesloten vóór de toetreding van het Koninkrijk Zweden tot de Europese Unie – Compensatie van de inkomstenderving als gevolg van de afschaffing van heffingen voor de doorvaart door een sluis – Begrip ‚steun’ – Begrip ‚onderneming’ – Economische activiteit – Bestaande of nieuwe steun”

In zaak C‑401/24,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Stockholms tingsrätt (rechter in eerste aanleg Stockholm, Zweden) bij beslissing van 29 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 7 juni 2024, in de procedure

Staten genom Sjöfartsverket

tegen

Stockholms Hamn AB,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, I. Ziemele, A. Kumin en S. Gervasoni (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: A. Biondi,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– de Staten genom Sjöfartsverket, vertegenwoordigd door H. Nilsson en B. Thomaeus, advokater,

– Stockholms Hamn AB, vertegenwoordigd door K. Stålnacke en G. Swedlund, stadsadvokater,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Faroghi, I. Georgiopoulos en A. Steiblytė als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 juni 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 107 VWEU en artikel 1, onder b), i), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) en artikel 144 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: „Toetredingsakte”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Staten genom Sjöfartsverket (nationale dienst voor scheepvaart, Zweden; hierna: „dienst voor scheepvaart”) en Stockholms Hamn AB over de terugbetaling door laatstgenoemde van de bedragen die eerstgenoemde heeft betaald ter compensatie van de afschaffing van heffingen voor de doorvaart door sluizen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

VWEU

3 Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

Toetredingsakte

4 Artikel 144 van de Toetredingsakte luidt: „Wat de in de artikelen [107 en 108 VWEU] bedoelde steunmaatregelen betreft: a) worden van de voor de toetreding in de nieuwe lidstaten toepasselijke steunmaatregelen alleen die maatregelen die vóór 30 april 1995 aan de Commissie [van de Europese Gemeenschappen] [zijn medegedeeld], beschouwd als ‚bestaande’ steunmaatregelen in de zin van artikel [108], lid 1, [VWEU]; b) worden bestaande steunmaatregelen en plannen om steunmaatregelen in te voeren of te wijzigen, welke vóór de toetreding ter kennis van de Commissie zijn gebracht, beschouwd als steunmaatregelen en plannen waarvan op de datum van toetreding [is kennisgegeven].”

Verordening 2015/1589

5 In artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 wordt „bestaande steun” als volgt gedefinieerd: „Voor de toepassingen van deze verordening wordt verstaan onder: [...] b) ‚bestaande steun’, i) onverminderd de artikelen 144 en 172 van de [Toetredingsakte], alle steun die voor de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn”.

6 „Nieuwe steun” wordt in artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 gedefinieerd als „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.

Verordening nr. 794/2004

7 Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 2004, L 140, blz. 1), waarvan de titel is gewijzigd bij verordening (EU) 2015/2282 van de Commissie van 27 november 2015 (PB 2015, L 325, blz. 1) en die inmiddels betrekking heeft op de uitvoering van verordening 2015/1589, bepaalt in artikel 4 ervan: „1. Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd. 2. De volgende wijzigingen van bestaande steun worden aangemeld door middel van het in Bijlage II opgenomen formulier voor vereenvoudigde aanmelding: a) verhogingen van de voor een goedgekeurde steunregeling voorziene middelen met meer dan 20 %; b) de verlenging van een bestaande goedgekeurde steunregeling voor een periode tot zes jaar, al dan niet met een verhoging van de voorziene middelen; c) de aanscherping van de criteria voor de toepassing van een goedgekeurde steunregeling, een verlaging van de steunintensiteit of van de in aanmerking komende uitgaven. [...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8 Twee waterwegen verbinden de Oostzee met het Mälarmeer, het op twee na grootste meer van Zweden; de ene via het Södertäljekanaal (Zweden) en de andere via de Hammarbysluis in Stockholm (Zweden).

9 De Zweedse dienst voor scheepvaart is de overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor de doorvaart van schepen door het Södertäljekanaal en beheert met name de sluis in dat kanaal. Stockholms Hamn is een gemeentebedrijf dat volledig in handen is van de gemeente Stockholm en dat de Hammarbysluis exploiteert. De heffingen bij de doorvaart door de Södertäljesluis en de Hammarbysluis werden op elkaar afgestemd om een evenwichtige verdeling van het verkeer tussen de twee verbindingen van de Oostzee met het Mälarmeer te waarborgen.

10 Bij een op 26 oktober 1978 vastgestelde regeling hebben de Zweedse autoriteiten besloten om met ingang van 1979 bepaalde heffingen voor de doorvaart door de sluis van het Södertäljekanaal af te schaffen en om, met het oog op de verdere coördinatie van de sluisheffingen, stappen te ondernemen om ook de heffingen bij de doorvaart door de Hammarbysluis af te schaffen. Bijgevolg hebben de dienst voor scheepvaart en de gemeente Stockholm in datzelfde jaar een overeenkomst gesloten (hierna: „overeenkomst”) op grond waarvan laatstgenoemde niet langer heffingen zou innen voor de doorvaart door de Hammarbysluis door andere vaartuigen dan recreatievaartuigen in ruil voor een jaarlijkse compensatie die door eerstgenoemde zou worden betaald (hierna: „in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie”).

11 Volgens de bewoordingen van de overeenkomst moest de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie jaarlijks worden aangepast aan de consumentenprijsindex. De overeenkomst moest telkens met vijf jaar worden verlengd, tenzij zij ten minste zes maanden voor het einde van de looptijd ervan werd opgezegd. Voor elke nieuwe periode van vijf jaar werd een nieuw jaarlijks compensatiebedrag vastgesteld op basis van de wijziging in de hoeveelheid verkeer door de Hammarbysluis tijdens de vorige periode van de overeenkomst.

12 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie werd aanvankelijk betaald aan de gemeente Stockholm en sinds het begin van de jaren negentig aan Stockholms Hamn. Vanaf 2014 schommelde het bedrag ervan tussen 3 en 4 miljoen Zweedse kronen (SEK) (ongeveer 260000 à 360000 EUR) per jaar.

13 De dienst voor scheepvaart heeft de overeenkomst voortijdig opgezegd aan het einde van 2021. Bij de Zweedse rechters is een geschil over die opzegging aanhangig.

14 Op 4 mei 2023 heeft de dienst voor scheepvaart bij de Stockholms tingsrätt (rechter in eerste aanleg Stockholm, Zweden), de verwijzende rechter, een vordering ingesteld tegen Stockholms Hamn. Die dienst vorderde van laatstgenoemde terugbetaling, vermeerderd met rente, van een bedrag van 38086436 SEK (ongeveer 3378242 EUR). Dat bedrag kwam overeen met de betalingen die op grond van de overeenkomst waren verricht binnen de nationale verjaringstermijn van tien jaar.

15 De dienst voor scheepvaart voert aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie voldoet aan de voorwaarden om als staatssteun te worden aangemerkt. Volgens die dienst werd Stockholms Hamn door die compensatie met name bevoordeeld omdat haar daarmee een regelmatig inkomen werd gegarandeerd dat onafhankelijk was van schommelingen in het verkeer of andere exploitatierisico’s. De kwalificatie als staatssteun blijkt bovendien ook uit de toepassing van het beginsel van de investeerder in een markteconomie, aangezien geen enkele particuliere investeerder Stockholms Hamn zou hebben gecompenseerd voor het feit dat zij niet langer sluisheffingen in rekening kon brengen. Voorts is volgens de dienst voor scheepvaart niet voldaan aan de criteria die het Hof bij het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (hierna: „Altmark-criteria”), heeft geformuleerd om te oordelen dat de tegenprestatie voor openbaredienstverplichtingen geen staatssteun vormt. Ten slotte voert die dienst onder verwijzing naar artikel 144 van de Toetredingsakte aan dat de uitzondering voor bestaande steun niet van toepassing is op die compensatie, aangezien zij niet bij de Commissie is aangemeld, en dat die compensatie, gelet op de onderhandelingen die aan elke nieuwe contractperiode van vijf jaar voorafgaan, hoe dan ook niet als bestaande steun kan worden aangemerkt.

16 Stockholms Hamn brengt hiertegen in dat haar activiteit, bestaande in het exploiteren van een sluis, geen economische activiteit is die onder de Unierechtelijke regels inzake staatssteun valt. Hoe dan ook gaat het om een dienst van algemeen economisch belang die niet tot overcompensatie heeft geleid. Stockholms Hamn voegt daaraan toe dat, zelfs indien de kwalificatie als staatssteun zou worden aanvaard, die steun als bestaande steun zou zijn toegestaan op grond van verordening 2015/1589 en los van artikel 144 van de Toetredingsakte, dat in casu niet relevant is. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde steun kan bovendien niet als nieuwe of gewijzigde steun worden beschouwd, aangezien de partijen de voorwaarden van de overeenkomst, en met name het bedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie, niet opnieuw hebben onderhandeld.

17 Aangezien de rechtspraak van het Hof volgens de Stockholms tingsrätt geen duidelijke richtsnoeren bevat over de wijze waarop het Unierecht moet worden toegepast in een situatie als die in het hoofdgeding, met name wat betreft het bestaan van een economisch voordeel, de toepasselijkheid van de Toetredingsakte en de kwalificatie als nieuwe of bestaande steun, heeft die rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet het criterium inzake bevoordeling als bedoeld in artikel 107, lid 1, [VWEU] aldus worden uitgelegd dat de jaarlijkse compensatie die een overheidsinstantie krachtens een overeenkomst uit staatsmiddelen aan een gemeentelijke aandelenvennootschap betaalt in ruil voor de toezegging van de vennootschap om kosteloos een bepaalde dienst, in casu sluisdiensten, te verrichten waarvoor tot het sluiten van de overeenkomst heffingen werden geïnd: a) in haar geheel moet worden aangemerkt als steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de begunstigde wordt bevoordeeld? b) moet worden aangemerkt als steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de begunstigde wordt bevoordeeld, voor zover de compensatie hoger is dan de vroegere jaarlijkse inkomsten van de begunstigde uit heffingen voor de dienst, rekening houdend met de ontwikkeling van, bijvoorbeeld, de consumentenprijsindex en de hoeveelheid verkeer die door de sluis wordt verwerkt? c) moet worden aangemerkt als steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de begunstigde wordt bevoordeeld, voor zover de compensatie hoger is dan de jaarlijkse kosten van de begunstigde voor het verrichten van de dienst? d) moet worden aangemerkt als steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de begunstigde wordt bevoordeeld op basis van enig ander berekeningsmodel? e) geenszins moet worden aangemerkt als steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de begunstigde wordt bevoordeeld? 2) Moet een overeenkomst inzake de jaarlijkse compensatie die een overheidsinstantie uit staatsmiddelen aan een gemeentelijke aandelenvennootschap betaalt in ruil voor de toezegging van de vennootschap om kosteloos een dienst buiten de landbouwsector, in casu sluisdiensten, te verrichten, waarbij de overeenkomst is gesloten vóór de toetreding van het Koninkrijk Zweden tot de Europese Unie en niet bij de Commissie is aangemeld, worden aangemerkt als bestaande steun die overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van [verordening 2015/1589] als rechtmatig moet worden beschouwd, mits de Commissie niet heeft vastgesteld dat de steun onverenigbaar is met de interne markt? 3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, moet deze jaarlijkse compensatie dan niettemin als nieuwe steun worden aangemerkt wanneer de overeenkomst na de toetreding van het Koninkrijk Zweden tot de Europese Unie bij gebreke van opzegging meermaals telkens met vijf jaar is verlengd overeenkomstig de oorspronkelijke voorwaarden en de jaarlijkse compensatie voor elke nieuwe periode van vijf jaar is gewijzigd, ten dele op basis van de consumentenprijsindex en ten dele op basis van de omvang van de dienst die tijdens de vorige periode van de overeenkomst kosteloos is verricht, in casu de door de sluis verwerkte hoeveelheid verkeer?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

18 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 107, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een compensatie die een overheidsinstantie krachtens een overeenkomst uit staatsmiddelen aan een gemeentelijke aandelenvennootschap betaalt in ruil voor de toezegging van de vennootschap om kosteloos op een waterweg sluisdiensten aan te bieden waarvoor vóór de sluiting van die overeenkomst een heffing moest worden betaald, staatssteun vormt.

19 Volgens vaste rechtspraak kan een nationale maatregel slechts worden aangemerkt als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien voldaan is aan alle hiernavolgende voorwaarden. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of om een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verlenen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/CommissieC‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20 In casu wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de gemeentelijke aandelenvennootschap die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie heeft ontvangen, een „onderneming” is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, of er sprake is van een economisch voordeel en of het handelsverkeer en de mededinging ongunstig zijn beïnvloed.

Bestaan van een onderneming

21 Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 107, lid 1, VWEU voor de kwalificatie als staatssteun met name sprake moet zijn van een voordeel dat aan een onderneming wordt toegekend. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat een onderneming voor de toepassing van het mededingingsrecht van de Unie, elke entiteit is die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, en voorts dat elke activiteit waarbij goederen of diensten op een bepaalde markt worden aangeboden, een economische activiteit is (zie in die zin arrest van 22 oktober 2015, EasyPay en Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22 Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of in casu de gemeentelijke aandelenvennootschap Stockholms Hamn, in haar hoedanigheid van exploitant van de Hammarbysluis, een economische activiteit uitoefent en derhalve moet worden aangemerkt als „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

23 In dat verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat de openbare of particuliere aard van de entiteit die de betrokken activiteit uitoefent, geen invloed kan hebben op het antwoord op de vraag of die entiteit al dan niet de hoedanigheid van „onderneming” heeft. De staat zelf of een overheidsorgaan kan namelijk als onderneming optreden. Verder kan een rechtspersoon, met name een overheidsinstantie, ook voor slechts een deel van zijn activiteiten als onderneming worden aangemerkt, wanneer de daaronder vallende activiteiten als economische activiteiten moeten worden gekwalificeerd (zie in die zin arresten van 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punten 35 en 37, en 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 42). Bijgevolg is de status van de entiteit naar nationaal recht niet doorslaggevend.

24 Hieruit volgt dat de omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten worden verricht door Stockholms Hamn, een vennootschap die volledig in handen is van de gemeente Stockholm, niet in de weg staat aan de vaststelling dat er sprake is van een onderneming die een economische activiteit uitoefent.

25 In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat activiteiten in het kader van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag geen economisch karakter hebben dat de toepassing van de mededingingsregels van het VWEU rechtvaardigt (arrest van 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak), met name wanneer de exploitatie van infrastructuur onlosmakelijk is verbonden met de uitvoering van taken die behoren tot de openbare dienstverlening die is toevertrouwd aan de entiteit die deze exploiteert en die handelt in de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag (zie in die zin arresten van 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle/Commissie, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punt 44, en 22 oktober 2015, EasyPay en Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punt 40).

26 Zoals de advocaat-generaal in punt 18 van zijn conclusie heeft opgemerkt, lijkt niet te kunnen worden uitgesloten dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten een economische activiteit vormen, aangezien die diensten de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag inhouden. Noch uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, noch uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt namelijk dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten verband houden of onlosmakelijk verbonden zijn met de uitoefening door Stockholms Hamn van dergelijke bevoegdheden, zoals de controle en de veiligheid van het scheepvaartverkeer, taken van de scheepvaartpolitie of milieu-inspectie.

27 In de derde plaats is de kwalificatie als economische activiteit volgens de rechtspraak van het Hof altijd gekoppeld aan een welbepaalde activiteit (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 In casu bestaan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten, waarop de overeenkomst betrekking had en waarvoor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie aan Stockholms Hamn werd betaald, in het verrichten van alle handelingen die nodig zijn om de doortocht van andere vaartuigen dan recreatievaartuigen door de Hammarbysluis te verzekeren. Tenzij wordt aangenomen dat deze diensten, met name gelet op de voorwaarden waaronder zij worden verricht, niet los kunnen worden gezien van de sluisdiensten voor recreatievaartuigen, hetgeen de verwijzende rechter dient te onderzoeken, mag het onderzoek of er sprake is van een economische activiteit enkel betrekking hebben op de diensten voor andere vaartuigen dan recreatievaartuigen.

29 In de vierde plaats zij eraan herinnerd dat overeenkomstig de in punt 21 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof de betrokken sluisdiensten, om als economische activiteit te kunnen worden aangemerkt, moeten bestaan in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.

30 Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat de omstandigheid dat de goederen en diensten zonder winstoogmerk worden aangeboden, niet belet dat de entiteit die deze op de markt aanbiedt, als onderneming moet worden beschouwd wanneer dit aanbod concurreert met dat van andere marktdeelnemers, die wel winst nastreven. Voorts vormen prestaties die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht, diensten die als „economische activiteiten” kunnen worden aangemerkt. Het wezenlijke kenmerk van de vergoeding bestaat hierin dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken prestatie vormt (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punten 46 en 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 In casu kan worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten krachtens de Zweedse regeling kosteloos aan de afnemers ervan worden verleend.

32 Zoals de advocaat-generaal in punt 16 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een activiteit in beginsel niet als „economisch” worden aangemerkt indien deze, althans op termijn, geen rendement incalculeert dat winst oplevert of op zijn minst kostendekkend is.

33 De omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten kosteloos worden verricht, kan er derhalve op wijzen dat er geen sprake is van een economische activiteit.

34 Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten worden verricht op een markt, dat wil zeggen in concurrentie met andere marktdeelnemers.

35 Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat die dienst de verbinding tussen de Oostzee en het Mälarmeer mogelijk maakt en dat de enige andere waterweg die deze verbinding mogelijk maakt, het Södertäljekanaal is, waarvan de doorvaart wordt beheerd door de Zweedse Staat en gedurende de looptijd van de overeenkomst eveneens kosteloos werd aangeboden. Er lijkt dus geen sprake te zijn van substitueerbaarheid met een andere marktdeelnemer met winstoogmerk in de zin van de in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak en daarmee van een concurrentieverhouding tussen de sluisdiensten op de twee betrokken waterwegen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

36 Bijgevolg moet de verwijzende rechter onderzoeken of de door Stockholms Hamn aangeboden sluisdiensten, ondanks het feit dat deze kosteloos worden aangeboden, worden verricht op een markt waarop wordt geconcurreerd met andere marktdeelnemers, en of Stockholms Hamn, gelet op de context waarin die diensten worden verricht, kan worden aangemerkt als „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

Bestaan van een voordeel

37 In herinnering zij gebracht dat een nationale maatregel volgens de in punt 19 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien deze de begunstigde onderneming of ondernemingen een selectief voordeel verschaft.

38 Aan deze voorwaarde moet elke overheidsmaatregel worden geacht te voldoen die, ongeacht de vorm en de doelstellingen, een of meer ondernemingen direct of indirect kan begunstigen of die aan deze ondernemingen een voordeel verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben kunnen verkrijgen (arrest van 17 november 2022, Volotea en easyJet/Commissie, C‑331/20 P en C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39 De voorwaarden waaronder een dergelijk voordeel is toegekend worden in beginsel beoordeeld aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, tenzij er geen enkele mogelijkheid bestaat om het overheidsgedrag dat in casu aan de orde is te vergelijken met het gedrag van een particuliere marktdeelnemer, met name omdat de staat in zijn hoedanigheid van overheid handelde (arrest van 17 november 2022, Volotea en easyJet/Commissie, C‑331/20 P en C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg hangt de toepasselijkheid van het criterium van de particuliere marktdeelnemer ervan af of de betrokken lidstaat een onderneming een economisch voordeel toekent in zijn hoedanigheid van particuliere marktdeelnemer dan wel als overheid. Voor deze beoordeling zijn met name relevant de aard en het voorwerp van de betrokken maatregel, de context waarin hij is genomen, alsmede de daarmee nagestreefde doelstelling en regels waaraan deze maatregel is onderworpen (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 81 en 86, en 13 maart 2025, Cividale e.a., C‑746/23 en C‑747/23, EU:C:2025:171, punt 42).

40 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de overeenkomst is gesloten naar aanleiding van het besluit van de Zweedse autoriteiten om bepaalde heffingen voor de doorvaart van bepaalde binnenwateren op regionaal niveau af te schaffen teneinde de evenwichtige verdeling van het verkeer over de betrokken waterwegen te handhaven. Zoals de advocaat-generaal in punt 21 van zijn conclusie heeft opgemerkt, lijken de gegevens waarover het Hof beschikt met betrekking tot de aanleiding voor de betaling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie aan Stockholms Hamn dan ook eerder te moeten worden uitgelegd als een interventie van de Zweedse Staat als overheid en niet als particuliere marktdeelnemer.

41 Wat de criteria betreft die het Hof bij het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), heeft geformuleerd en waarop Stockholms Hamn zich voor de verwijzende rechter heeft beroepen, zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 87 van dat arrest erop heeft gewezen dat, wanneer een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, van het VWEU valt.

42 Het Hof heeft vier cumulatieve voorwaarden gesteld waaraan een dergelijke compensatie moet voldoen om niet als staatssteun te worden aangemerkt. In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld. In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. In de vierde plaats, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren (arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 89‑93).

43 In casu moet worden opgemerkt dat het kosteloos maken van de in de betrokken periode door Stockholms Hamn verrichte sluisdiensten voor commerciële schepen een verplichting lijkt te zijn die bij wet is opgelegd en vervolgens is geformaliseerd in een overeenkomst die is gesloten met de daartoe gedelegeerde bestuurlijke instantie, waarmee de Zweedse autoriteiten het doel hebben nagestreefd een optimale verdeling van het commerciële verkeer ter zee in het algemeen belang te waarborgen. Zoals de advocaat-generaal in punt 25 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan dus niet worden uitgesloten dat Stockholms Hamn in die periode was belast met een openbaredienstverplichting in de zin van de Altmark-criteria, hetgeen evenwel door de verwijzende rechter dient te worden beoordeeld in het licht van alle relevante gegevens.

44 Wat de drie andere Altmark-criteria betreft, moet er in navolging van de advocaat-generaal in de punten 26 en 27 van zijn conclusie op worden gewezen dat aan de hand van de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens niet kan worden vastgesteld in hoeverre aan deze drie andere criteria, die beogen te waarborgen dat er geen overcompensatie wordt betaald, is voldaan. Het bedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie is weliswaar hoofdzakelijk gebaseerd op dat van de heffingen die werden geïnd vóór de afschaffing ervan, maar uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt niet dat die heffingen verband houden met de kosten van de betrokken sluisdiensten.

45 Bijgevolg staat het aan de verwijzende rechter om in het licht van alle relevante gegevens, en met name de hierboven opgenomen overwegingen, te beoordelen of op basis van het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie dan wel de Altmark-criteria tot de slotsom kan worden gekomen dat aan Stockholms Hamn een voordeel is toegekend als gevolg van de betaling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie.

Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en de verstoring van de mededinging

46 Volgens vaste rechtspraak hoeft voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun niet te worden vastgesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten daadwerkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft vervalst, maar dient enkel te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen In het bijzonder moet, wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punten 65 en 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 In dit verband is het niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen. Wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen kan de binnenlandse activiteit immers in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen. Bovendien bestaat er geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Of is voldaan aan de voorwaarde dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, hangt dus niet af van de plaatselijke of regionale aard van de verrichte vervoersdiensten, noch van de omvang van het betrokken werkterrein (arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punten 67‑69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 Wat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel betreft, hangt de invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten en op de mededinging bijgevolg af van het bestaan van een markt waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sluisdiensten worden aangeboden. In dat verband moet met name rekening worden gehouden met de door de Zweedse autoriteiten opgelegde kosteloosheid, die een belemmering kan vormen voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten aan te bieden.

49 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 107, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een jaarlijkse compensatie die een overheidsinstantie krachtens een overeenkomst uit staatsmiddelen aan een gemeentelijke aandelenvennootschap betaalt in ruil voor de toezegging van de vennootschap om kosteloos op een waterweg sluisdiensten aan te bieden waarvoor vóór de sluiting van die overeenkomst een heffing moest worden betaald, staatssteun vormt indien die vennootschap als onderneming kan worden beschouwd en die compensatie haar een voordeel verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

Tweede en derde vraag

50 Met zijn tweede en derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of een compensatie die is vastgesteld in een overeenkomst die vóór de toetreding van een staat tot de Unie is gesloten en die steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, moet worden aangemerkt als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 en, zo ja, of die compensatie na die toetreding als „nieuwe steun” moet worden gekwalificeerd, aangezien de toepassing ervan herhaaldelijk is verlengd en het bedrag ervan is aangepast overeenkomstig de oorspronkelijke bepalingen van de overeenkomst waarbij de compensatie is bepaald.

51 In herinnering moet worden gebracht dat de kwalificatie van een steunmaatregel als bestaande of nieuwe steun niet dezelfde procedurele gevolgen heeft. Bestaande steunmaatregelen kunnen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU immers regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard (arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, punten 19 en 20, en 18 juli 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daarentegen moet de Commissie ingevolge artikel 108, lid 3, VWEU tijdig in kennis worden gesteld van voornemens tot invoering van nieuwe steunmaatregelen of tot wijziging van bestaande steunmaatregelen, die niet tot uitvoering kunnen worden gebracht alvorens de onderzoeksprocedure tot een eindbeslissing heeft geleid (arrest van 20 mei 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C‑128/19, EU:C:2021:401, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 Overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 omvat het begrip „bestaande steun”„onverminderd de artikelen 144 en 172 van de [Toetredingsakte] alle steun die voor de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn”.

53 In casu wordt niet betwist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie voor het eerst is betaald vóór de inwerkingtreding van het VWEU in Zweden en dus daarvoor al bestond in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589.

54 Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie niet bij de Commissie is aangemeld en dat de verwijzende rechter zich derhalve afvraagt of artikel 144 van de Toetredingsakte – dat onder a) bepaalt dat „[w]at de in de artikelen [107 en 108 VWEU] bedoelde steunmaatregelen betreft”, van de voor de toetreding in de nieuwe lidstaten toepasselijke steunmaatregelen alleen die maatregelen die vóór 30 april 1995 aan de Commissie [zijn medegedeeld], [worden] beschouwd als ‚bestaande’ steunmaatregelen in de zin van artikel [108, lid 1, VWEU]” – in casu van toepassing is.

55 Uit de Toetredingsakte, en met name uit artikel 137, lid 1, ervan, blijkt dat titel VI van die overeenkomst, die artikel 144 ervan omvat, van toepassing is op landbouwproducten (zie in die zin arrest van 18 juli 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, punt 44). Bijgevolg is artikel 144 van de Toetredingsakte niet van toepassing op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie, die ziet op sluisdiensten.

56 Ofschoon de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie niet bij de Commissie is aangemeld, moet zij derhalve worden aangemerkt als bestaande steun, aangezien zij voldoet aan de voorwaarden die artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 aan een dergelijke kwalificatie verbindt.

57 Er dient evenwel te worden nagegaan of die kwalificatie in twijfel kan worden getrokken door het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie meermaals is verlengd en aangepast. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de wijzigingen in de duur en het bedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie die zijn aangebracht na het verstrijken van de in 1979 aanvankelijk voor een periode van vijf jaar gesloten overeenkomst, kunnen worden beschouwd als „wijzigingen in bestaande steun”, zodat die compensatie uiteindelijk moet worden aangemerkt als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589.

58 Artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 794/2004 luidt dat „iedere wijziging [...], met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de [interne] markt niet kunnen beïnvloeden”, een wijziging in bestaande steun vormt. Voorts is het vaste rechtspraak dat alleen een wezenlijke – subjectieve, objectieve of tijdelijke – wijziging die de bestanddelen van een steunmaatregel aantast en een invloed kan hebben op de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt, aanleiding geeft tot nieuwe steun (zie in die zin arresten van 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a., C‑510/16, EU:C:2018:751, punt 41, en 13 december 2018, Rittinger e.a., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punt 57).

59 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de geldigheidsduur van de overeenkomst om de vijf jaar automatisch is verlengd tot de opzegging ervan in 2021. Die automatische verlenging van de overeenkomst met vijf jaar – behoudens opzegging – en de aanpassing van de bedragen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie, zowel jaarlijks op basis van de consumentenprijsindex, als om de vijf jaar op basis van de ontwikkeling van het verkeer, waren in die overeenkomst opgenomen en konden aldus reeds bij de sluiting van de overeenkomst in aanmerking worden genomen om een verenigbaarheidsbeoordeling uit te voeren.

60 Volgens vaste rechtspraak leiden alleen verlengingen die zijn vastgesteld bij handelingen die dateren van na de handeling waarbij de betrokken steun is ingevoerd, in voorkomend geval na de goedkeuring van die steun door de Commissie (zie in die zin arresten van 11 september 2003, België/Commissie, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, punt 109, en 20 mei 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, punt 47), of verlengingen buiten de termijnen die zijn vastgesteld in de overeenkomst waarbij die steun is ingevoerd, en niet de normale werking van die overeenkomst (zie in die zin arrest van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punt 59), tot wijzigingen in bestaande steun.

61 Wat de aanpassing van de bedragen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie betreft, zij erop gewezen, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de jaarlijkse aanpassing van het bedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie aan de consumentenprijsindex onder automatische schommelingen van de bedragen van financiële steun in een situatie van inflatie valt en geen wezenlijke wijziging van het bedrag van die compensatie inhoudt. Wat daarnaast het feit betreft dat het basisbedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatie na afloop van elke periode van vijf jaar opnieuw werd vastgesteld, staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of dit, ondanks de vaststelling van dat nieuwe bedrag volgens een formule die in de tijd ongewijzigd is gebleven, de facto heeft geleid tot een reeks heronderhandelingen die als „wijzigingen” kunnen worden aangemerkt. Dit zou met name het geval kunnen zijn indien partijen het voor de vaststelling van het nieuwe basisbedrag eens zouden moeten worden over de in aanmerking te nemen hoeveelheid verkeer.

62 Indien dit daadwerkelijk het geval is, zal de verwijzende rechter moeten onderzoeken of die wijzigingen als „wezenlijk” kunnen worden aangemerkt, met dien verstande dat de drempel van 20 % waarboven een wijziging van de oorspronkelijke middelen als een wijziging in bestaande steun wordt beschouwd, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004 uitsluitend geldt voor steunregelingen en niet voor individuele steun, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

63 Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 1, onder b), i), en onder c), van verordening 2015/1589 aldus moet worden uitgelegd dat een compensatie – gesteld dat zij steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt – waarvan de betaling overeenkomstig de oorspronkelijke bepalingen van de overeenkomst waarbij zij is ingesteld, bij gebreke van opzegging van die overeenkomst, voor perioden van telkens vijf jaar is voortgezet, en waarvan het bedrag zowel jaarlijks op basis van de consumentenprijsindex, als om de vijf jaar op basis van de ontwikkeling van het verkeer, is aangepast volgens een in de oorspronkelijke overeenkomst vastgestelde formule die in de tijd ongewijzigd is gebleven, bestaande steun vormt.

Kosten

64 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 107, lid 1, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat een jaarlijkse compensatie die een overheidsinstantie krachtens een overeenkomst uit staatsmiddelen aan een gemeentelijke aandelenvennootschap betaalt in ruil voor de toezegging van de vennootschap om kosteloos op een waterweg sluisdiensten aan te bieden waarvoor vóór de sluiting van die overeenkomst een heffing moest worden betaald, staatssteun vormt indien die vennootschap als onderneming kan worden beschouwd en die compensatie haar een voordeel verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

2) Artikel 1, onder b), i), en onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] moet aldus worden uitgelegd dat een compensatie – gesteld dat zij steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt – waarvan de betaling overeenkomstig de oorspronkelijke bepalingen van de overeenkomst waarbij zij is ingesteld, bij gebreke van opzegging van die overeenkomst, voor perioden van telkens vijf jaar is voortgezet, en waarvan het bedrag zowel jaarlijks op basis van de consumentenprijsindex, als om de vijf jaar op basis van de ontwikkeling van het verkeer, is aangepast volgens een in de oorspronkelijke overeenkomst vastgestelde formule die in de tijd ongewijzigd is gebleven, bestaande steun vormt.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Zweeds.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken