HvJ EU 1 augustus 2025, C-68/24, ECLI:EU:C:2025:607
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
1 augustus 2025 (*)
„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Evenwicht tussen werk en privéleven van ouders en mantelzorgers – Richtlijn (EU) 2019/1158 – Artikel 20, lid 1 – Geen omzetting in nationaal recht en geen mededeling van de omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek tot veroordeling tot betaling van een forfaitaire som – Criteria voor de vaststelling van de hoogte van de sanctie ”
In zaak C‑68/24,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 30 januari 2024,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Schmidt en F. Van Schaik als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door C. Jacob, C. Pochet en L. Van den Broeck als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: A. Kumin, kamerpresident, F. Biltgen (rapporteur), president van de Eerste kamer, en I. Ziemele, rechter,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:
– vast te stellen dat het Koninkrijk België, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1158 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers en tot intrekking van richtlijn 2010/18/EU van de Raad (PB 2019, L 188, blz. 79), of althans door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, zijn verplichtingen krachtens artikel 20, lid 1, van deze richtlijn 2019/1158 niet is nagekomen;
– het Koninkrijk België te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som die overeenkomt met het hoogste van de volgende twee bedragen:
– een bedrag van 3 360 EUR per dag vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk heeft voortgeduurd tussen de dag na het verstrijken van de in richtlijn 2019/1158 vastgestelde omzettingstermijn en de datum waarop de inbreuk is beëindigd, of, indien de inbreuk nog niet is beëindigd, de datum van de uitspraak van het arrest in deze zaak krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, of
– een forfaitaire som ten bedrage van 2 352 000 EUR;
– vast te stellen dat, indien de onder het eerste streepje geconstateerde niet-nakoming nog steeds voortduurt op de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, het Koninkrijk België wordt veroordeeld om aan de Commissie een dwangsom te betalen van 15 120 EUR per dag, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest totdat deze lidstaat volledig voldoet aan de krachtens richtlijn 2019/1158 op hem rustende verplichtingen, en
– het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2019/1158
2 In de overwegingen 6, 11, 16, 34 en 36 van richtlijn 2019/1158 staat te lezen:
„(6) Het beleid inzake het evenwicht tussen werk en privéleven moet de gelijke behandeling van vrouwen en mannen helpen verwezenlijken door de arbeidsparticipatie van vrouwen en de gelijke verdeling van zorgtaken tussen mannen en vrouwen te bevorderen en door het verschil tussen vrouwen en mannen met betrekking tot inkomsten en loon weg te werken. [...]
[...]
(11) Het huidige Unierechtskader bevat slechts beperkte stimulansen voor mannen om een even groot aandeel van de zorgtaken op zich te nemen. [...] Doordat het beleid inzake het evenwicht tussen werk en privéleven verschillend uitpakt voor vrouwen en mannen worden de verschillen op het vlak van arbeid en zorg nog groter en worden genderstereotypen versterkt. [...] Bovendien is aangetoond dat wanneer vaders regelingen voor een beter evenwicht tussen werk en privéleven benutten, zoals verlof of flexibele werkregelingen, het relatieve aandeel van vrouwen in onbetaald werk binnen de familie kleiner wordt en vrouwen over meer tijd voor betaald werk beschikken.
[...]
(16) In deze richtlijn worden minimumvoorschriften vastgesteld met betrekking tot vaderschapsverlof, ouderschapsverlof en zorgverlof en flexibele werkregelingen voor werknemers die ouders zijn of mantelzorgers. Deze richtlijn maakt [voor] dergelijke ouders en mantelzorgers een betere combinatie van werk en gezinsleven mogelijk en moet zo bijdragen aan de verwezenlijking van de op het Verdrag gebaseerde doelstellingen inzake de gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de gelijke behandeling op het werk betreft en inzake de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid in de Unie.
[...]
(34) Om werknemers die ouders zijn of mantelzorgers, aan te moedigen op de arbeidsmarkt te blijven, moeten deze werknemers hun werkschema aan hun persoonlijke behoeften en voorkeuren kunnen aanpassen. Daartoe, en met bijzondere aandacht voor de behoeften van werknemers, hebben zij het recht om te verzoeken om flexibele werkregelingen om hun werkpatronen te kunnen aanpassen, onder meer, indien mogelijk, door middel van telewerkregelingen, flexibele werkschema’s of vermindering van werkuren met het oog op het verstrekken van zorg.
[...]
(36) Bij de behandeling van verzoeken om flexibele werkregelingen, moeten werkgevers onder meer rekening kunnen houden met de duur van de aangevraagde flexibele werkregelingen en met hun middelen en operationele capaciteit om dergelijke regelingen aan te bieden. De werkgever moet kunnen beslissen of een verzoek om een flexibele werkregeling van een werknemer wordt ingewilligd dan wel wordt geweigerd. De specifieke omstandigheden op grond waarvan behoefte is aan flexibele werkregelingen kunnen wijzigen. Werknemers moeten daarom niet alleen aan het einde van een onderling overeengekomen periode het recht hebben om weer met hun oorspronkelijke werkpatroon te beginnen, maar moeten ook kunnen verzoeken om eerder naar dit werkpatroon terug te keren wanneer een wijziging van de onderliggende omstandigheden dit vereist.”
3 Artikel 1 („Onderwerp”) van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn stelt minimumvoorschriften vast met het oog op de gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk betreft, door een betere combinatie van werk en gezin mogelijk te maken voor werknemers die ouders zijn of mantelzorgers.
[...]”
4 Artikel 6 („Zorgverlof”) van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat elke werknemer recht heeft op vijf werkdagen zorgverlof per jaar. De lidstaten kunnen nadere regels vaststellen betreffende het toepassingsgebied en de voorwaarden van zorgverlof overeenkomstig het nationale recht[] of gebruiken. Voor uitoefening van dat recht kan een passende onderbouwing als voorwaarde worden gesteld overeenkomstig het nationale [recht ...] of gebruiken.
2. De lidstaten kunnen zorgverlof toekennen aan de hand van een andere referentieperiode dan een jaar, per persoon die zorg of steun nodig heeft, of per geval.”
5 Artikel 7 van richtlijn 2019/1158 luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat elke werknemer het recht heeft zijn werk te verzuimen wegens overmacht in verband met dringende familieomstandigheden in geval van ziekte of een ongeval waardoor de onmiddellijke aanwezigheid van de werknemer vereist is. De lidstaten mogen het recht van elke werknemer om het werk wegens overmacht te verzuimen, beperken tot een bepaalde duur per jaar of per geval, of beide.”
6 Artikel 9 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat werknemers met kinderen tot een bepaalde leeftijd, die ten minste acht jaar bedraagt, en mantelzorgers kunnen verzoeken om flexibele werkregelingen voor zorgdoeleinden. De duur van die flexibele werkregelingen kan aan een redelijke beperking worden onderworpen.
2. De werkgevers beoordelen en reageren op de in lid 1 bedoelde verzoeken om flexibele werkregelingen binnen een redelijke termijn, rekening houdend met de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer. De werkgevers motiveren elke weigering van een dergelijk verzoek en elk uitstel van dergelijke regelingen.
3. Wanneer de duur van de in lid 1 bedoelde flexibele werkregelingen beperkt is, hebben werknemers aan het eind van de overeengekomen periode het recht om het oorspronkelijk werkpatroon te hervatten. Ook wanneer een wijziging van de omstandigheden dit rechtvaardigt, hebben werknemers het recht te verzoeken om vóór het eind van de overeengekomen periode het oorspronkelijk werkpatroon te hervatten. De werkgever beoordeelt en reageert op de verzoeken om een vervroegde terugkeer naar het oorspronkelijk werkpatroon, rekening houdend met behoeften van zowel werkgevers als werknemer.
4. De lidstaten kunnen het recht te verzoeken om flexibele werkregelingen afhankelijk stellen van een werk- of anciënniteitsperiode van ten hoogste zes maanden. Ingeval van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, in de zin van richtlijn 1999/70/EG [van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43)], bij de werkgever, wordt de totale duur van die overeenkomsten in aanmerking genomen bij het berekenen van die periode.”
7 Artikel 10, lid 1, van richtlijn 2019/1158 is als volgt geformuleerd:
„Rechten die door werknemers zijn verworven of in opbouw zijn op de datum van ingang van het in de artikelen 4, 5 en 6 bedoelde verlof of het in artikel 7 bedoelde arbeidsverzuim, blijven behouden tot het einde van dat verlof of arbeidsverzuim. Na afloop van dat verlof of arbeidsverzuim zijn die rechten, met inbegrip van de uit nationaal recht, collectieve overeenkomsten of gebruiken voortvloeiende veranderingen, van toepassing.”
8 Artikel 11 van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te verbieden dat werknemers die in de artikelen 4, 5 en 6 bedoeld verlof hebben opgenomen of hiertoe een aanvraag hebben ingediend, of hun werk hebben verzuimd als bedoeld in artikel 7, of gebruik hebben gemaakt van de in artikel 9 bedoelde rechten, op grond daarvan minder gunstig worden behandeld.”
9 Artikel 12 („Ontslagbescherming en bewijslast”) van die richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te verbieden dat werknemers die in de artikelen 4, 5 of 6 bedoeld verlof hebben opgenomen of hiertoe een aanvraag hebben ingediend, of gebruik hebben gemaakt van het in artikel 9 bedoelde recht om flexibele werkregelingen te verzoeken, op grond daarvan worden ontslagen of dat hun ontslag op grond daarvan wordt voorbereid.
2. Werknemers die van mening zijn dat zij zijn ontslagen omdat zij in de artikelen 4, 5 en 6 bedoeld verlof hebben opgenomen of hiertoe een aanvraag hebben ingediend, of omdat zij gebruik hebben gemaakt van hun in artikel 9 bedoelde recht om flexibele werkregelingen te verzoeken, mogen de werkgever verzoeken gegronde redenen op te geven voor hun ontslag. Met betrekking tot het ontslag van een werknemer die in de artikelen 4, 5 of 6 bedoeld verlof heeft opgenomen of hiertoe een aanvraag heeft ingediend, motiveert de werkgever het ontslag schriftelijk.
3. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat wanneer werknemers die van mening zijn dat zij zijn ontslagen omdat zij in de artikelen 4, 5 en 6 bedoeld verlof hebben opgenomen of hiertoe een aanvraag hebben ingediend, voor de rechter of een andere bevoegde instantie feiten aanvoeren die kunnen doen vermoeden dat zij om dergelijke redenen zijn ontslagen, de werkgever moet bewijzen dat zij om andere redenen werden ontslagen.
[...]”
10 Artikel 15 van deze richtlijn luidt als volgt:
„Onverminderd de bevoegdheid van de arbeidsinspecties of andere organen die de rechten van werknemers handhaven, met inbegrip van de sociale partners, waarborgen de lidstaten dat de organen die uit hoofde van artikel 20 van richtlijn 2006/54/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (PB 2006, L 204, blz. 23)] zijn aangewezen voor de bevordering, analyse en ondersteuning en het volgen van de gelijke behandeling van alle personen, zonder discriminatie op grond van geslacht, bevoegd zijn voor discriminatiekwesties die onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.”
11 Volgens artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 dienden de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om uiterlijk op 2 augustus 2022 aan deze richtlijn te voldoen. Zij moesten de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen. Volgens lid 3 van dit artikel wordt, wanneer de lidstaten de in de leden 1 en 2 bedoelde maatregelen vaststellen, in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. De methoden voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.
Mededeling van 2023
12 De punten 3 en 4 van mededeling 2023/C 2/01 van de Commissie, getiteld „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”) bevatten de regels betreffende respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.
13 In punt 3.2 van deze mededeling, betreffende de toepassing van de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, is bepaald:
„Een inbreuk die bestaat uit [...] de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.
[...]”
14 In punt 3.2.2 van die mededeling staat het volgende te lezen:
„Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk [toe] in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet.
In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen [...].”
15 Punt 3.4 van de mededeling van 2023, met het opschrift „De financiële draagkracht van de lidstaat”, bepaalt:
„[...]
De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor ‚n’. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde bruto binnenlands product (bbp) van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten:
[...]
De Commissie heeft [...] besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor ‚n’, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor ‚n’ in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor ‚n’ van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor ‚n’ toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling.
[...]”
16 Punt 4.2 van deze mededeling vermeldt in verband met de methode voor de berekening van de forfaitaire som het volgende:
„De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:
– een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;
– de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’,
– en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt.
[...]”
17 Punt 4.2.1 van die mededeling voorziet in het volgende:
„Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:
[...]
– voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.
[...]”
18 Punt 4.2.2 van die mededeling luidt als volgt:
„Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor ‚n’ toe als voor de berekening van de dwangsom. [...]
Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. [...]
Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de dwangsom is vastgesteld in punt 2 van de bijlage I.
[...]”
19 Bijlage I bij de mededeling van 2023, getiteld „Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”, bepaalt in punt 2 dat het in punt 4.2.2 van die mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag wordt vastgesteld op 1 000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 dat de factor ,n’ voor het Koninkrijk België is vastgesteld op 0,84. In punt 5 van die bijlage I wordt bepaald dat de forfaitaire minimumsom voor deze lidstaat 2 352 000 EUR bedraagt.
Precontentieuze procedure
20 Op 20 september 2022 heeft de Commissie het Koninkrijk België een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij deze lidstaat verweet haar niet tijdig in kennis te hebben gesteld van de volledige maatregelen tot omzetting in nationaal recht van alle bepalingen van richtlijn 2019/1158. De Commissie heeft in de periode tussen 17 november 2022 en 23 december 2022 van verschillende Belgische autoriteiten antwoorden ontvangen, waarin zij de Commissie hebben laten weten dat er nog bepaalde wijzigingen van het nationale recht nodig waren om ten volle aan deze richtlijn te voldoen.
21 Op 19 april 2023 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies aan het Koninkrijk België gezonden, met het verzoek om binnen twee maanden na ontvangst daarvan aan zijn verplichtingen krachtens die richtlijn te voldoen.
22 In zijn antwoord van 19 juni 2023 heeft het Koninkrijk België erkend dat richtlijn 2019/1158 nog niet volledig was omgezet in nationaal recht, en heeft het de Commissie een overzicht verschaft van de maatregelen die nog moesten worden genomen om volledig aan deze richtlijn te voldoen. Met name voor het Vlaamse Gewest (België) was de omzetting van de bepalingen van deze richtlijn nog gaande voor de domeinen onderwijs en vorming. Dienaangaande heeft het Koninkrijk België de Commissie bij brief van 7 december 2023 ingelicht over de door het Vlaamse Gewest nog te nemen maatregelen.
23 Daar de Commissie van mening was dat deze lidstaat nog steeds niet aan zijn verplichtingen had voldaan, heeft zij op 16 november 2023 besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
Gebeurtenissen in de loop van de procedure bij het Hof
24 Op 23 april 2024 heeft het Koninkrijk België de Commissie laten weten dat alle bepalingen van richtlijn 2019/1158 in Belgisch recht waren omgezet.
25 Aangezien de Commissie van oordeel was dat deze lidstaat de omzetting van deze richtlijn had voltooid, heeft zij op 21 juni 2024 in haar memorie van repliek aangegeven dat zij afstand deed van haar vordering tot oplegging van een dwangsom, maar haar vordering tot betaling van de forfaitaire minimumsom van 2 352 000 EUR handhaafde, rekening houdend met het feit dat de inbreuk 629 dagen had geduurd.
Beroep
Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU
Argumenten van partijen
26 De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten volgens artikel 288, derde alinea, VWEU gehouden zijn om de nodige bepalingen vast te stellen teneinde ervoor te zorgen dat richtlijnen binnen de daarin gestelde termijnen worden omgezet in hun nationale rechtsstelsel, en om deze bepalingen onverwijld aan haar mee te delen.
27 Zij verduidelijkt dat de vraag of er sprake is van een niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die was gesteld in het door haar aan hem toegezonden met redenen omkleed advies.
28 Bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld had het Koninkrijk België, meer bepaald het Vlaamse Gewest, echter nog niet alle maatregelen vastgesteld die nodig waren voor de volledige omzetting van richtlijn 2019/1158, althans had het deze maatregelen niet aan de Commissie meegedeeld. De Commissie merkt in dit verband op dat het Koninkrijk België de verweten niet-nakoming niet betwist.
29 Volgens het Koninkrijk België waren er verschillende omstandigheden die de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 in nationaal recht rechtvaardigden. Aangezien, om te beginnen, de federale overheid bevoegd is voor het arbeidsrecht en specifieke regelingen doorgaans op het federale recht worden afgestemd, hebben alle betrokken Belgische entiteiten besloten om met betrekking tot de omzetting van deze richtlijn de federale ontwerpteksten af te wachten. Voorts hebben de sociale partners als gevolg van de gezondheidscrisis in verband met de COVID-19-pandemie hun advies met betrekking tot deze omzetting met vertraging uitgebracht. Ten slotte is het Departement Onderwijs en Vorming van de Vlaamse overheid bij deze omzetting geconfronteerd geweest met het feit dat de Raad van State (België) zijn advies over die omzetting te laat heeft uitgebracht.
30 In haar memorie van repliek stelt de Commissie dat de Belgische autoriteiten haar weliswaar op 23 april 2024 ervan in kennis hebben gesteld dat alle bepalingen van richtlijn 2019/1158 waren omgezet, zodat moest worden aangenomen dat het Koninkrijk België die richtlijn volledig had omgezet, maar dat dit niet wegneemt dat de verweten niet-nakoming tot die datum heeft voortgeduurd, wat door niets in het dossier in twijfel kan worden getrokken.
31 In dit verband herinnert de Commissie aan de rechtspraak van het Hof volgens welke een lidstaat zich niet op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-omzetting van een richtlijn binnen de daarin opgenomen termijn, en wijst zij er voorts op dat bijzondere institutionele omstandigheden niet kunnen worden beschouwd als omstandigheden die de verweten niet-nakoming rechtvaardigen in de zin van de rechtspraak van het Hof.
32 Ook de COVID-19-pandemie vormt volgens haar geen rechtvaardiging voor de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158.
33 Ten eerste kan die pandemie slechts indirecte gevolgen hebben gehad en is er hooguit sprake geweest van interne moeilijkheden, die niet als rechtvaardiging kunnen worden aangevoerd voor een dergelijke vertraging.
34 Ten tweede hebben andere lidstaten, die ook met die pandemie te kampen hebben gehad, richtlijn 2019/1158 wel tijdig omgezet. De Commissie herinnert er in dit verband aan dat de lidstaten over een termijn van drie jaar vanaf de datum van inwerkingtreding van de richtlijn beschikten om deze in nationaal recht om te zetten, en dat het Koninkrijk België door de duur van de precontentieuze procedure bovendien over een extra termijn heeft kunnen beschikken.
35 In zijn memorie van dupliek zet het Koninkrijk België opnieuw de omstandigheden uiteen die het in zijn verweerschrift ter rechtvaardiging van de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 had aangevoerd.
Beoordeling door het Hof
36 Volgens artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 2 augustus 2022 aan de richtlijn te voldoen en moesten zij de Commissie daarvan onmiddellijk in kennis stellen.
37 Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
38 In casu heeft de Commissie in het met redenen omkleed advies van 19 april 2023 het Koninkrijk België verzocht om binnen twee maanden na ontvangst ervan aan zijn in dat advies genoemde verplichtingen te voldoen.
39 Het Koninkrijk België heeft erkend dat het bij het verstrijken van deze termijn nog steeds niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2019/1158, en dat het bijgevolg evenmin die bepalingen bij het verstrijken van die termijn aan de Commissie had meegedeeld.
40 Aangaande de rechtvaardiging van die vertraging zij eraan herinnerd dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak van het Hof niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen, zoals de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41 Voorts blijkt uit artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 dat de Uniewetgever van mening was dat een omzettingstermijn van drie jaar toereikend was om de lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen na te komen.
42 Wat het argument van het Koninkrijk België in verband met de COVID-19-pandemie betreft, volstaat het eraan te herinneren dat het begrip „overmacht” volgens vaste rechtspraak weliswaar geen volstrekte onmogelijkheid veronderstelt om de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, maar niettemin verlangt dat de betrokken niet-nakoming te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Bovendien kan overmacht enkel worden ingeroepen voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36].
43 Een gezondheidscrisis van een omvang als die van de COVID-19-pandemie is weliswaar een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis waarop het Koninkrijk België geen invloed heeft, maar dit neemt niet weg dat het aan deze lidstaat stond om met de nodige voortvarendheid te handelen en de Commissie tijdig in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden, althans vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36].
44 Blijkens zijn verweerschrift had het Koninkrijk België richtlijn 2019/1158 echter pas op 23 april 2024 volledig omgezet en had het de Commissie vóór de indiening van dat verweerschrift niet laten weten dat het moeilijkheden had ondervonden als gevolg van de COVID-19-pandemie.
45 Wat de gevolgen van deze pandemie betreft, die begin 2020 is uitgebroken, staat het niet vast – en wordt zelfs niet aangevoerd – dat zij de tardieve omzetting van richtlijn 2019/1158 door het Koninkrijk België volledig verklaren, temeer daar andere lidstaten, die ook met die pandemie te kampen hadden, richtlijn 2019/1158 wel binnen de termijn van artikel 20, lid 1, ervan hebben omgezet.
46 Bijgevolg kan het Koninkrijk België zich niet met succes op deze omstandigheden beroepen ter rechtvaardiging dat richtlijn 2019/1158 niet volledig was omgezet binnen die termijn.
47 Derhalve moet worden geconstateerd dat het Koninkrijk België, door bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan deze richtlijn en door die bepalingen bijgevolg niet aan de Commissie te hebben meegedeeld, zijn verplichtingen krachtens artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 niet is nagekomen.
Vordering op grond van artikel 260, lid 3, VWEU
Argumenten van partijen
48 De Commissie stelt dat de vaststelling van het bedrag van de forfaitaire som moet worden gebaseerd op fundamentele criteria, te weten de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om de afschrikkende werking van de sanctie te verzekeren teneinde te voorkomen dat er vaker vergelijkbare inbreuken op het Unierecht worden gepleegd.
49 Wat ten eerste de ernst van de inbreuk betreft, herinnert de Commissie eraan dat zij overeenkomstig de mededeling van 2023 een coëfficiënt van 1 (minimum) en 20 (maximum) voor de ernst van de inbreuk toepast, en dat zij, uitgaande van het beginsel dat alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk moeten worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig moeten worden omgezet, systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk toepast in geval van volledige niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een richtlijn. In dit verband wijst zij erop dat in geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen rekening kan worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor algemene of bijzondere belangen, maar dat het belang van de Unieregels waarop de inbreuk betrekking heeft in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van een coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10.
50 Wat het belang van richtlijn 2019/1158 betreft, wijst de Commissie in essentie op het voorwerp en het doel daarvan. Wat de gevolgen van de niet-omzetting van deze richtlijn voor algemene en bijzondere belangen betreft, voert zij aan dat zonder deze omzetting belangrijke elementen van die richtlijn, die beoogt de combinatie van werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers te vergemakkelijken, niet beschikbaar zijn voor degenen die in het Vlaamse Gewest werken, waardoor niet alleen zij maar ook hun zorgbehoevende familieleden worden benadeeld, en dus afbreuk wordt gedaan aan de gelijkheid tussen mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk aangaat.
51 Op grond van die overwegingen stelt de Commissie in het onderhavige geval een coëfficiënt van 4 voor de ernst voor, waarbij zij preciseert dat deze geen rekening houdt met omzettingsmaatregelen die haar zijn medegedeeld nadat zij had besloten het onderhavige beroep in te stellen.
52 Wat ten tweede de duur van de inbreuk betreft, zet de Commissie uiteen dat deze voor de berekening van de forfaitaire som gelijk is aan het aantal dagen dat de inbreuk heeft geduurd. De duur van de inbreuk wordt berekend overeenkomstig punt 4.2.1 van de mededeling van 2023 en komt overeen met het aantal dagen tussen de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1158, te weten 2 augustus 2022 en de dag waarop de inbreuk is beëindigd, te weten in casu 23 april 2024.
53 Ten derde wijst de Commissie erop dat de factor „n” in punt 3 van bijlage I bij de mededeling van 2023 voor het Koninkrijk België is vastgesteld op 0,84.
54 Voor de berekening van de forfaitaire som stelt de Commissie derhalve overeenkomstig punt 4.2 van die mededeling voor om het in punt 2 van bijlage I bij deze mededeling op 1 000 EUR per dag vastgestelde basisbedrag van de forfaitaire som te vermenigvuldigen met de coëfficiënt van 4 voor de ernst van de inbreuk en met de factor „n” van 0,84, zijnde een dagelijks bedrag van 3 360 EUR, te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de inbreuk heeft geduurd, overeenkomstig punt 4.2.1 van die mededeling. De Commissie wijst erop dat de betaling van deze forfaitaire som aan het Koninkrijk België moet worden opgelegd op voorwaarde dat deze hoger is dan het bedrag van de forfaitaire minimumsom die volgens punt 5 van bijlage I bij die mededeling voor deze lidstaat is vastgesteld op 2 352 000 EUR.
55 Het Koninkrijk België betoogt in zijn verweerschrift dat de gevolgen van de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 voor de beroepsbevolking in België zowel qua draagwijdte als qua duur zeer beperkt zijn gebleven.
56 In de eerste plaats voldeed de Belgische regelgeving op inhoudelijk vlak op veel punten reeds aan de minimumvereisten van richtlijn 2019/1158, waardoor er op die punten geen omzetting vereist was. Volgens de rechtspraak van het Hof kan op grond van het feit dat er reeds bepaalde nationale bepalingen bestaan die aan de betrokken richtlijn voldoen, worden aangenomen dat de gevolgen van de niet-nakoming voor de particuliere en openbare belangen niet even negatief zijn als in het geval van een volledige niet-omzetting van een richtlijn. Voorts heeft het feit dat deze nationale bepalingen niet aan de Commissie zijn meegedeeld, geen invloed op die belangen.
57 In de tweede plaats zijn de bepalingen van richtlijn 2019/1158 die nog in Belgisch recht moesten worden omgezet, voor het gehele grondgebied van het Koninkrijk België slechts met een beperkte vertraging vastgesteld. De belangrijkste omzettingsmaatregelen die op het vlak van het arbeidsrecht zijn vastgesteld, zijn namelijk op 10 november 2022 in werking getreden en de collectieve arbeidsovereenkomst waarbij voor werknemers uit de privésector op het gehele grondgebied het recht op flexibele werkregelingen is ingevoerd, is op 1 oktober 2022 in werking getreden. Bijgevolg was de periode waarbinnen de wijzigingen van de regels van het arbeidsrecht als gevolg van de niet-tijdige omzetting van richtlijn 2019/1158 niet golden voor de grootste groep van werknemers in België, zeer kort. Wat betreft de bepalingen van deze richtlijn ter bestrijding van discriminatie, zijn de belangrijkste omzettingsmaatregelen in werking getreden op 19 januari 2023, waaruit blijkt dat de vertraging bij de omzetting van die richtlijn op dat vlak eveneens een beperkte invloed heeft gehad.
58 De gevolgen van de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 door het Vlaamse Gewest zijn volgens het Koninkrijk België beperkt tot drie categorieën van statutaire personeelsleden. Zo heeft de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn ten eerste geen gevolgen gehad voor het personeel van de Vlaamse overheid. Artikel 10 van richtlijn 2019/1158 is namelijk omgezet met ingang van 10 november 2022 en tot die datum werd er geen enkel statutair personeelslid door die tardieve omzetting getroffen. Ten tweede heeft die tardieve omzetting feitelijk geen gevolgen gehad voor de personeelsleden van lokale en provinciale besturen omdat de bevoegde minister van de Vlaamse regering de lokale en provinciale besturen heeft opgedragen om gedurende de periode van 1 oktober 2023 tot 11 februari 2024 hun statutaire personeelsleden op dezelfde wijze te behandelen als hun contractuele personeelsleden, die op dat moment reeds de rechten uit richtlijn 2019/1158 konden genieten. Ten derde is de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 voor het statutaire onderwijspersoneel beperkt gebleven tot de artikelen 6, 9 en 12 ervan en betrof dit slechts een kleine groep van minder dan 1,7 % van het totale aantal personeelsleden in het onderwijs.
59 Tevens meent het Koninkrijk België, onder verwijzing naar het arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑147/23, EU:C:2024:346), dat het Hof niet gebonden is door richtsnoeren zoals die welke zijn vervat in de mededelingen van de Commissie, waarin variabelen als indicatieve regels zijn opgenomen. De Commissie mag niet automatisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst opleggen in geval van niet-mededeling van de maatregelen ter omzetting van de betrokken richtlijn maar moet steeds de gevolgen van de inbreuk voor de particuliere en openbare belangen per lidstaat beoordelen, rekening houdend met eventuele verzachtende of verzwarende omstandigheden. Door een coëfficiënt van 4 voor de ernst toe te passen heeft de Commissie de gevolgen van de inbreuk voor de particuliere en openbare belangen niet correct ingeschat. Deze lidstaat voegt daaraan toe dat zijn medewerking in het omzettingsproces voor richtlijn 2019/1158 ook in aanmerking moet worden genomen als een verzachtende omstandigheid en vraagt naar behoren rekening te houden met het feit dat de maatregelen tot omzetting van alle bepalingen van deze richtlijn aan de Commissie zijn meegedeeld. Het Koninkrijk België verzoekt het Hof dan ook om het niet te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som of, subsidiair, om het voorgestelde bedrag van de forfaitaire som te verlagen en bij de berekening rekening te houden met een factor 1 voor de ernst.
60 De Commissie stelt in haar memorie van repliek opnieuw dat het voorgestelde bedrag van de forfaitaire som evenredig is en niet dient te worden verlaagd. Om te beginnen voorziet artikel 260, lid 3, VWEU namelijk niet alleen in de mogelijkheid om geldelijke sancties op te leggen met als doel de lidstaten ertoe aan te zetten om zo snel mogelijk een einde te maken aan een inbreuk, maar ook om de in die bepaling bedoelde procedure te vereenvoudigen en te bespoedigen. Vervolgens heeft de verweten niet-nakoming in casu lang voortgeduurd, namelijk van 3 augustus 2022 tot en met 23 april 2024. Ten slotte zijn de argumenten van het Koninkrijk België met betrekking tot de ernst van de inbreuk niet ter zake dienend aangezien een eventuele verlaging van de coëfficiënt voor de ernst geen invloed zou hebben op het bedrag van de forfaitaire minimumsom van 2 352 000 EUR.
61 Ten overvloede, wat de ernst van de verweten niet-nakoming betreft, verwijst de Commissie naar wat zij reeds in haar verzoekschrift heeft uiteengezet en merkt zij op dat de verplichting om nationale maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om deze maatregelen aan de Commissie mee te delen fundamentele verplichtingen zijn die op de lidstaten rusten om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden geacht ernstig te zijn. Zij benadrukt in dit verband dat een aanzienlijk aantal bepalingen van richtlijn 2019/1158 die betrekking hebben op de bescherming van een van de fundamentele waarden van de Unie, namelijk de gelijkheid tussen mannen en vrouwen, niet tijdig is omgezet.
62 Op het argument dat werknemers al vóór de omzetting van deze richtlijn een redelijk goede bescherming werd geboden, antwoordt de Commissie dat de door de Uniewetgever vastgestelde harmonisatiemaatregelen door de lidstaten in nationaal recht moeten worden omgezet teneinde het dwingende karakter ervan niet te verzwakken, en dat het feit dat er op de gebieden waar die harmonisatiemaatregelen betrekking op hebben reeds nationale maatregelen bestaan, niet kan worden beschouwd als een verzachtende omstandigheid die kan leiden tot minder zware sancties in geval van niet-naleving van de omzettingstermijn. Zij voegt daaraan toe dat de lidstaten, zelfs wanneer de omzetting van de betrokken richtlijn ten dele kan worden verzekerd door bestaande nationale rechtsregels, niet vrijgesteld zijn van de verplichting om de Commissie in kennis te stellen van het bestaan van die bepalingen. Voorts vormt het feit dat er reeds vóór de vaststelling van richtlijn 2019/1158 nationale bepalingen betreffende het door deze richtlijn bestreken gebied bestonden, geen verzachtende omstandigheid, aangezien het Koninkrijk België er hoe dan ook toe gehouden was die richtlijn uiterlijk op 2 augustus 2022 om te zetten. Zo kan een eenvoudige administratieve praktijk, die naar haar aard naar goeddunken van de overheid kan worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet worden beschouwd als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt. Het zorgverlof en de flexibele werkregelingen voor werknemers die ouders of mantelzorgers zijn, als bedoeld in die richtlijn, zijn uiterst belangrijk, temeer daar de moeilijkheid om werk en gezinstaken te combineren een belangrijke oorzaak is van de ondervertegenwoordiging van vrouwen op de arbeidsmarkt.
63 De Commissie meent dat zij zich met haar voorstel om een coëfficiënt van 4 toe te passen reeds tamelijk ruimhartig heeft getoond in haar beoordeling van de ernst van de inbreuk. Een volledige vrijstelling van de betaling van een forfaitaire som of een verlaging van het bedrag daarvan, zoals het Koninkrijk België vraagt, zou het sanctiemechanisme van artikel 260 VWEU elk nuttig effect ontnemen en afbreuk doen aan het doel ervan, te weten de volledige naleving van het Unierecht te waarborgen.
64 De samenwerking tussen het Koninkrijk België en de Commissie vormt evenmin een verzachtende omstandigheid, aangezien de enkele mededeling van stappen waaruit de intentie blijkt om zo snel mogelijk tot omzetting over te gaan, niet volstaat. Bovendien heeft het Koninkrijk België de Commissie niet altijd juist geïnformeerd over de status van de omzetting van richtlijn 2019/1158 en heeft het evenmin de relevante reeds bestaande nationale wettelijke bepalingen meegedeeld.
65 Wat het arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑147/23, EU:C:2024:346), betreft, geeft de Commissie aan dat zij zich momenteel aan het beraden is over de gevolgen van dit arrest en de wijzigingen die eventueel moeten worden aangebracht aan de in de mededeling van 2023 omschreven methode, die wordt gebruikt om de draagkracht van de lidstaten te bepalen. In afwachting van die beoordeling blijft de Commissie haar rol als hoeder van de Verdragen vervullen. De Commissie erkent dat het Hof over een ruime beoordelingsmarge beschikt om het bedrag van een sanctie vast te stellen dat het passend acht, maar handhaaft haar voorstel aangaande het bedrag van de forfaitaire som, dat zij vóór de uitspraak van dat arrest had berekend op basis van de in de mededeling van 2023 omschreven methode.
66 Het Koninkrijk België onderstreept in zijn memorie van dupliek om te beginnen dat het Hof, gelet op de beperkte invloed van de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158, een forfaitaire som kan opleggen die lager is dan de door de Commissie voorgestelde minimumsom. Een verlaging van dat bedrag zou een evenredige reactie van het Hof zijn, waarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het sanctiemechanisme, aangezien de vóór de vaststelling van deze richtlijn reeds bestaande nationale wetgeving van invloed is bij de beoordeling van de ernst van de verweten niet-nakoming.
67 Het Koninkrijk België voegt daaraan toe dat het in deze zaak alles in het werk heeft gesteld om richtlijn 2019/1158 zo snel mogelijk om te zetten, ook al genoten de betrokken werknemers reeds een hoge beschermingsgraad.
68 Deze lidstaat betoogt tevens dat de Commissie rekening moet houden met het in de Belgische grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel, dat waarborgt dat contractuele personeelsleden en statutaire personeelsleden op dezelfde wijze worden behandeld.
69 Wat betreft het zorgverlof en de flexibele werkregelingen voor werknemers die ouders of mantelzorgers zijn, als bedoeld in richtlijn 2019/1158, betoogt het Koninkrijk België dat de verloven waarin het Belgisch recht voorziet, die vaak gepaard gaan met een vergoeding en bovendien van langere duur zijn, een betere bescherming bieden dan die waarin richtlijn 2019/1158 voorziet.
70 Het Koninkrijk België licht voorts nog toe dat het Vlaamse statutaire onderwijspersoneel, anders dan de Commissie stelt, niet gedurende een periode van vijftien maanden geen aanspraak heeft kunnen maken op zorgverlof, aangezien het in het Vlaamse Gewest gebruikelijk is dat nieuwe regelgeving met het oog op de toepassing ervan wordt verduidelijkt in een omzendbrief voordat deze officieel wordt bekendgemaakt. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat slechts een uiterst klein deel van de beroepsbevolking buiten het toepassingsgebied van richtlijn 2019/1158 viel en dat het vermeende negatieve effect daarvan op de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen dus moet worden genuanceerd.
Beoordeling door het Hof
71 Er zij aan herinnerd dat artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU bepaalt dat de Commissie, wanneer zij bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, indien zij dit passend acht kan aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. Ingevolge artikel 260, lid 3, tweede alinea, VWEU kan het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven, waarbij de verplichting tot betaling ingaat op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.
72 Aangezien blijkens punt 47 van het onderhavige arrest vaststaat dat het Koninkrijk België bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om de bepalingen van richtlijn 2019/1158 in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld, dient te worden geoordeeld dat deze niet-nakoming binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU valt.
73 Voorts zij eraan herinnerd dat het mechanisme van artikel 260, lid 3, VWEU niet alleen tot doel heeft de lidstaten ertoe aan te zetten om zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder een dergelijke bepaling wellicht zou blijven voortduren, maar ook om de procedure voor het opleggen van geldelijke sancties wegens niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de nationale omzettingsbepalingen van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn te vereenvoudigen en te bespoedigen [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
74 Om dit doel te bereiken bepaalt artikel 260, lid 3, VWEU dat er als geldelijke sanctie onder meer een forfaitaire som kan worden opgelegd.
75 De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som berust op de beoordeling van de consequenties die de niet-nakoming van de op de betrokken lidstaat rustende verplichtingen heeft voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming lang is blijven voortbestaan [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
76 In dit verband motiveert de Commissie de aard en de hoogte van de gevorderde geldelijke sancties, rekening houdend met de door haar vastgestelde richtsnoeren, zoals die welke in haar mededelingen zijn opgenomen, die weliswaar niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de transparantie, de voorzienbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
77 Wat de vraag betreft of het passend is om een forfaitaire som op te leggen, staat het aan het Hof om in elke zaak, op basis van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
78 In casu moet worden geoordeeld dat, hoewel het Koninkrijk België gedurende de precontentieuze procedure medewerking aan de diensten van de Commissie heeft verleend, het geheel van juridische en feitelijke gegevens rondom de vastgestelde niet-nakoming, een aanwijzing vormt dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst vaker zullen voordoen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet worden vastgesteld. In dit verband moet worden opgemerkt dat zowel bij het verstrijken van de termijn van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 als bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarmee daadwerkelijk uitvoering werd gegeven aan die richtlijn aan de Commissie waren meegedeeld.
79 Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de in de punten 55 tot en met 59 van het onderhavige arrest genoemde argumenten van het Koninkrijk België, volgens welke de gevolgen van die niet-nakoming voor de beroepsbevolking in België zowel qua draagwijdte als qua duur zeer beperkt zijn gebleven aangezien de Belgische regelgeving op inhoudelijk vlak al voldeed aan de minimumvereisten die richtlijn 2019/1158 oplegt, en de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn zeer kort was, zodat de door de Commissie voorgestelde forfaitaire som niet hoeft te worden opgelegd, of minstens moet worden verlaagd, daarbij rekening houdend met een factor 1 voor de ernst.
80 Er zij immers aan herinnerd dat de verplichting om nationale maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om deze maatregelen aan de Commissie mee te delen fundamentele verplichtingen zijn die op de lidstaten rusten om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de mededeling van de omzettingsmaatregelen niet als een zuiver formele kwestie kan worden beschouwd [zie in die zin arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑454/22, EU:C:2024:235, punt 89].
81 Bovendien kan de omstandigheid dat de in punt 47 van dit arrest geconstateerde niet-nakoming geen negatieve gevolgen heeft gehad voor de beroepsbevolking in België – gesteld al dat deze omstandigheid vaststaat – weliswaar relevant zijn om de ernst van deze niet-nakoming te beoordelen met het oog op de berekening van het bedrag van de forfaitaire som, maar kan zij daarentegen niet relevant zijn voor de beoordeling of het wenselijk is om deze sanctie op te leggen [arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑454/22, EU:C:2024:235, punt 88].
82 Evenzo moet het argument van het Koninkrijk België dat de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1158 zeer kort is gebleven, worden afgewezen aangezien de overschrijding van de omzettingstermijn niet in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling of het passend is om een geldelijke sanctie op te leggen maar bij de bepaling van de duur van de inbreuk met het oog op de vaststelling van het bedrag van de op te leggen sanctie.
83 Wat de berekening van het bedrag van de forfaitaire som betreft, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 260, lid 3, VWEU alleen het Hof bevoegd is om een geldelijke sanctie op te leggen aan een lidstaat. In het kader van een op grond van deze bepaling ingeleide procedure beschikt het Hof evenwel slechts over een beperkte beoordelingsmarge, aangezien het Hof, wanneer het een niet-nakoming vaststelt, gebonden is aan de voorstellen van de Commissie wat betreft de aard van de geldelijke sanctie die het kan hanteren en het maximumbedrag van de sanctie die het kan opleggen [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
84 Zoals in punt 77 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het aan het Hof om bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid op dit gebied – zoals die is afgebakend door de voorstellen van de Commissie – de forfaitaire som tot de betaling waarvan een lidstaat krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden veroordeeld, op een zodanig bedrag vast te stellen dat dit bedrag in de gegeven omstandigheden redelijk is en daarnaast evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
85 Tevens zij eraan herinnerd dat, zoals in punt 76 van het onderhavige arrest is vermeld, in het kader van deze beoordelingsbevoegdheid richtsnoeren zoals de mededelingen van de Commissie niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de transparantie, de voorzienbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
86 In casu heeft de Commissie zich op de mededeling van 2023 gebaseerd om haar verzoek om het Koninkrijk België te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som te onderbouwen en het bedrag daarvan vast te stellen.
87 In de eerste plaats moet er in verband met de ernst van de geconstateerde niet-nakoming aan worden herinnerd dat de verplichting om bepalingen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die bepalingen aan de Commissie mee te delen fundamentele verplichtingen zijn die op de lidstaten rusten om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden geacht ernstig te zijn [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
88 In het onderhavige geval dient te worden onderstreept dat richtlijn 2019/1158 een essentieel instrument van het Unierecht is, aangezien zij krachtens artikel 1 ervan, gelezen in samenhang met de overwegingen 6, 11, 16, 34 en 36, minimumvoorschriften vaststelt met het oog op de gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk betreft, door een betere combinatie van werk en gezin mogelijk te maken voor werknemers die ouders of mantelzorgers zijn. De gelijkheid van mannen en vrouwen is immers een fundamenteel beginsel van de Unie. Het beleid inzake het evenwicht tussen werk en privéleven moet de gelijkheid tussen mannen en vrouwen helpen verwezenlijken door de arbeidsparticipatie van vrouwen en de gelijke verdeling van zorgtaken tussen mannen en vrouwen te bevorderen en door het verschil tussen mannen en vrouwen met betrekking tot inkomsten en loon weg te werken. Deze richtlijn heeft tot doel het rechtskader van de Unie te versterken en gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bevorderen door minimumvereisten te waarborgen met betrekking tot vaderschapsverlof, ouderschapsverlof en zorgverlof en flexibele werkregelingen voor werknemers die ouders of mantelzorgers zijn.
89 Het feit dat richtlijn 2019/1158 niet volledig is omgezet binnen de gestelde termijn, doet aldus noodzakelijkerwijs afbreuk aan de naleving van het Unierecht en de eenvormige en doeltreffende toepassing ervan, alsook aan de gelijkheid tussen mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk aangaat, en moet dan ook worden geacht ernstig te zijn.
90 Overeenkomstig de in punt 84 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak kan dan ook geen van de argumenten van het Koninkrijk België bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk worden aanvaard als verzachtende omstandigheid.
91 Ten eerste moet het argument worden afgewezen dat het feit dat de bepalingen van richtlijn 2019/1158 waarnaar in het verzoekschrift en de memorie van repliek van de Commissie specifiek wordt verwezen en waarvan er slechts drie, te weten de bepalingen van de artikelen 6, 9 en 12 van deze richtlijn inzake zorgverlof en flexibele werkregelingen voor werknemers die ouders of mantelzorgers zijn, essentiële bepalingen zijn, niet binnen de gestelde termijn zijn omgezet, geen aanzienlijke gevolgen heeft voor de particuliere en algemene belangen, in verband waarmee het Koninkrijk België stelt dat bestaande nationale maatregelen een bevredigende bescherming van de werknemers waarborgen en dat deze niet-omzetting, zowel qua draagwijdte als qua duur zeer beperkte gevolgen heeft gehad voor de beroepsbevolking aangezien slechts drie categorieën van statutair personeel in het Vlaamse Gewest hierdoor zijn getroffen.
92 Het Koninkrijk België heeft in de loop van de schriftelijke behandeling voor het Hof weliswaar een einde gemaakt aan de verweten niet-nakoming, maar dit neemt niet weg dat sommige bepalingen van die richtlijn bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn voor een deel van zijn grondgebied nog steeds niet in nationaal recht waren omgezet.
93 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit de in punt 87 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, de verplichting om maatregelen ter omzetting van een richtlijn vast te stellen, een fundamentele verplichting vormt. De omstandigheid dat sommige bepalingen ervan reeds in nationaal recht zijn omgezet, kan niet als een verzachtende omstandigheid worden beschouwd.
94 Ten tweede moet het argument worden afgewezen dat de Belgische regelgeving op inhoudelijk vlak al op veel punten voldeed aan de minimumvereisten die richtlijn 2019/1158 oplegt, waardoor er op die punten geen omzetting vereist zou zijn. Een lidstaat kan zich immers niet aan zijn omzettingsverplichting onttrekken door zich te beroepen op de invoering van maatregelen die niet onder de richtlijn vallen of die vreemd zijn aan de doelstellingen van deze richtlijn.
95 Tevens moet in herinnering worden gebracht dat wanneer een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn te verzekeren dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn wordt verwezen, het in ieder geval noodzakelijk is dat de lidstaten een positieve omzettingshandeling van de betrokken richtlijn aannemen [arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld), C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
96 Ten derde moet eraan worden herinnerd dat de verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie krachtens artikel 4, lid 3, VEU hoe dan ook op de lidstaten rust, hetgeen inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn de vervulling van de taak van deze instelling – die er volgens artikel 17 VEU in bestaat dat zij, als hoeder van de Verdragen, onder controle van het Hof toeziet op de toepassing van het Unierecht – te vergemakkelijken. Bijgevolg kan alleen een samenwerking met de Commissie in de vorm van stappen waaruit de intentie blijkt om zo snel mogelijk te voldoen aan de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen, als verzachtende omstandigheid in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
97 In casu moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België geen blijk heeft gegeven van voorbeeldige spoed door pas tien maanden na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden en ongeveer eenentwintig maanden na het verstrijken van de in artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 gestelde termijn te voldoen aan zijn verplichtingen krachtens deze richtlijn.
98 In de tweede plaats zij er in het kader van de beoordeling van de duur van de inbreuk aan herinnerd dat, wat de aanvang betreft van de periode waarmee bij de vaststelling van het bedrag van de forfaitaire som rekening moet worden gehouden, de datum die in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de duur van de betrokken niet-nakoming, niet de datum van het verstrijken van de door de Commissie in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is, maar de datum waarop de in de betrokken richtlijn gestelde omzettingstermijn is verstreken [arrest van 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
99 In het onderhavige geval staat vast dat het Koninkrijk België bij het verstrijken van de omzettingstermijn van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158, te weten op 2 augustus 2022, niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om deze richtlijn specifiek en volledig in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld, hoewel dit artikel 20, lid 1, dat voorschrijft. Hieruit volgt dat de aan de orde zijnde niet-nakoming, die pas op 23 april 2024 is beëindigd, meer dan anderhalf jaar heeft geduurd.
100 Wat in de derde plaats de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat – onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om geldelijke sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken – moet worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor bij de beoordeling van zijn financiële draagkracht en bij de vaststelling van sancties die voldoende afschrikkend en evenredig zijn, teneinde daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst vaker zullen voordoen [arresten van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 81, en 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 103].
101 In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bbp van de betrokken lidstaat ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof [arresten van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 82, en 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 104].
102 In casu zij opgemerkt dat de door de Commissie overeenkomstig de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 toegepaste factor „n”, die de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat ten opzichte van de financiële draagkracht van de andere lidstaten weergeeft, is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddeld bbp van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten – dat voor twee derde meetelt bij de berekening van de factor „n” – en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, dat voor een derde meetelt bij de berekening van de factor „n”, zoals blijkt uit de in punt 15 van het onderhavige arrest weergegeven vergelijking. De Commissie motiveert deze methode voor de berekening van de factor „n” zowel met de doelstelling om een redelijke differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten te handhaven in vergelijking met een berekening die uitsluitend is gebaseerd op het bbp van de lidstaten, als met de doelstelling om een zekere stabiliteit in de berekening van de factor „n” te waarborgen, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren [arresten van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 83, en 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 105].
103 Het Hof heeft echter geoordeeld dat bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van de factor „n” niet een demografisch criterium kan worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 [arresten van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 86, en 6 maart 2025, Commissie/Duitsland (Klokkenluidersrichtlijn), C‑149/23, EU:C:2025:145, punt 106].
104 Overeenkomstig de in punt 100 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet het bedrag van de forfaitaire som, bij gebreke van een door de Commissie voorgesteld relevant criterium om te zorgen voor een stabiele berekening en voor het handhaven van een redelijke differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten, dus worden vastgesteld op basis van het gemiddelde bbp van het Koninkrijk België over de laatste drie jaar.
105 Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven, moet worden geoordeeld dat er – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 20, lid 1, van richtlijn 2019/1158 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst vaker zullen voordoen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 2 352 000 EUR.
Kosten
106 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) Door bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1158 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers en tot intrekking van richtlijn 2010/18/EU van de Raad, en door deze bepalingen derhalve niet aan de Commissie te hebben meegedeeld, is het Koninkrijk België zijn verplichtingen krachtens artikel 20, lid 1, van deze richtlijn niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk België wordt veroordeeld om de Europese Commissie een forfaitaire som van 2 352 000 EUR te betalen.
3) Het Koninkrijk België wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Kumin Biltgen Ziemele
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 1 augustus 2025.
De griffier De kamerpresident
A. Calot Escobar A. Kumin
* Procestaal: Nederlands.