HvJ EU 26 juni 2025, C-759/23, ECLI:EU:C:2025:477

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

26 juni 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Volksgezondheid – Richtlijn 2014/40/EU – Artikel 7, lid 12 – Artikel 11, lid 6 – Gedelegeerde richtlijn (EU) 2022/2100 – Geldigheid – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Delegatie van bevoegdheden aan de Europese Commissie – Nieuwsoortige tabaksproducten – Verhitte tabaksproducten – Bevoegdheid om de vrijstellingen betreffende het verbod op kenmerkende aroma’s en de etiketteringsplicht in te trekken – Aanzienlijke verandering in de omstandigheden”

In zaak C‑759/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) bij beslissing van 29 november 2023, ingekomen bij het Hof op 7 december 2023, in de procedure

PJ Carroll & Company Ltd,

Nicoventures Trading Ltd

tegen

The minister for Health,

Ireland,

The Attorney General,

in tegenwoordigheid van:

Philip Morris Ltd,

Philip Morris Products SA,

Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe (rapporteur), kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, M. Gavalec, Z. Csehi en F. Schalin, rechters,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 november 2024,

gelet op de opmerkingen van:

– PJ Carroll & Company Ltd en Nicoventures Trading Ltd, vertegenwoordigd door C. Barrett, K. O’Connor, N. Skelton, solicitors, M. Schonberg en L. Van den Hende, advocaten,

– The minister for Health, Ireland en The Attorney General, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, A. Burke, A. Joyce, S. Sheehy als gemachtigden, bijgestaan door E. Barrington, SC, en L. Mooney, BL,

– Philip Morris Ltd, Philip Morris Products SA en Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA, vertegenwoordigd door N. Buckley, BL, M. Byrne, H. Kelly, R. McKittrick, R. Walsh, solicitors, E. McCullough, SC, en H. Saugmandsgaard Øe, advokat,

– de Franse regering, vertegenwoordigd door B. Fodda, M. de Lisi en B. Travard als gemachtigden,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino en F. Meloncelli als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Schmidt en F. van Schaik als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 januari 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van gedelegeerde richtlijn (EU) 2022/2100 van de Commissie van 29 juni 2022 tot wijziging van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de intrekking van bepaalde vrijstellingen met betrekking tot verhitte tabaksproducten (PB 2022, L 283, blz. 4).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen PJ Carroll & Company Ltd en Nicoventures Trading Ltd enerzijds en The minister of Health (minister van Volksgezondheid, Ierland), Ireland (Ierland) en The Attorney General (procureur-generaal, Ierland) anderzijds over de geldigheid van de European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023 [voorschriften van de Europese Unie van 2023 (productie, presentatie en verkoop van tabaks- en aanverwante producten) (wijziging); hierna: „voorschriften van 2023”], waarbij gedelegeerde richtlijn 2022/2100 in Iers recht is omgezet.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2014/40

3 De overwegingen 19, 26 en 34 van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1) luiden als volgt: „(19) Daar deze richtlijn is toegespitst op jongeren, moeten andere tabaksproducten dan sigaretten en shagtabak van bepaalde voorschriften betreffende de ingrediënten worden vrijgesteld zolang er zich geen aanzienlijke verandering voordoet in het volume van de verkoop aan of het consumptiepatroon van jongeren. […] (26) Voor andere voor roken bestemde tabaksproducten dan sigaretten en shagtabaksproducten, die hoofdzakelijk worden gebruikt door oudere consumenten en kleine delen van de bevolking, moet het mogelijk zijn om verder vrijstelling te verlenen van sommige etiketteringsvoorschriften zolang er zich geen aanzienlijke verandering voordoet in de omstandigheden wat het volume van de verkoop aan of het consumptiepatroon van jongeren betreft. Voor de etikettering van die andere tabaksproducten moeten specifieke regels gelden. De zichtbaarheid van de gezondheidswaarschuwingen op rookloze tabaksproducten moet worden gewaarborgd. Daarom moeten gezondheidswaarschuwingen worden aangebracht op de twee belangrijkste oppervlakken van de verpakkingen van rookloze tabaksproducten. Teneinde te vermijden dat de consument misleid wordt, dient voor waterpijptabak, die vaak als minder schadelijk dan gewone rooktabakproducten wordt beschouwd, de volledige etiketteringsregeling van toepassing te zijn. […] (34) Alle tabaksproducten kunnen leiden tot de dood, ziekten en handicaps. Dientengevolge moeten de productie, distributie en consumptie ervan worden gereguleerd. Het is daarom van belang dat de ontwikkelingen inzake nieuwsoortige tabaksproducten worden gevolgd. De producenten en importeurs moeten worden verplicht kennis te geven van nieuwsoortige tabaksproducten, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om die nieuwsoortige producten te verbieden of toe te staan.”

4 Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt: „In deze richtlijn gelden de volgende definities: […] 4. ‚tabaksproducten’: producten die geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak, ook indien genetisch gemodificeerd; […] 14. ‚nieuwsoortig tabaksproduct’: een tabaksproduct dat: a) niet onder een van de volgende categorieën valt: sigaretten, shagtabak, pijptabak, waterpijptabak, sigaren, cigarillo’s, pruimtabak, snuiftabak of tabak voor oraal gebruik, en b) na 19 mei 2014 in de handel wordt gebracht; […] 28. ‚aanzienlijke verandering in de omstandigheden’: een stijging van het verkoopvolume per productcategorie van ten minste 10 % in ten minste vijf lidstaten, op basis van overeenkomstig artikel 5, lid 6, meegedeelde gegevens; of een verhoging van de gebruiksprevalentie in de groep consumenten jonger dan 25 jaar met ten minste vijf procentpunten in ten minste vijf lidstaten voor de respectieve productcategorie, op basis van de speciale Eurobarometer nr. 385 van mei 2012 of gelijkwaardige prevalentiestudies; een stijging van het verkoopvolume voor de productcategorie in de detailhandel van niet meer dan 2,5 % van de totale verkoop van tabaksproducten op Unieniveau wordt in geen geval aangemerkt als een aanzienlijke verandering in de omstandigheden; […]”

5 Artikel 5 van deze richtlijn, „Verstrekking van informatie over ingrediënten en emissies”, bepaalt in de leden 5 en 6: „5. De [Europese] Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen het format voor de indiening en het voor het publiek toegankelijk maken van de in de leden 1 en 6 van dit artikel en artikel 6 bedoelde informatie vast alsmede zo nodig de actualisering daarvan. Die uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 25, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. 6. […] De lidstaten verplichten de producenten en importeurs ook om verslag uit te brengen over hun verkoopvolume per merk en type, opgegeven in aantallen of kilogram en per lidstaat, op jaarbasis vanaf 1 januari 2015. De lidstaten verstrekken andere aanvullende, verkoopvolumegegevens waarover zij beschikken.”

6 Voordat richtlijn 2014/40 bij gedelegeerde richtlijn 2022/2100 werd gewijzigd, luidde artikel 7 van deze richtlijn, „Regulering van ingrediënten”, als volgt: „1. De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten met een kenmerkend aroma. […] 7. De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten met bestanddelen, zoals filters, papier, verpakkingen of capsules, die geur- of smaakstoffen bevatten of met technische elementen die de geur, de smaak of de intensiteit van de rook van de betreffende tabaksproducten kunnen wijzigen. Filters, papier en capsules mogen geen tabak of nicotine bevatten. […] 12. Andere tabaksproducten dan sigaretten en shagtabak zijn vrijgesteld van het verbod bedoeld in de leden 1 en 7. De Commissie stelt overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde handelingen [vast] om die vrijstelling voor een bepaalde productcategorie in te trekken als in een verslag van de Commissie wordt geconstateerd dat zich een aanzienlijke verandering in de omstandigheden heeft voorgedaan. […]”

7 Artikel 9 van richtlijn 2014/40 heeft betrekking op algemene waarschuwingen en informatieve boodschappen die moeten worden aangebracht op verpakkingseenheden en buitenverpakkingen van voor roken bestemde tabaksproducten. Artikel 10 van deze richtlijn preciseert de verplichtingen met betrekking tot de gezondheidswaarschuwingen die op elke verpakkingseenheid of op elke buitenverpakking van deze producten moeten worden vermeld.

8 Vóór de wijziging ervan bij gedelegeerde richtlijn 2022/2100, luidde artikel 11 van richtlijn 2014/40, „Etikettering van andere voor roken bestemde tabaksproducten dan sigaretten, shagtabak en waterpijptabak”, als volgt: „1. De lidstaten kunnen andere voor roken bestemde tabaksproducten dan sigaretten, shagtabak en waterpijptabak vrijstellen van de verplichting om de informatieve boodschap als neergelegd in artikel 9, lid 2, en de gecombineerde gezondheidswaarschuwingen als neergelegd in artikel 10 op te nemen. […] […] 6. De Commissie stelt overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde handelingen vast om de mogelijkheid tot vrijstelling van een bepaalde categorie van producten bedoeld in lid 1, in te trekken, als in een verslag van de Commissie wordt vastgesteld dat zich voor de betrokken productcategorie een aanzienlijke verandering in de omstandigheden heeft voorgedaan.”

9 Artikel 19 van richtlijn 2014/40, „Kennisgeving van nieuwsoortige tabaksproducten”, bepaalt: „1. De lidstaten schrijven voor dat de producenten en importeurs van nieuwsoortige tabaksproducten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten kennisgeven van elk dergelijk product dat zij in de betrokken lidstaat in de handel willen brengen. De kennisgeving wordt zes maanden voor de beoogde datum van het in de handel brengen in elektronische vorm ingediend. Zij gaat vergezeld van een gedetailleerde beschrijving van het betrokken nieuwsoortige tabaksproduct, van de gebruiksaanwijzing en van informatie over de ingrediënten en de emissies overeenkomstig artikel 5. De producenten en importeurs die kennisgeven van een nieuwsoortig tabaksproduct verstrekken de bevoegde autoriteiten ook: […] 2. De lidstaten schrijven voor dat de producenten en importeurs van nieuwsoortige tabaksproducten hun bevoegde autoriteiten elke nieuwe of bijgewerkte informatie inzake de studies, onderzoeken en andere informatie als bedoeld in lid 1, onder a) tot en met c), toezenden. De lidstaten mogen verlangen dat producenten of importeurs van nieuwsoortige tabaksproducten aanvullende proeven verrichten of aanvullende informatie indienen. De lidstaten stellen alle informatie die zij op grond van dit artikel ontvangen ter beschikking van de Commissie. 3. De lidstaten mogen een vergunningenstelsel voor nieuwsoortige tabaksproducten invoeren. De lidstaten mogen de producenten en importeurs evenredige vergoedingen in rekening brengen voor die vergunning. 4. Nieuwsoortige tabaksproducten die in de handel worden gebracht, voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn. Welke bepalingen van deze richtlijn op de nieuwsoortige tabaksproducten van toepassing zijn, hangt af van de vraag of deze producten onder de definitie van een rookloos tabaksproduct dan wel van een voor roken bestemd tabaksproduct vallen.”

10 Artikel 28 van de richtlijn draagt het opschrift „Verslag” en bepaalt: „1. Uiterlijk vijf jaar na 20 mei 2016, en vervolgens telkens als dat nodig is, legt de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad [van de Europese Unie], het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s een verslag voor over de toepassing van deze richtlijn. […] 2. In het verslag geeft de Commissie in het bijzonder aan welke elementen van de richtlijn vanwege de ontwikkeling van de wetenschappelijke en technische kennis herzien of aangepast dienen te worden, met inbegrip van de ontwikkeling van internationaal overeengekomen regels en normen betreffende tabaksproducten en aanverwante producten. De Commissie besteedt daarbij bijzondere aandacht aan: […] b) de marktontwikkelingen inzake nieuwsoortige tabaksproducten, waarbij onder meer wordt gelet op de krachtens artikel 19 ontvangen kennisgevingen; c) marktontwikkelingen die een aanzienlijke verandering in de omstandigheden betekenen; […] De lidstaten verlenen de Commissie bijstand bij het verrichten van deze evaluatie en het opstellen van het verslag, en verstrekken haar daartoe alle beschikbare informatie. 3. Het verslag wordt gevolgd door door de Commissie noodzakelijk geachte voorstellen tot wijziging van deze richtlijn teneinde deze aan de ontwikkelingen in de sector van de tabaks- en aanverwante producten aan te passen, voor zover dit voor het functioneren van de interne markt noodzakelijk is, en rekening te houden met nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen en met de ontwikkelingen ten aanzien van internationaal overeengekomen normen voor tabaksproducten en aanverwante producten.”

Gedelegeerde richtlijn 2022/2100

11 Artikel 1 van gedelegeerde richtlijn 2022/2100 luidt: „[Richtlijn 2014/40] wordt als volgt gewijzigd: 1) Artikel 7, lid 12, wordt vervangen door: ‚12. Andere tabaksproducten dan sigaretten, shagtabak en verhitte tabaksproducten zijn vrijgesteld van het verbod bedoeld in de leden 1 en 7. De Commissie stelt overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde handelingen vast om die vrijstelling voor een bepaalde productcategorie in te trekken als in een verslag van de Commissie wordt geconstateerd dat zich een aanzienlijke verandering in de omstandigheden heeft voorgedaan. Voor de toepassing van de eerste alinea wordt onder „verhit tabaksproduct” verstaan een nieuwsoortig tabaksproduct dat wordt verhit om een emissie van nicotine en andere chemische stoffen te produceren, die vervolgens door de gebruiker(s) wordt ingeademd en dat, afhankelijk van zijn kenmerken, een rookloos tabaksproduct of een voor roken bestemd tabaksproduct is.’. 2) Artikel 11 wordt als volgt gewijzigd: a) de titel wordt vervangen door: ‚Artikel 11 Etikettering van andere voor roken bestemde tabaksproducten dan sigaretten, shagtabak, waterpijptabak en verhitte tabaksproducten’ b) in lid 1 wordt de eerste alinea vervangen door: ‚De lidstaten kunnen andere voor roken bestemde tabaksproducten dan sigaretten, shagtabak, waterpijptabak en verhitte tabaksproducten als gedefinieerd in artikel 7, lid 12, tweede alinea, vrijstellen van de verplichting om de informatieve boodschap als neergelegd in artikel 9, lid 2, en de gecombineerde gezondheidswaarschuwingen als neergelegd in artikel 10 op te nemen. In dat geval staat, behalve de in artikel 9, lid 1, bepaalde algemene waarschuwing op elke verpakkingseenheid en op elke buitenverpakking van zulke producten een van de in bijlage I bedoelde waarschuwende teksten. De in artikel 9, lid 1, bedoelde algemene waarschuwing omvat een verwijzing naar de in artikel 10, lid 1, punt b), bedoelde diensten die helpen om te stoppen met roken.’”

Uitvoeringsbesluit 2015/2186

12 Artikel 2, lid 1, van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/2186 van de Commissie van 25 november 2015 tot vaststelling van een format voor het indienen en voor het publiek toegankelijk maken van informatie over tabaksproducten (PB 2015, L 312, blz. 5) bepaalt: „De lidstaten zorgen ervoor dat de producenten en importeurs van tabaksproducten informatie indienen over de in artikel 5 van [richtlijn 2014/40] bedoelde ingrediënten, emissies en verkoopvolumes, met inbegrip van wijzigingen en het uit de handel nemen, in overeenstemming met het in de bijlage vastgestelde format.”

Iers recht

13 De voorschriften van 2023 zetten gedelegeerde richtlijn 2022/2100 om in Iers recht. De kennisgeving van de vaststelling van die voorschriften is gepubliceerd in de Iris Oifigiúil (Iers staatsblad) van 30 juni 2023. Die voorschriften zijn op 23 oktober 2023 in werking getreden.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

14 PJ Carroll & Company en Nicoventures Trading (hierna samen: „PJ Carroll”) en Philip Morris, Philip Morris Products en Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna (hierna samen: „Philip Morris”) brengen verhitte tabaksproducten met „kenmerkende aroma’s” of met bestanddelen die aroma’s bevatten in de handel in de gehele Europese Unie of zijn voornemens dit te doen.

15 PJ Carroll is van mening dat de Commissie niet bevoegd was om gedelegeerde richtlijn 2022/2100 vast te stellen. Volgens haar is deze gedelegeerde richtlijn derhalve ongeldig en zijn de voorschriften van 2023, waarbij zij in Iers recht is omgezet, bijgevolg onrechtmatig.

16 Op 11 januari 2023 heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland), de verwijzende rechter, PJ Carroll toestemming verleend om een procedure van judicial review in te leiden teneinde met name een verklaring te verkrijgen dat de voorschriften van 2023 ongeldig zijn. Deze rechter merkt op dat hij niet bevoegd is om de ongeldigheid van een Uniehandeling vast te stellen en dat het derhalve noodzakelijk is om eerst het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing. PJ Carroll heeft namelijk argumenten aangevoerd om aan te tonen dat de Commissie, door gedelegeerde richtlijn 2022/2100 vast te stellen, in strijd met artikel 290 VWEU de bevoegdheden van de Uniewetgever onrechtmatig heeft uitgeoefend. Bovendien heeft deze instelling niet naar behoren beoordeeld of er sprake was van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” in de zin van artikel 2, punt 28, van richtlijn 2014/40.

17 Wat de geldigheid van gedelegeerde richtlijn 2022/2100 betreft, merkt de verwijzende rechter in essentie op dat de Commissie op onrechtmatige wijze een politieke keuze heeft gemaakt door in deze gedelegeerde richtlijn een nieuwe categorie tabaksproducten, namelijk verhitte tabaksproducten, te definiëren en te beslissen dat voor deze nieuwe productcategorie de in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 bedoelde vrijstellingen moesten worden ingetrokken. Volgens deze rechter behoort het verbieden, op basis van het verkoopvolume, van een categorie tabaksproducten die ten tijde van de vaststelling van deze richtlijn nog niet bestond en waarvoor de Uniewetgever geen specifieke politieke en gezondheidsbeoordelingen heeft verricht, uitsluitend tot de bevoegdheid van die wetgever en niet tot die van de Commissie.

18 Uit de opzet van richtlijn 2014/40 blijkt zijns inziens dat de Uniewetgever het in de handel brengen van nieuwsoortige tabaksproducten regelt in het licht van de geboekte wetenschappelijke en technische vooruitgang. Het algehele verbod op dergelijke producten valt onder de basiswetgeving, afhankelijk van de politieke keuzen die deze wetgever heeft gemaakt over de beste manier om deze nieuwsoortige producten te reguleren. Dit is met name het geval wanneer deze producten niet gemakkelijk kunnen worden ingedeeld als rookloze tabaksproducten of voor roken bestemde tabaksproducten en een ander tabaksgehalte hebben dan bestaande producten.

19 Derhalve kan volgens de verwijzende rechter worden betoogd dat de definitie van een nieuwe productcategorie, die zowel rookloze als voor roken bestemde tabaksproducten omvat, teneinde een versie met aroma van deze nieuwe producten onmiddellijk te verbieden, in strijd is met artikel 290, lid 1, tweede alinea, VWEU. Door een dergelijke definitie vast te stellen, heeft de Commissie namelijk regelgeving vastgesteld over een „essentieel onderdeel” van richtlijn 2014/40, aangezien de draagwijdte, de inhoud en het doel dat aan een dergelijke definitie ten grondslag ligt, in deze richtlijn niet uitdrukkelijk zijn omschreven. Opdat gedelegeerde richtlijn 2022/2100 geldig zou zijn, had de Commissie de gedelegeerde bevoegdheid moeten hebben om de in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 bedoelde vrijstellingen in te trekken voor alle nieuwsoortige tabaksproducten met aroma die voldoen aan de in artikel 2, punt 28, van deze richtlijn vastgestelde voorwaarden betreffende het verkoopvolume, ongeacht het tabaksgehalte ervan of de gevolgen voor de gezondheid in vergelijking met de bestaande producten.

20 Wat de vaststelling van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” in de zin van artikel 2, punt 28, van richtlijn 2014/40 betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat de Commissie, toen zij onderzocht of de mate van marktpenetratie van verhitte tabaksproducten het verbod op dergelijke producten met aroma kon rechtvaardigen, in haar kwantitatieve analyse van het verkoopvolume elementen heeft vergeleken die niet vergelijkbaar waren.

21 Volgens deze rechter is een van de hoofddoelstellingen van richtlijn 2014/40 de bescherming van de gezondheid tegen de schadelijke gevolgen van tabak. Derhalve vormt het tabaksgehalte van tabaksproducten een belangrijke bezorgdheid die ten grondslag ligt aan de regelgevende maatregelen van deze richtlijn. Een benadering die gericht is op het algehele tabaksgehalte van producten en die het verkoopvolume op die basis beoordeelt, zou dus meer in overeenstemming zijn geweest met deze doelstellingen. De Commissie heeft bij de uitwerking van haar methode geen poging gedaan om de criteria voor het meten van het tabaksgehalte van verhitte tabaksproducten en sigaretten en andere tabaksproducten te harmoniseren. Een dergelijke harmonisatie was echter noodzakelijk geweest om te waarborgen dat de vereiste vergelijking betrekking had op vergelijkbare elementen.

22 Daarop heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Is [gedelegeerde richtlijn 2022/2100] ongeldig op grond dat daarin de bevoegdheden zijn overschreden die in het licht van artikel 290 VWEU en rekening houdende met artikel 2, punt 14, en de artikelen 19 en 28 van [richtlijn 2014/40], zijn verleend bij artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van [die laatste] richtlijn? 2) Is [gedelegeerde richtlijn 2022/2100] ongeldig op grond dat de Commissie niet met recht kon vaststellen dat er zich een aanzienlijke verandering in de omstandigheden had voorgedaan in de zin van artikel 7, lid 12, en/of artikel 11, lid 6, en/of artikel 2, punt 28, van [richtlijn 2014/40]?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

23 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of gedelegeerde richtlijn 2022/2100 ongeldig is op grond dat de Commissie de bevoegdheden heeft overschreden die haar werden verleend bij artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40, gelezen in het licht van artikel 290 VWEU alsmede van artikel 2, punt 14, en de artikelen 19 en 28 van richtlijn 2014/40.

24 Artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 verlenen de Commissie de bevoegdheid om in geval van een aanzienlijke verandering in de omstandigheden gedelegeerde handelingen vast te stellen om de in die bepalingen bedoelde vrijstellingen voor bepaalde tabaksproducten in te trekken. Deze vrijstellingen betreffen, ten eerste, het verbod op het gebruik van kenmerkende aroma’s in die producten en het verbod op aroma’s in de bestanddelen ervan, en ten tweede, de verplichting om een informatieve boodschap en gecombineerde gezondheidswaarschuwingen aan te brengen op elke verpakkingseenheid of op elke buitenverpakking van die producten.

25 PJ Carroll en Philip Morris betogen in essentie dat deze bevoegdheidsdelegatie beperkt is tot de in deze richtlijn gespecificeerde „bepaalde categorie van producten”. Die bevoegdheidsdelegatie heeft dus geen betrekking op „nieuwsoortige tabaksproducten” in de zin van artikel 2, punt 14, van die richtlijn. Hieruit volgt dat de Commissie, door met de vaststelling van gedelegeerde richtlijn 2022/2100 een nieuwe productcategorie in te voeren en te definiëren, de haar bij artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 gedelegeerde bevoegdheden heeft overschreden.

26 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat uit artikel 290, lid 1, VWEU volgt dat in een wetgevingshandeling aan de Commissie de bevoegdheid kan worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet‑essentiële onderdelen van die wetgevingshandeling. Volgens de tweede alinea van dit lid moeten de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie uitdrukkelijk worden afgebakend in de wetgevingshandeling die deze delegatie verleent. Volgens vaste rechtspraak impliceert dit vereiste dat een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend voor de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de basiswetgevingshandeling vastgestelde regeling (zie in die zin arresten van 18 maart 2014, Commissie/Parlement en Raad, C‑427/12, EU:C:2014:170, punt 38; 17 maart 2016, Parlement/Commissie,C‑286/14, EU:C:2016:183, punt 30, en 26 juli 2017, Tsjechië/Commissie,C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punt 49).

27 Voorts is het eveneens vaste rechtspraak dat er sprake is van een essentieel onderdeel van een basiswetgevingshandeling als bij de vaststelling van dat onderdeel politieke keuzen worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, aangezien aan de hand van diverse beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn, of als die vaststelling dermate belangrijke inmengingen in grondrechten van de betrokkenen mogelijk maakt dat het optreden van de Uniewetgever vereist is (zie in die zin arresten van 5 september 2012, Parlement/Raad,C‑355/10, EU:C:2012:516, punten 65, 76 en 77, en 26 juli 2017, Tsjechië/Commissie,C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punt 78).

28 Wat richtlijn 2014/40 betreft, is de regeling waarin de in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheden moeten worden opgenomen, gebaseerd op de politieke keuzen die de Uniewetgever in artikel 7, leden 1 en 7, in de artikelen 9 en 10 alsook in artikel 19, lid 4, van die richtlijn tot uitdrukking heeft gebracht.

29 Met deze bepalingen heeft de Uniewetgever er ten eerste voor gekozen een algemene regeling voor het gebruik van aroma’s en etiketteringsplicht in te voeren door het gebruik van kenmerkende aroma’s in tabaksproducten en het gebruik van aroma’s in de bestanddelen ervan te verbieden en door het aanbrengen van een informatieve boodschap en gecombineerde gezondheidswaarschuwingen op elke verpakkingseenheid of elke buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten verplicht te stellen.

30 Ten tweede was deze wetgever van mening dat bepaalde tabaksproducten, die hoofdzakelijk door oudere consumenten en kleinere bevolkingsgroepen worden verbruikt, van deze algemene regeling zijn vrijgesteld. Die wetgever heeft evenwel beslist dat deze vrijstellingen door de Commissie moesten worden ingetrokken ingeval een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden”, zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 28, van richtlijn 2014/40, gelezen in het licht van de overwegingen 19 en 26 ervan, zou worden vastgesteld in het verkoopvolume van een van de betrokken tabaksproducten of in de consumptiegewoonten van jongeren met betrekking tot dat product.

31 Ten derde heeft de Uniewetgever ervoor gekozen om „nieuwsoortige tabaksproducten” te onderwerpen aan de vereisten van richtlijn 2014/40, waarbij de voorwaarden voor erkenning van een „nieuwsoortig tabaksproduct” zijn vastgelegd in artikel 2, punt 14, van deze richtlijn.

32 Geconstateerd moet worden dat de Commissie, door gedelegeerde richtlijn 2022/2100 vast te stellen om voor nieuwsoortige tabaksproducten – verhitte tabaksproducten – de in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 bedoelde vrijstellingen in te trekken, heeft gehandeld met inachtneming van de in de punten 28 tot en met 31 van het onderhavige arrest samengevatte regeling en geen enkele politieke keuze heeft gemaakt, die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoort.

33 In de eerste plaats is de vaststelling van het bestaan van deze producten en van de ontwikkeling van de consumptie ervan immers gebaseerd op de objectieve criteria van artikel 2, punten 14 en 28, van richtlijn 2014/40.

34 In de tweede plaats heeft de Commissie op basis van deze vaststellingen op die producten de bepalingen van deze richtlijn toegepast die de politieke keuzen van de Uniewetgever juridisch concretiseren, te weten het verbieden van het gebruik van kenmerkende aroma’s in tabaksproducten en aroma’s in de bestanddelen ervan en voorts het verplicht stellen van informatieve boodschappen en gecombineerde gezondheidswaarschuwingen op verpakkingseenheden of buitenverpakkingen.

35 Geen van de voor het Hof aangevoerde argumenten kan afdoen aan de geldigheid van gedelegeerde richtlijn 2022/2100.

36 Het is juist dat de Commissie „verhitte tabaksproducten” heeft gedefinieerd buiten de lijst van definities in artikel 2 van richtlijn 2014/40. Artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van deze richtlijn verwijzen voor de intrekking van het voordeel van deze vrijstellingen echter niet naar de in artikel 2, punt 14, van die richtlijn genoemde productcategorieën. Bovendien had de Commissie geen andere keuze dan het „nieuwsoortige tabaksproduct” waarop gedelegeerde richtlijn 2022/2100 betrekking heeft, te definiëren, aangezien de categorie „nieuwsoortige tabaksproducten” noodzakelijkerwijs open is en verder moet worden ingevuld naargelang van het ontstaan en de ontwikkeling van deze nieuwe producten op de markt.

37 Zoals de advocaat-generaal in de punten 87 en 91 van zijn conclusie heeft uiteengezet, kan de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid van de Commissie met betrekking tot „nieuwsoortige tabaksproducten” bovendien beantwoorden aan de tweeledige doelstelling van richtlijn 2014/40, die erin bestaat de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten beter te doen functioneren en tegelijk een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te garanderen, met name voor jongeren (zie in die zin arresten van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,C‑547/14, EU:C:2016:325, punten 143 en 220, en 22 november 2018, Swedish Match,C‑151/17, EU:C:2018:938, punt 67).

38 In dit verband kan PJ Carroll niet worden gevolgd in haar betoog waarin zij zich ter ondersteuning van de ongeldigheid van gedelegeerde richtlijn 2022/2100 beroept op artikel 168, lid 5, VWEU, op grond waarvan de Uniewetgever het gezondheidsbeleid op het gebied van tabak niet zou kunnen harmoniseren en waaruit zou blijken dat de bevoegdheid om de verkoop van bepaalde nieuwsoortige tabaksproducten toe te staan, met name die welke minder gezondheidsrisico’s inhouden in vergelijking met andere tabaksproducten, aan de lidstaten is voorbehouden.

39 Het is juist dat de Uniewetgever volgens deze bepaling weliswaar met name maatregelen kan vaststellen die rechtstreeks de bescherming van de volksgezondheid met betrekking tot tabak tot doel hebben, maar dit geldt niet voor enige harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.

40 Niettemin moet worden opgemerkt dat richtlijn 2014/40 niet is gebaseerd op die bepaling, maar op artikel 114 VWEU, dat de onderlinge aanpassing mogelijk maakt van de bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Uit vaste rechtspraak blijkt dat indien is voldaan aan de voorwaarden waaronder dat artikel als rechtsgrondslag kan worden gebruikt, het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is, voor de wetgever van de Unie geen beletsel kan vormen om van deze rechtsgrondslag uit te gaan [arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 62; 12 december 2006, Duitsland/Parlement en Raad, C‑380/03, EU:C:2006:772, punt 39, en 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 60].

41 Daarenboven moet volgens artikel 168, lid 1, eerste alinea, VWEU bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid worden verzekerd, en verlangt artikel 114, lid 3, VWEU uitdrukkelijk dat bij de harmonisatie een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid wordt gewaarborgd [arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 62; 12 december 2006, Duitsland/Parlement en Raad, C‑380/03, EU:C:2006:772, punt 40, en 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 61].

42 Dit kan niet anders zijn voor gedelegeerde richtlijn 2022/2100, aangezien deze gedelegeerde richtlijn door de Commissie overeenkomstig artikel 290 VWEU is vastgesteld op basis van een delegatie van bevoegdheden van de Uniewetgever als bedoeld in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40.

43 Vanwege de onderlinge afhankelijkheid van de twee met richtlijn 2014/40 nagestreefde doelstellingen mocht de Commissie zich op het standpunt stellen dat zij haar gedelegeerde bevoegdheid rechtmatig kon uitoefenen om „verhitte tabaksproducten” te onderwerpen aan de algemene regeling voor het gebruik van aroma’s en aan de etiketteringsplicht van richtlijn 2014/40 (zie naar analogie arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 222).

44 Bovendien doet de Commissie, door in gedelegeerde richtlijn 2022/2100 verhitte tabaksproducten te onderwerpen aan het verbod op aroma’s en aan de etiketteringsplicht van richtlijn 2014/40, in geen geval afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten, zoals omschreven in artikel 19, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2014/40, met betrekking tot „nieuwsoortige tabaksproducten”. Het staat deze lidstaten met name vrij om deze producten te onderwerpen aan een stelsel van voorafgaande vergunningen.

45 Wat ten slotte de in artikel 28 van richtlijn 2014/40 vastgelegde verplichting tot indiening van een beoordelingsverslag betreft, is het juist dat de Commissie volgens artikel 28, lid 2, eerste alinea, onder b) en c), van deze richtlijn bijzondere aandacht moet besteden aan met name marktontwikkelingen inzake nieuwsoortige tabaksproducten en marktontwikkelingen die een aanzienlijke verandering in de omstandigheden betekenen.

46 Deze bepaling is echter niet in strijd met artikel 19, lid 4, van richtlijn 2014/40, dat bepaalt dat nieuwsoortige tabaksproducten die in de handel worden gebracht, meteen al moeten voldoen aan de voorschriften van die richtlijn, dus los van enig voorstel van de Commissie dat volgt op een beoordelingsverslag. In die omstandigheden kan artikel 28 van richtlijn 2014/40 niet worden uitgelegd als een regel die de uitoefening van de in artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van deze richtlijn aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheid beperkt.

47 Uit een en ander volgt dat bij het onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van gedelegeerde richtlijn 2022/2100.

Tweede vraag

48 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of gedelegeerde richtlijn 2022/2100 ongeldig is op grond dat de Commissie zich had moeten baseren op het algehele tabaksgehalte van verhitte tabaksproducten om te concluderen dat er sprake was van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” in de zin van artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 28, van deze richtlijn, en niet op het aantal verkochte eenheden.

49 Het bestaan van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” is een vereiste voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid van de Commissie, dat zowel in artikel 7, lid 12, als in artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40 is gesteld.

50 Dit begrip wordt in artikel 2, punt 28, van die richtlijn gedefinieerd aan de hand van de verkoopvolumes van de betrokken categorie tabaksproducten. Deze bepaling vermeldt geenszins het gewicht van de tabak of, meer in het algemeen, de hoeveelheid tabak die in een bepaalde productcategorie zit. Deze bepaling verwijst daarentegen naar de overeenkomstig artikel 5, lid 6, van die richtlijn meegedeelde gegevens. Uit de bewoordingen van laatstgenoemde bepaling blijkt evenwel dat de lidstaten de producenten en importeurs moeten verplichten verslag uit te brengen over hun verkoopvolume per merk en type, opgegeven in aantallen of kilogram op jaarbasis.

51 Zoals de advocaat-generaal in punt 111 van zijn conclusie heeft uiteengezet, verwijst uitvoeringsbesluit 2015/2186, waarin de kenmerken worden gepreciseerd van de informatie die door de lidstaten moet worden verstrekt, in dit verband ook naar het verkoopvolume van tabaksproducten per eenheid of per gewicht in het verplichte format waarnaar dat uitvoeringsbesluit in artikel 2 verwijst.

52 In die omstandigheden belet niets de Commissie om te beoordelen of er sprake is van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” van een specifieke categorie tabaksproducten door het verkoopvolume van die categorie te berekenen op basis van hetzij het aantal verkochte eenheden van het betrokken product, hetzij de hoeveelheid tabak die er in gewicht in aanwezig is.

53 Hoe dan ook is het meten van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” aan de hand van het per eenheid van het product berekende verkoopvolume in overeenstemming met de specifieke doelstelling die ten grondslag ligt aan de vrijstellingen van artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40, terwijl tegelijk een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt gewaarborgd.

54 Ten eerste blijkt namelijk uit de overwegingen 19 en 26 van richtlijn 2014/40 dat, aangezien deze richtlijn de nadruk legt op jongeren, deze vrijstellingen niet langer van toepassing mogen zijn indien een aanzienlijke verandering in de omstandigheden wordt waargenomen vanuit het oogpunt van de verkoop aan of de consumptiepatronen van deze bevolkingsgroep. Ten tweede volgt uit overweging 34 van die richtlijn, gelezen in samenhang met de definitie van „tabaksproducten” in artikel 2, punt 4, ervan, dat volgens de Uniewetgever alle tabaksproducten, zelfs gedeeltelijk, kunnen leiden tot de dood, ziekten en handicaps.

55 Vanuit een dergelijke invalshoek kan niet worden geoordeeld dat het hanteren van het gewicht van de tabak in een product om veranderingen in de consumptiegewoonten van jongeren te beoordelen, de enige aanvaardbare methode is. Hieruit volgt dat de Commissie zich niet noodzakelijkerwijs hoefde te baseren op het algehele tabaksgehalte van verhitte tabaksproducten om te concluderen dat er sprake was van een „aanzienlijke verandering in de omstandigheden” in de zin van artikel 7, lid 12, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2014/40.

56 Uit een en ander volgt dat bij het onderzoek van de tweede vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van gedelegeerde richtlijn 2022/2100.

Kosten

57 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Bij het onderzoek van de door de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) gestelde prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van gedelegeerde richtlijn (EU) 2022/2100 van de Commissie van 29 juni 2022 tot wijziging van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de intrekking van bepaalde vrijstellingen met betrekking tot verhitte tabaksproducten.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Engels.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken