HvJ EU 19 juni 2025, C-645/23, ECLI:EU:C:2025:454

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

19 juni 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Fiscale bepalingen – Accijns – Richtlijn 2008/118/EG – Artikel 1, lid 2 – Andere indirecte belastingen op accijnsgoederen – Elektriciteit – Nationale regelgeving waarbij een toeslag op de accijns op elektriciteit wordt ingevoerd – Geen specifieke doeleinden – Toeslag ten gunste van regionale en lokale overheden die door de nationale rechterlijke instanties strijdig met richtlijn 2008/118 wordt geacht – Eindverbruiker die de onverschuldigd betaalde belasting van de leverancier terugvordert”

In zaak C‑645/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte d’appello di Bologna (rechter in tweede aanleg Bologna, Italië) bij beslissing van 26 oktober 2023, ingekomen bij het Hof op 26 oktober 2023, in de procedure

Hera Comm SpA

tegen

Falconeri Srl,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz (rapporteur), vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, A. Kumin, I. Ziemele en S. Gervasoni, rechters,

advocaat-generaal: M. Szpunar,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– Falconeri Srl, vertegenwoordigd door R. Cinti, avvocato,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Pérez-Zurita Gutiérrez als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Armenia, M. Björkland en F. Moro als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG (PB 2009, L 9, blz. 12).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Hera Comm SpA, een elektriciteitsmaatschappij, en Falconeri Srl, een afnemende vennootschap, betreffende de teruggaaf van een toeslag op de accijns op elektriciteit waarin de Italiaanse wettelijke regeling voorzag.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2008/118

3 Richtlijn 2008/118 is ingetrokken bij richtlijn (EU) 2020/262 van de Raad van 19 december 2019 houdende een algemene regeling inzake accijns (PB 2020, L 58, blz. 4). Richtlijn 2008/118 blijft evenwel ratione temporis op het hoofdgeding van toepassing.

4 Overweging 2 van deze richtlijn luidde: „Ter wille van de goede werking van de interne markt moeten de voorwaarden waaronder accijns wordt geheven op de goederen die onder richtlijn 92/12/EEG [van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB 1992, L 76, blz. 1)] vallen, hierna ‚accijnsgoederen’ genoemd, geharmoniseerd blijven.”

5 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalde: „1. Bij deze richtlijn wordt de algemene regeling vastgesteld ter zake van de directe of indirecte heffing van accijns op het verbruik van de volgende goederen, hierna ‚accijnsgoederen’ genoemd: a) energieproducten en elektriciteit vallende onder richtlijn 2003/96/EG [van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51)]; […] 2. De lidstaten kunnen op accijnsgoederen nog andere indirecte belastingen met specifieke doeleinden heffen, mits daarbij de communautaire belastingvoorschriften inzake de accijns of de btw in acht worden genomen wat betreft de vaststelling van de maatstaf van heffing en de berekening, de verschuldigdheid en de controle van de belasting, met dien verstande dat de bepalingen betreffende vrijstellingen niet tot die belastingvoorschriften behoren. […]”

6 Artikel 9, tweede alinea, van deze richtlijn bepaalde het volgende: „De accijns wordt geheven en geïnd alsmede in voorkomend geval teruggegeven of kwijtgescholden overeenkomstig de door iedere lidstaat vastgestelde procedure. De lidstaten passen voor binnenlandse goederen en goederen van andere lidstaten dezelfde procedures toe.”

7 Artikel 48, lid 1, van richtlijn 2008/118 luidde als volgt: „De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking treden om uiterlijk op 1 januari 2010 aan deze richtlijn te voldoen. […]”

Richtlijn 2003/96

8 Artikel 1 van richtlijn 2003/96 bepaalt: „De lidstaten heffen belasting op energieproducten en elektriciteit overeenkomstig deze richtlijn.”

9 Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn bevat de lijst van producten die onder het begrip „energieproducten” in de zin van deze richtlijn vallen. Artikel 2, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat zij eveneens van toepassing is op elektriciteit van GN-code 2716.

10 Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/96 bepaalt het volgende: „1. Onverminderd andere communautaire bepalingen, kunnen de lidstaten onder fiscaal toezicht gehele of gedeeltelijke belastingvrijstellingen of -verlagingen toepassen op: […] h) elektriciteit, aardgas, kolen en vaste brandstoffen die worden gebruikt door huishoudens en/of door organisaties welke door de betrokken lidstaat als liefdadige instellingen worden erkend. […] Indien gemengd gebruik plaatsvindt, wordt de belasting geheven naar evenredigheid van elk type gebruik. Wanneer een gebruik van weinig belang is, kan het als nihil worden behandeld; […]”

Italiaans recht

Burgerlijk wetboek

11 Artikel 2033 van de Codice civile (burgerlijk wetboek) bepaalt: „Eenieder die een onverschuldigde betaling heeft verricht, heeft het recht om het betaalde terug te vorderen. Hij heeft ook recht op de vruchten en rente vanaf de datum van betaling indien de persoon die de betaling heeft ontvangen te kwader trouw was, of, indien deze te goeder trouw was, vanaf de datum van de vordering in rechte.”

Decreto-legge nr. 511/1988

12 Decreto-legge nr. 511 – Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (voorlopig wetsbesluit nr. 511 houdende spoedmaatregelen op het gebied van regionale en lokale financiën) van 28 november 1988 (GURI nr. 280 van 29 november 1988), in de versie die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, zoals gewijzigd bij artikel 5 van decreto legislativo nr. 26 – Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricita (wetsbesluit nr. 26 tot uitvoering van richtlijn 2003/96/EG tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit) van 2 februari 2007 (gewoon supplement nr. 77 bij GURI nr. 68 van 22 maart 2007) (hierna: „voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988”), verwees in zijn preambule naar „de buitengewone en dringende noodzaak om ervoor te zorgen dat de regionale en lokale financiële overheden over de nodige middelen beschikken om de vervulling van hun institutionele taken te garanderen”.

13 Artikel 6 van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988, dat met ingang van 1 april 2012 is ingetrokken, luidde als volgt: „1. Er wordt een toeslag ingevoerd op de accijns op elektriciteit als bedoeld in de artikelen 52 en volgende van de geconsolideerde tekst van de wettelijke bepalingen inzake belastingen op productie en verbruik en inzake strafrechtelijke en administratieve sancties ter zake, goedgekeurd bij [decreto legislativo 26 ottobre 1995 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, n. 504 (wetsbesluit nr. 504 houdende de geconsolideerde tekst van de wettelijke bepalingen inzake belastingen op productie en verbruik en inzake strafrechtelijke en administratieve sancties ter zake) van 26 oktober 1995 (gewoon supplement bij GURI nr. 279 van 29 november 1995) (hierna: „wetsbesluit nr. 504/1995”)], ter hoogte van: a) 18,59 EUR per 1000 kWh ten gunste van gemeenten voor elk gebruik in woningen, […]; b) 20,40 EUR per 1000 kWh ten gunste van gemeenten voor elk gebruik in tweede verblijven; c) 9,30 EUR per 1000 kWh ten gunste van provincies voor elk gebruik in andere ruimten en plaatsen dan woningen, voor alle gebruikers, binnen een maximumlimiet van 200000 kWh maandelijks verbruik. […] 3. De in lid 1 bedoelde toeslagen zijn door de in artikel 53 van [wetsbesluit nr. 504/1995] bedoelde belastingplichtigen verschuldigd bij de levering van de elektriciteit aan de eindverbruikers of, in het geval van elektriciteit die voor eigen gebruik wordt geproduceerd of gekocht, bij het verbruik ervan. De toeslagen worden op dezelfde wijze geheven en geïnd als de accijns op elektriciteit. 4. De in lid 1 bedoelde toeslagen op de levering van elektriciteit voor een maximaal beschikbaar vermogen van 200 kW worden rechtstreeks betaald aan de gemeenten en provincies op het grondgebied waarvan de gebruikers gevestigd zijn. De toeslagen op de levering van elektriciteit voor een beschikbaar vermogen van meer dan 200 kW en de toeslagen op elektriciteit die voor eigen gebruik wordt geproduceerd of gekocht, worden betaald aan de schatkist, met uitzondering van de toeslagen die worden geheven op het grondgebied van de regio Val d’Aosta [Italië] en van de autonome provincies Trente [Italië] en Bolzano [Italië], die rechtstreeks aan de gemeenten en provincies zelf worden betaald. 5. Artikel 52, lid 3, van [wetsbesluit nr. 504/1995] is niet van toepassing op de in lid 1 bedoelde toeslagen; het verbruik voor openbare verlichting en voor de productie, het transport en de distributie van elektriciteit is echter vrijgesteld van de toeslagen. […]”

Wetsbesluit nr. 504/1995

14 De procedure om te verzoeken om teruggaaf van onverschuldigd betaalde accijns is geregeld bij wetsbesluit nr. 504/1995.

15 Artikel 14 van dat wetsbesluit, met als opschrift „Teruggaaf van accijns”, bepaalt in lid 1: „De accijns wordt teruggegeven wanneer blijkt dat hij onverschuldigd is betaald; de in dit artikel bedoelde teruggaafregels zijn ook van toepassing op verzoeken om faciliteiten die in de vorm van gehele of gedeeltelijke teruggaaf van de betaalde accijns of op enige andere in de regels betreffende de verschillende betalingsfaciliteiten vastgestelde wijze worden verleend.”

16 Artikel 16 van het wetsbesluit, „Voorrecht”, bepaalt in lid 3: „Vorderingen die accijnsplichtigen na betaling van de belasting bezitten op afnemers van de producten waarvoor zij de belasting hebben betaald, kunnen in de factuur worden doorberekend […]”

17 Artikel 52 van het wetsbesluit luidt als volgt: „1. Op elektrische energie (GN-code 2716) wordt op het tijdstip van levering aan de eindverbruikers of op het tijdstip van verbruik van de door de producent voor eigen gebruik opgewekte elektriciteit accijns geheven tegen de in bijlage I vermelde tarieven. […] 3. Van accijns is vrijgesteld elektriciteit: a) die wordt gebruikt voor het opwekken van elektriciteit en voor de instandhouding van de productiecapaciteit voor elektriciteit; b) die wordt opgewekt door installaties die werken op basis van hernieuwbare bronnen in de zin van de geldende wetgeving, met een beschikbaar vermogen van meer dan 20 kW, en die door ondernemingen die zelf energie opwekken wordt verbruikt in andere ruimten en op andere plaatsen dan woningen; c) die wordt gebruikt voor de aanleg en de exploitatie van spoorlijnen voor het vervoer van goederen en passagiers; d) die wordt gebruikt voor de aanleg en de exploitatie van stedelijke en interstedelijke vervoerslijnen; e) die wordt verbruikt voor elke toepassing in de geregistreerde woning van de gebruiker, voor een vastgelegd maximaal vermogen van 3 kW en een maandelijks verbruik tot 150 kWh. […] […]”

18 Artikel 53 van wetsbesluit nr. 504/1995 luidt als volgt: „1. De accijns op elektriciteit dient te worden betaald door: a) de entiteiten die de elektriciteit aan de eindverbruiker factureren, hierna ‚verkopers’ genoemd; […]”

19 Artikel 60 van dit wetsbesluit bepaalt: „De bepalingen van deze titel, met uitzondering van artikel 52, [derde alinea], zijn ook van toepassing op toeslagen op accijns op elektriciteit, wanneer zij op dezelfde wijze als de accijns worden geheven.”

Wetsbesluit nr. 23/2011

20 Artikel 2, lid 6, van decreto legislativo nr. 23 – Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale (wetsbesluit nr. 23 houdende bepalingen inzake gemeentelijk fiscaal federalisme) van 14 maart 2011 (GURI nr. 67 van 23 maart 2011) bepaalt dat de toeslag op de accijns op elektriciteit waarin artikel 6, lid 1, onder a) en b), van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 voorziet, vanaf 2012 niet langer van toepassing is in regio’s met een gewone status. De toeslag is met ingang van 1 april 2012 definitief afgeschaft.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

21 Krachtens een op 1 oktober 2009 gesloten overeenkomst leverde Hera Comm periodiek elektriciteit aan Falconeri.

22 Tot 1 april 2012, de datum waarop artikel 6 van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 werd ingetrokken, heeft Hera Comm de in die bepaling bedoelde toeslag op de accijns op elektriciteit (hierna: „toeslag”) aan de Italiaanse Schatkist betaald. Zij heeft de aldus betaalde belasting aan Falconeri doorberekend en aldus de volledige waarde van die belasting gerecupereerd.

23 Omdat Falconeri van mening was dat deze toeslag in strijd was met het Unierecht, heeft zij bij de Tribunale di Bologna (rechter in eerste aanleg Bologna, Italië) een vordering tot teruggaaf van de onverschuldigd betaalde bedragen ingesteld die ertoe strekte Hera Comm tot terugbetaling van uit hoofde van deze toeslag betaalde bedragen te veroordelen.

24 Bij beschikking van 19 april 2021 heeft de Tribunale di Bologna deze vordering toegewezen en geoordeeld dat artikel 6 van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 in strijd was met artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, zoals uitgelegd in de vaste rechtspraak van het Hof, en derhalve buiten toepassing moest worden gelaten. Aangezien de door Falconeri uit hoofde van de toeslag verrichte betalingen dus zonder rechtsgrondslag waren, heeft deze rechterlijke instantie Hera Comm veroordeeld tot terugbetaling van de betreffende bedragen voor de periode vanaf het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2008/118 tot de intrekking van artikel 6, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988.

25 Bijgevolg heeft Hera Comm de onverschuldigd betaalde bedragen terugbetaald. Op 19 mei 2021 heeft zij echter bij de Corte d'appello di Bologna (rechter in tweede aanleg Bologna, Italië), de verwijzende rechter, hoger beroep tegen deze beschikking ingesteld. Zij betoogde dat de toeslag slechts een verhoging van het accijnstarief voor elektriciteit vormde en dus geen „andere indirecte belasting” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 was.

26 De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of de toeslag moet worden aangemerkt als een andere belasting dan de accijns op elektriciteit, aangezien hij slechts een fractie of een veelvoud daarvan vormt. Hij wijst erop dat deze accijns en deze toeslag een vergelijkbare structuur hebben en deels op dezelfde wijze worden geregeld. Meer bepaald verhoogt de toeslag het accijnstarief voor elektriciteit en wordt hij op dezelfde wijze berekend, vastgesteld en geïnd als deze accijns. In die omstandigheden zou de toeslag kunnen worden opgevat als een loutere verhoging van het accijnstarief. Hij zou dan geen „andere indirecte belasting” in de zin van artikel 1, lid 2, van die richtlijn vormen en niet voor specifieke doeleinden hoeven te worden geheven, zoals die bepaling vereist.

27 Indien het daarentegen om verschillende belastingen zou gaan, zou de regel van nationaal recht die de toeslag heeft ingevoerd zonder deze voor specifieke doeleinden te bestemmen, in strijd kunnen zijn met artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, dat dergelijke specifieke doeleinden vereist. Om de betaling van die toeslag aan de eindafnemer te kunnen doorberekenen, zou die strijdigheid dus moeten worden opgeheven.

28 Volgens de verwijzende rechter verzet de letterlijke, systematische en teleologische uitlegging van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 zich ertegen dat de accijns op elektriciteit en de toeslag als één enkele indirecte belasting worden beschouwd. Deze richtlijn beperkt de heffingsbevoegdheid van de lidstaten niet ten aanzien van de vormen waarin zij kan worden uitgeoefend, maar ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen en de weerslag die de daaruit voortvloeiende belastingen op de markt hebben.

29 In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 rechtstreekse horizontale gevolgen kan hebben in een geding tussen particulieren zoals het onderhavige. Hij verwijst meer in het bijzonder naar de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke richtlijnen geen rechtstreekse horizontale werking kunnen hebben. Uit deze rechtspraak kan evenwel niet expliciet worden afgeleid of dit verbod zich al dan niet uitstrekt tot het „uitsluitingseffect”, dat inhoudt dat de met een richtlijn strijdige regel van nationaal recht buiten toepassing moet worden gelaten.

30 De verwijzende rechter is van oordeel dat artikel 6, leden 1 en 2, van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 volgens een eerste stroming in de nationale rechtspraak buiten toepassing moet worden gelaten, los van de rechtstreekse – horizontale of verticale – werking van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, op grond van het beginsel dat de door het Hof op grond van artikel 267 VWEU gegeven uitlegging van het Unierecht onmiddellijk van toepassing is. Volgens een tweede stroming in de rechtspraak daarentegen belet het feit dat “direct werkende” richtlijnen geen werking hebben in horizontale betrekkingen een eindverbruiker om zich tegenover een leverancier op richtlijn 2008/118 te beroepen, en heeft hij slechts de mogelijkheid om een schadevordering in te stellen.

31 In casu is de in eerste aanleg gegeven beschikking in lijn met de vaste rechtspraak van de Corte di cassazione (Hof van Cassatie, Italië) volgens welke de regels betreffende de teruggaaf van de toeslag verenigbaar zijn met het Unierecht, aangezien het, bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling ter zake, aan de lidstaten staat om deze teruggaaf te regelen overeenkomstig de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Volgens deze nationale rechtspraak vormen de accijns en de toeslag twee verschillende belastingen, maar is het uitgesloten dat deze toeslag voldoet aan de in artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 gestelde voorwaarde dat hij specifieke doeleinden dient, aangezien hij enkel tot doel heeft „ervoor te zorgen dat de regionale en lokale financiële overheden over de nodige middelen beschikken om de vervulling van hun institutionele taken te garanderen”.

32 De verwijzende rechter wijst er ook op dat Hera Comm geen publiekrechtelijke onderneming is en evenmin met een openbare dienst is belast. Bijgevolg is de rechtsverhouding die zij, wat de doorberekening van de toeslag betreft, met haar afnemer heeft, horizontaal van aard. Indien zou worden erkend dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 rechtstreekse werking heeft in deze horizontale verhouding, zou de toepassing van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid ten volle worden gewaarborgd en zou worden voorkomen dat een klant op onredelijke wijze zou worden gediscrimineerd omdat hij aan zijn medecontractant niet zou kunnen tegenwerpen dat de toeslag waarvan hij de economische last heeft gedragen onrechtmatig is omdat hij in strijd is met het Unierecht.

33 In die omstandigheden heeft de Corte d’appello di Napoli de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Valt de [toeslag] die door de lidstaat wordt toegepast als een fractie of een veelvoud van de accijns waaraan het product reeds onderworpen is, onder het begrip ‚andere indirecte belastingen’ als bedoeld in artikel 1, lid 2, van [richtlijn 2008/118], of moet die toeslag worden opgevat als louter een verhoging van het accijnstarief, met als gevolg dat het de lidstaat vrijstaat om de toeslag niet te bestemmen voor de in artikel 1, lid 2, van [richtlijn 2008/118/EG] vereiste ‚specifieke doeleinden’? 2) Indien de [toeslag] valt onder het begrip ‚andere indirecte belastingen’, moet artikel 1, lid 2, van [richtlijn 2008/118] dan aldus worden uitgelegd dat deze bepaling voldoet aan de voorwaarden om door een particulier voor een nationale rechter te kunnen worden ingeroepen teneinde: – aan de verkoper van het product dat aan de [toeslag] onderworpen is, aan wie de particulier de indirecte belasting heeft terugbetaald, tegen te werpen dat de belastingheffing door de lidstaat ten laste van de verkoper onrechtmatig is omdat zij is gebaseerd op een nationale bepaling die in strijd is met de richtlijn? – dientengevolge de onverschuldigde betaling terug te vorderen van de verkoper die deze toeslag aan de particulier heeft doorberekend?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

34 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 aldus moet worden uitgelegd dat een toeslag op de accijns op een product die slechts een fractie of een veelvoud vormt van de accijns waaraan dat product reeds onderworpen is, maar waarvan de opbrengst wordt toegewezen aan andere overheidsinstanties dan die waaraan de accijns is toegewezen, en waarvoor niet de vrijstellingsregels gelden die op die accijns van toepassing zijn, kan worden beschouwd als een van die accijns te onderscheiden belasting en dus kan vallen onder het begrip „andere indirecte belastingen” in de zin van die bepaling, die door de lidstaten kunnen worden geheven voor zover zij een specifiek, van de accijns te onderscheiden doeleinde nastreven.

35 Zoals blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, stemmen de structuur en de regeling van de accijns op elektriciteit en de toeslag in casu gedeeltelijk overeen, aangezien de toeslag het accijnstarief verhoogt en op dezelfde wijze als de accijns wordt berekend, vastgesteld en geïnd. Volgens Hera Comm is de toeslag slechts een verhoging van de accijns op elektriciteit en geen afzonderlijke belasting. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte toelichting past de in het hoofdgeding in eerste aanleg gegeven beschikking evenwel binnen een stroming in de nationale rechtspraak volgens welke de accijns en de toeslag als twee verschillende belastingen moeten worden beschouwd.

36 Vooraf zij opgemerkt dat het Hof een belasting, recht of heffing vanuit Unierechtelijk oogpunt dient te kwalificeren aan de hand van de objectieve kenmerken ervan, los van de wijze waarop deze belasting naar nationaal recht wordt gekwalificeerd (arrest van 3 maart 2021, Promociones Oliva Park, C‑220/19, EU:C:2021:163, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37 Dienaangaande zij meteen opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 op accijnsgoederen nog andere indirecte belastingen met specifieke doeleinden kunnen heffen, mits daarbij de communautaire belastingvoorschriften inzake de accijns of de btw in acht worden genomen wat betreft de vaststelling van de maatstaf van heffing en de berekening, de verschuldigdheid en de controle van de belasting, met dien verstande dat de bepalingen betreffende vrijstellingen niet tot die belastingvoorschriften behoren.

38 Wat in het bijzonder het begrip „andere indirecte belastingen” in de zin van die bepaling betreft, zij opgemerkt dat dit volgens vaste rechtspraak van het Hof ziet op indirecte belastingen op het verbruik van de in artikel 1, lid 1, van die richtlijn genoemde producten die geen „accijns” in de zin van laatstgenoemde bepaling zijn en die voor specifieke doeleinden worden geheven (arresten van 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punt 59, en 3 maart 2021, Promociones Oliva Park, C‑220/19, EU:C:2021:163, punt 48).

39 In dit verband zij ten eerste opgemerkt dat in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2008/118 het beginsel is verankerd dat deze richtlijn de algemene regeling vaststelt ter zake van de directe of indirecte heffing van accijns op het verbruik van producten zoals elektriciteit, door de voorwaarden voor de heffing van accijnzen te harmoniseren, zoals uiteengezet in overweging 2 van deze richtlijn.

40 Ten tweede is elektriciteit overeenkomstig artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/96 onderworpen aan de geharmoniseerde belastingregeling van deze richtlijn.

41 Ten derde heeft het Hof verduidelijkt dat de door artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 aan de lidstaten geboden mogelijkheid rekening beoogt te houden met het feit dat de fiscale tradities van de lidstaten op dit gebied sterk uiteenlopen en dat indirecte belastingen vaak worden aangewend als instrument van ander beleid dan begrotingsbeleid (zie in die zin arrest van 3 maart 2021, Promociones Oliva Park, C‑220/19, EU:C:2021:163, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42 Aangezien de belasting van elektriciteit krachtens artikel 1, lid 1, van richtlijn 2008/118 en artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/96 binnen de Europese Unie is geharmoniseerd, kan een toeslag die onderscheiden is van de accijns op elektriciteit, voor zover zij niet louter een verhoging van het accijnstarief vormt, evenwel slechts worden aanvaard indien zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118.

43 Wat in de eerste plaats de vraag betreft of de toeslag die in het hoofdgeding aan de orde is een afzonderlijke belasting is, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de maatstaf van heffing van deze toeslag op dezelfde wijze werd berekend als die van de accijns op elektriciteit en dat deze toeslag volgens dezelfde regels werd vastgesteld, berekend en geïnd als deze accijns. Bovendien berustten de toeslag en de accijns op hetzelfde belastbare feit, namelijk de levering en verkoop van elektriciteit.

44 Daartegenover staat om te beginnen dat de uiteindelijke begunstigde van de toeslag verschilde van die van de accijns. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, moest immers voor dezelfde hoeveelheid aan eindverbruikers geleverde elektriciteit de accijns worden betaald aan de Italiaanse schatkist en de toeslag aan de lokale of regionale overheden.

45 Voorts bood artikel 6 van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 de mogelijkheid om de belasting op elektriciteit te differentiëren naargelang van het gebruik, de plaats van levering en de verbruikte hoeveelheid. Dergelijke differentiatiecriteria zijn echter niet van toepassing op de accijns, aangezien de richtlijnen 2008/118 en 2003/96 niet in deze criteria voorzien.

46 Ten slotte voorzag artikel 52, lid 3, van wetsbesluit nr. 504/1995 overeenkomstig richtlijn 2003/96 in bepaalde accijnsvrijstellingen, maar golden deze vrijstellingen niet voor de toeslag.

47 Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, had deze toeslag echter overeenkomstig richtlijn 2003/96 op dezelfde wijze als de accijns op elektriciteit moeten worden geregeld en voor dezelfde vrijstellingen in aanmerking moeten komen als die welke de nationale wetgever voor die accijns heeft vastgesteld, indien zij louter een verhoging van het betrokken accijnstarief was geweest.

48 Uit het voorgaande volgt dat de betrokken – als een fractie of veelvoud van het accijnstarief voor elektriciteit geheven – toeslag niet louter als een verhoging daarvan kan worden beschouwd, maar een andere indirecte belasting kan vormen die direct of indirect op het verbruik van elektriciteit in de zin van richtlijn 2003/96 wordt geheven.

49 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 de lidstaten weliswaar in wezen toestaat om andere indirecte belastingen op accijnsgoederen te heffen, maar dat hiervoor de dubbele voorwaarde geldt dat deze belastingen een of meer „specifieke doeleinden” dienen en dat de belastingvoorschriften van de Unie inzake de accijns of de btw in acht worden genomen wat betreft de vaststelling van de maatstaf van heffing en de berekening, de verschuldigdheid en de controle van de belasting, met dien verstande dat de bepalingen betreffende vrijstellingen niet tot die belastingvoorschriften behoren (zie in die zin arrest van 5 maart 2015, Statoil Fuel & Retail, C‑553/13, EU:C:2015:149, punt 35).

50 Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, zijn deze twee voorwaarden, die beogen te voorkomen dat andere indirecte belastingen het handelsverkeer onnodig belemmeren, cumulatief van aard (arrest van 5 maart 2015, Statoil Fuel & Retail, C‑553/13, EU:C:2015:149, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Wat de eerste van deze twee voorwaarden betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een „specifiek doeleinde” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 niet zuiver budgettair mag zijn. Elke belasting heeft evenwel noodzakelijkerwijs een begrotingsdoel, zodat enkel op grond van deze omstandigheid niet kan worden uitgesloten dat een toeslag ook een specifiek doeleinde in de zin van deze bepaling heeft, omdat deze anders elk nuttig effect zou verliezen (arrest van 14 maart 2024, f6 Cigarettenfabrik, EU:C:2024:226, C‑336/22, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de toeslag volgens de preambule van voorlopig wetsbesluit nr. 511/1988 ervoor beoogde „te zorgen dat de regionale en lokale financiële overheden over de nodige middelen beschikken om de vervulling van hun institutionele taken te garanderen”. Voorts wijst de verwijzende rechter erop dat er nog een ander, hypothetisch doel is, namelijk bij te dragen tot de afvalverwijdering. Dat doel wordt in de nationale regeling echter slechts als potentieel voorgesteld, en volgens de verwijzende rechter is niet aangetoond dat dit doel daadwerkelijk is nagestreefd.

53 Het bestaan van een specifiek doeleinde in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 kan echter niet worden aangetoond door het enkele feit dat de opbrengsten van de betrokken belasting worden besteed voor de financiering van de algemene uitgaven die een overheidslichaam op een bepaald gebied dient te verrichten. Was dat wel zo, dan zou het vermeende specifieke doeleinde immers niet kunnen worden onderscheiden van een zuiver begrotingsdoel (arrest van 5 maart 2015, Statoil Fuel & Retail, C‑553, EU:C:2015:149, punt 40).

54 Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter, die als enige bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen, blijkt in deze omstandigheden niet uit de gegevens van het dossier waarover het Hof beschikt dat de toeslag, die slechts een algemeen doel lijkt na te streven, namelijk de begroting van de lokale overheden te ondersteunen, voldoet aan de criteria inzake de specifieke doeleinden van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118/EG (zie in die zin beschikking van 9 november 2021, Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio delle dogane di Gaeta, C‑255/20, EU:C:2021:926, punten 38 en 39).

55 Wat de tweede van bovengenoemde voorwaarden betreft, waarnaar in punt 49 van dit arrest wordt verwezen, kan uit het feit dat de toeslag volgens dezelfde regels als de accijns op elektriciteit wordt vastgesteld, berekend en geïnd, worden afgeleid dat hij van meet af aan door de nationale wetgever is opgevat als een belasting die in overeenstemming moet zijn met de belastingregels van de Unie inzake accijns.

56 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 aldus moet worden uitgelegd dat een toeslag op de accijns op een product die slechts een fractie of een veelvoud vormt van de accijns waaraan dat product reeds onderworpen is, maar waarvan de inkomsten worden toegewezen aan andere openbare lichamen dan die waaraan de accijns is toegewezen, en waarvoor niet de vrijstellingsregels gelden die op die accijns van toepassing zijn, kan worden beschouwd als een van die accijns onderscheiden belasting en dus kan vallen onder het begrip „andere indirecte belastingen” in de zin van die bepaling, die door de lidstaten kunnen worden geheven voor zover zij een specifiek, van de accijns onderscheiden doeleinde nastreven.

Tweede vraag

57 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118 kan worden ingeroepen in een geding tussen particulieren betreffende de terugbetaling van een onverschuldigd betaalde belasting op grond dat de nationale bepaling waarbij deze belasting is ingevoerd in strijd is met artikel 1, lid 2, zodat de nationale rechter bij wie een dergelijk geding aanhangig is louter op grond van het Unierecht deze nationale bepaling buiten toepassing dient te laten.

58 Vooraf zij opgemerkt dat het Hof zich in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile en Canavesi (C‑316/22, EU:C:2024:301), reeds heeft uitgesproken over soortgelijke vragen die in eenzelfde juridische context waren opgeworpen.

59 Dienaangaande heeft het Hof opgemerkt dat het verbindende karakter van een richtlijn, dat de grondslag vormt voor de mogelijkheid om deze aan te voeren, krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU slechts bestaat ten aanzien van „elke lidstaat waarvoor zij bestemd is”. Volgens vaste rechtspraak volgt hieruit dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dus niet als zodanig voor een nationale rechterlijke instantie tegen een particulier kan worden ingeroepen (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile en Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60 Hieruit volgt dat een nationale rechter niet louter op grond van het Unierecht verplicht is om een bepaling van nationaal recht die in strijd is met een Unierechtelijke bepaling buiten toepassing te laten indien deze laatste bepaling geen rechtstreekse werking heeft. Dat neemt niet weg dat deze rechter en elke bevoegde nationale administratieve instantie op grond van het nationale recht elke bepaling van nationaal recht buiten toepassing kan laten die in strijd is met een Unierechtelijke bepaling die geen rechtstreekse werking heeft (zie in die zin arrest van 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 33).

61 Hoewel een richtlijn geen horizontale werking heeft, kan een nationale rechterlijke instantie een particulier dus toestaan om aan te voeren dat een belasting die een verkoper ten onrechte op hem heeft afgewenteld, onwettig is in het licht van een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn, teneinde de aanvullende economische last die hij uiteindelijk heeft moeten dragen te neutraliseren, indien de nationale wetgeving in die mogelijkheid voorziet, wat in het hoofdgeding door de verwijzende rechter dient te worden nagegaan (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile en Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 25).

62 Voorts heeft het Hof erkend dat de justitiabelen zich op onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn kunnen beroepen, niet alleen tegenover een lidstaat en al zijn overheidsinstanties, maar ook tegenover lichamen of entiteiten die onder gezag of toezicht van de staat staan of die over bijzondere bevoegdheden beschikken die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile et Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63 Bijgevolg is het Hof tot de conclusie gekomen dat artikel 288, derde alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale rechter in een geding tussen particulieren geen toepassing geeft aan een nationale bepaling die een indirecte belasting invoert die in strijd is met een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepaling van een niet of onjuist omgezette richtlijn, behalve indien het interne recht anders bepaalt of indien de entiteit waartegen de strijdigheid van die belasting wordt aangevoerd onder gezag of toezicht staat van de staat of over bijzondere bevoegdheden beschikt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile et Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 27). Het staat in casu aan de verwijzende rechter om de nodige verificaties te verrichten om uit te maken of de leverancier waar het in het hoofgeding om gaat onder een van deze categorieën valt.

64 Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat de lidstaten volgens vaste rechtspraak van het Hof in beginsel ertoe verplicht zijn om in strijd met het recht van de Unie geïnde belastingen en heffingen terug te betalen, aangezien het recht op terugbetaling hiervan het gevolg en het complement is van de rechten die de justitiabelen ontlenen aan de bepalingen van het Unierecht die dergelijke heffingen verbieden (arrest van 20 oktober 2011, Danfoss en Sauer-Danfoss, C‑94/10, EU:C:2011:674, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat, bij gebreke van een Unierechtelijke regeling ter zake, de interne rechtsorde van elke lidstaat de precieze procedureregels dient vast te stellen volgens welke het recht op terugbetaling van deze economische last moet worden uitgeoefend, met dien verstande dat deze regels moeten voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile en Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Meer bepaald vereist het doeltreffendheidsbeginsel dat de eindverbruiker zijn vordering tot terugbetaling rechtstreeks tot de betrokken lidstaat kan richten indien het onmogelijk of uiterst moeilijk zou blijken om van de betrokken leveranciers terugbetaling te verkrijgen (arrest van 11 april 2024, Gabel Industria Tessile en Canavesi, C‑316/22, EU:C:2024:301, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter bij wie een geding tussen particulieren betreffende de terugbetaling van een onverschuldigd betaalde belasting aanhangig is gemaakt op grond dat de bepalingen van nationaal recht waarbij die belasting is ingevoerd, in strijd zijn met artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, en die vaststelt dat die bepalingen van nationaal recht onmogelijk in overeenstemming met het Unierecht kunnen worden uitgelegd, niet louter op basis van het Unierecht verplicht is die bepalingen van nationaal recht buiten toepassing te laten. Het Unierecht vereist evenwel dat de eindverbruiker zijn vordering tot terugbetaling rechtstreeks tot de betrokken lidstaat kan richten wanneer het onmogelijk of uiterst moeilijk is om van de leverancier terugbetaling van de onverschuldigd betaalde belasting te verkrijgen.

Kosten

68 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG moet aldus worden uitgelegd dat een toeslag op de accijns op een product die slechts een fractie of een veelvoud vormt van de accijns waaraan dat product reeds onderworpen is, maar waarvan de opbrengst wordt toegewezen aan andere overheidsinstanties dan die waaraan de accijns is toegewezen, en waarvoor niet de vrijstellingsregels gelden die op die accijns van toepassing zijn, kan worden beschouwd als een van die accijns te onderscheiden belasting en dus kan vallen onder het begrip „andere indirecte belastingen” in de zin van die bepaling, die door de lidstaten kunnen worden geheven voor zover zij een specifiek, van de accijns te onderscheiden doeleinde nastreven.

2) Het recht van de Unie moet aldus worden uitgelegd dat een nationale rechter bij wie een geding tussen particulieren betreffende de terugbetaling van een onverschuldigd betaalde belasting aanhangig is gemaakt op grond dat de bepalingen van nationaal recht waarbij die belasting is ingevoerd, in strijd zijn met artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/118, en die vaststelt dat die bepalingen van nationaal recht onmogelijk in overeenstemming met het Unierecht kunnen worden uitgelegd, niet louter op basis van het Unierecht verplicht is die bepalingen van nationaal recht buiten toepassing te laten. Het Unierecht vereist evenwel dat de eindverbruiker zijn vordering tot terugbetaling rechtstreeks tot de betrokken lidstaat kan richten wanneer het onmogelijk of uiterst moeilijk is om van de leverancier terugbetaling van de onverschuldigd betaalde belasting te verkrijgen.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Italiaans.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken