HvJ EU 22 mei 2025, C-215/23, ECLI:EU:C:2025:371

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)

22 mei 2025 (*)

„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Richtlijn (EU) 2019/1024 – Open data en hergebruik van overheidsinformatie – Onvolledige omzetting van deze richtlijn en geen onverwijlde mededeling van de omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom – Gedeeltelijke afstand van instantie ”

In zaak C‑215/23,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 31 maart 2023,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door P.‑J. Loewenthal en U. Małecka als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk België, vertegenwoordigd door S. Baeyens, M. Jacobs, C. Pochet en L. Van den Broeck als gemachtigden, bijgestaan door J. De fauw, G. Ryelandt en J. van Riet, advocaten,

verweerder,

wijst

HET HOF (Tiende kamer),

samengesteld als volgt: D. Gratsias (rapporteur), kamerpresident, I. Jarukaitis, president van de Vierde kamer, en Z. Csehi, rechter,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:

– vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 17 van richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2019, L 172, blz. 56), doordat het niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen niet onverwijld aan de Commissie heeft meegedeeld;

– deze lidstaat te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som die overeenstemt met het hoogste van de volgende bedragen:

– 2 520 EUR per dag vanaf het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1024 tot de datum waarop de niet-nakoming wordt beëindigd of, indien de niet-nakoming voortduurt, tot de datum waarop het arrest in deze zaak wordt gewezen;

– een minimumbedrag van 2 352 000 EUR;

– ingeval de in punt 1 vastgestelde niet-nakoming voortduurt tot de datum van uitspraak van het arrest van het Hof in deze zaak, deze lidstaat te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 13 608 EUR per dag vanaf de datum van uitspraak van het arrest in deze zaak tot de datum waarop deze lidstaat aan zijn verplichtingen krachtens deze richtlijn voldoet, en

– het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Richtlijn 2019/1024

2 In de overwegingen 3, 4, 9, 10, 13 en 17 van richtlijn 2019/1024 staat te lezen:

„(3) Op basis van de raadpleging van de [betrokken] belanghebbenden en de resultaten van de effectbeoordeling heeft de Commissie geconcludeerd dat maatregelen op [het niveau van de Europese Unie] noodzakelijk zijn om een aantal overblijvende en nieuwe belemmeringen voor het grootschalig hergebruik van overheidsinformatie en met overheidsmiddelen gefinancierde informatie weg te werken, om het regelgevingskader aan te passen aan de vooruitgang op het gebied van digitale technologieën, en om digitale innovatie verder te stimuleren, met name op het gebied van kunstmatige intelligentie.

(4) Teneinde het potentieel van overheidsinformatie optimaal te benutten ten behoeve van de Europese economie en samenleving, moeten de inhoudelijke wijzigingen van de wettekst worden toegespitst op de volgende gebieden: het verlenen van toegang tot dynamische gegevens in realtime en via adequate technische middelen, het uitbreiden van het aanbod aan waardevolle overheidsgegevens voor hergebruik, inclusief gegevens van overheidsondernemingen, onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek financieren, het aanpakken van nieuwe vormen van exclusiviteitsregelingen, het gebruik van uitzonderingen op het beginsel dat slechts de marginale kostprijs in rekening mag worden gebracht en het verband tussen deze richtlijn en bepaalde rechtsinstrumenten [...].

[...]

(9) Overheidsinformatie vormt een buitengewone bron van gegevens die kan bijdragen tot het beteren van de interne markt en het ontwikkelen van nieuwe toepassingen voor consumenten en rechtspersonen. Intelligent gebruik van gegevens, onder meer door de verwerking ervan via toepassingen voor kunstmatige intelligentie, kan een transformerend effect op alle sectoren van de economie hebben.

(10) Richtlijn 2003/98/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2003, L 345, blz. 90)] legde een pakket minimumvoorschriften vast voor het hergebruik en de praktische regelingen ter vereenvoudiging van het hergebruik van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten, met inbegrip van uitvoerende, regelgevende en gerechtelijke instanties. Sinds de vaststelling van de eerste set regels over hergebruik van overheidsinformatie, is de hoeveelheid gegevens in de wereld, inclusief overheidsgegevens, exponentieel toegenomen en worden nieuwe soorten gegevens gegenereerd en verzameld. Tegelijkertijd vindt een voortdurende evolutie plaats van technologieën voor de analyse, het gebruik en de verwerking van gegevens, zoals machinaal leren, kunstmatige intelligentie en het internet der dingen. Die snelle technologische ontwikkeling maakt het mogelijk nieuwe diensten en toepassingen te ontwikkelen, die worden ontworpen op basis van het inzetten, verzamelen en combineren van gegevens. De oorspronkelijk in 2003 vastgestelde en in 2013 gewijzigde regels zijn achterhaald door die snelle veranderingen, met als gevolg het risico dat de economische en sociale kansen die worden geboden door het hergebruik van overheidsgegevens onbenut blijven.

[...]

(13) [...] Overheidsinformatie of informatie die verzameld, geproduceerd, vermenigvuldigd en verspreid wordt in het kader van de uitoefening van een openbare taak of een dienst van algemeen belang vormt een belangrijke grondstof voor digitale informatieproducten en -diensten en zal een nog belangrijkere hulpbron worden voor de ontwikkeling van geavanceerde digitale technologieën, zoals kunstmatige intelligentie, ‚distributed ledger’-technologieën, en het internet der dingen. In dat verband is een ruime, grensoverschrijdende dekking eveneens van wezenlijk belang. De toegenomen mogelijkheden voor het hergebruik van dergelijke informatie zullen waarschijnlijk alle bedrijven van de Unie, met inbegrip van micro-ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen [(kmo’s)], evenals het maatschappelijk middenveld, onder meer in staat stellen om de mogelijkheden ervan te benutten en bij te dragen tot economische ontwikkeling en het scheppen en beschermen van hoogwaardige banen, met name ten behoeve van lokale gemeenschappen, alsook tot belangrijke maatschappelijke doelen zoals verantwoordingsplicht en transparantie.

[...]

(17) [...] [N]ationale wetgevingsactiviteiten waartoe een aantal lidstaten naar aanleiding van de technologische uitdagingen al het initiatief heeft genomen, [zouden] zonder een minimum aan harmonisatie op Unieniveau tot nog grotere divergentie kunnen leiden. Het effect van dergelijke verschillen en onzekerheden op het gebied van de wetgeving zal nog duidelijker worden naarmate de informatiemaatschappij, die nu al tot een sterke toename van de grensoverschrijdende exploitatie van informatie heeft geleid, zich verder ontwikkelt.”

3 Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van deze richtlijn bepaalt:

„1. Om het gebruik van open data te bevorderen en innovatie in producten en diensten te stimuleren, stelt deze richtlijn een pakket minimumvoorschriften vast voor het hergebruik en de praktische regelingen om het hergebruik te faciliteren van:

a) bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten;

b) bestaande documenten van overheidsondernemingen [...]

[...]

c) onderzoeksgegevens op grond van de voorwaarden van artikel 10.

[...]”

4 Artikel 2 („Definities”) van die richtlijn luidt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

3. ‚overheidsonderneming’: elke onderneming die actief is op de in artikel 1, lid 1, onder b), genoemde gebieden en waarop de openbare lichamen direct of indirect een overheersende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde voorschriften. [...]

[...]

6. ‚document’:

a) eender welke inhoud, ongeacht het medium (op papier of in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), of

b) eender welk deel van een dergelijke inhoud;

7. ‚anonimisering’: het proces waarbij documenten worden omgezet in anonieme documenten die geen betrekking hebben op een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, of het proces waarbij persoonsgegevens zodanig anoniem worden gemaakt dat de betrokkene niet of niet meer identificeerbaar is;

8. ‚dynamische gegevens’: documenten in digitale vorm die frequent of in real time worden geactualiseerd, met name wegens hun volatiliteit of omdat ze snel verouderd zijn; gegevens die door sensoren zijn gegenereerd, worden doorgaans als dynamische gegevens beschouwd;

9. ‚onderzoeksgegevens’: andere documenten in digitale vorm dan wetenschappelijke publicaties, die worden verzameld of geproduceerd tijdens wetenschappelijke onderzoeksactiviteiten en die als bewijs in het onderzoeksproces worden gebruikt, of waarvan binnen de onderzoeksgemeenschap algemeen wordt erkend dat ze noodzakelijk zijn om onderzoeksresultaten te valideren;

10. ‚hoogwaardige datasets’: documenten waarvan het hergebruik belangrijke voordelen biedt voor de samenleving, het milieu en de economie, met name vanwege hun geschiktheid voor het ontwikkelen van diensten met toegevoegde waarde en van toepassingen, en voor het scheppen van nieuwe, hoogwaardige en fatsoenlijke banen, en vanwege het aantal potentiële begunstigden van op basis van die datasets ontwikkelde diensten of toepassingen met toegevoegde waarde;

11. ‚hergebruik’: het gebruik door natuurlijke personen of rechtspersonen van documenten die in het bezit zijn van:

a) openbare lichamen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken, of

b) overheidsondernemingen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel van dienstverlening in het algemeen belang waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen overheidsondernemingen en openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van de openbare taken van openbare lichamen;

[...]”

5 Artikel 6 („Tariferingsbeginselen”) van die richtlijn bepaalt in lid 1:

„Voor het hergebruik van documenten wordt geen vergoeding aangerekend.

De terugvordering van de marginale kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van documenten, evenals voor de anonimisering van persoonsgegevens en voor maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie kan evenwel worden toegestaan.”

6 Artikel 10 („Onderzoeksgegevens”) van richtlijn 2019/1024 is als volgt verwoord:

„1. De lidstaten ondersteunen de beschikbaarheid van onderzoeksgegevens middels nationale beleidsmaatregelen en relevante acties om met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksgegevens beschikbaar te stellen (‚openaccessbeleid’) [...] In dat verband worden problemen met betrekking tot intellectuele-eigendomsrechten, bescherming en vertrouwelijkheid van persoonsgegevens, beveiliging en rechtmatige handelsbelangen in aanmerking genomen in overeenstemming met het beginsel ‚zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig’ (‚as open as possible, as closed as necessary’). Dat openaccessbeleid is gericht tot onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek financieren.

2. Onverminderd artikel 1, lid 2, onder c), zijn onderzoeksgegevens herbruikbaar voor commerciële of niet-commerciële doeleinden overeenkomstig de hoofdstukken III en IV voor zover die gegevens met overheidsmiddelen zijn gefinancierd en onderzoekers, onderzoeksinstellingen of organisaties die onderzoek financieren ze al openbaar hebben gemaakt via een institutionele of thematische databank. In dat verband moet rekening worden gehouden met rechtmatige handelsbelangen, activiteiten inzake kennisoverdracht en reeds bestaande intellectuele-eigendomsrechten.”

7 Artikel 12 („Exclusiviteitsregelingen”) van deze richtlijn bepaalt:

„1. Het hergebruik van documenten staat open voor alle potentiële marktdeelnemers, zelfs indien één of meer marktdeelnemers reeds op die documenten gebaseerde producten met toegevoegde waarde exploiteren. Contracten of andere overeenkomsten tussen een openbaar lichaam dat of overheidsonderneming die deze documenten in bezit heeft en derden mogen geen exclusiviteitsrechten verlenen.

2. Wanneer een exclusief recht echter noodzakelijk is voor het verlenen van een dienst van algemeen belang, dient periodiek, doch in ieder geval om de drie jaar, te worden nagegaan of de redenen daarvoor nog steeds geldig zijn. Exclusiviteitsregelingen die op of na 16 juli 2019 zijn gesloten, worden minstens twee maanden voor hun inwerkingtreding online openbaar gemaakt. De uiteindelijke regelingen zijn transparant en worden online openbaar gemaakt.

Dit lid is niet van toepassing op de digitalisering van culturele hulpbronnen.

[...]”

8 Artikel 14 („Specifieke hoogwaardige datasets en regelingen voor publicatie en hergebruik”) van die richtlijn luidt:

„1. De Commissie stelt, door middel van uitvoeringshandelingen, onder de documenten waarop deze richtlijn van toepassing is een lijst vast met specifieke hoogwaardige datasets die onder de categorieën in bijlage I vallen en die in het bezit zijn van openbare lichamen en overheidsondernemingen.

Dergelijke specifieke hoogwaardige datasets:

a) zijn, met inachtneming van de artikelen 3, 4 en 5, kosteloos beschikbaar;

b) zijn machinaal leesbaar;

c) worden via [applicatieprogramma-interfaces (API’s)] beschikbaar gesteld, en

d) worden, in voorkomend geval, in de vorm van bulksgewijze downloads verstrekt.

Die uitvoeringshandelingen kunnen de regelingen voor de publicatie en het hergebruik van de hoogwaardige datasets bepalen. Dergelijke regelingen zijn compatibel met open standaardlicenties.

De regelingen kunnen voorwaarden bevatten betreffende het hergebruik, de formaten van data en metadata en de technische regelingen voor de verspreiding ervan. Investeringen door lidstaten in een opendata-aanpak, zoals investeringen in de ontwikkeling en uitrol van bepaalde standaarden, worden afgewogen tegen de potentiële voordelen van opneming in de lijst.

[...]

4. De vereiste om hoogwaardige datasets kosteloos beschikbaar te stellen op grond van lid 1, tweede alinea, onder a), geldt niet voor bibliotheken (met inbegrip van universiteitsbibliotheken), musea en archieven.

5. Indien de kosteloze beschikbaarstelling van hoogwaardige datasets door openbare lichamen die verplicht zijn inkomsten te genereren om een aanzienlijk deel van de kosten voor de uitoefening van hun openbare taken te dekken, een belangrijk effect zou hebben op de begroting van de betrokken lichamen, mogen de lidstaten die lichamen vrijstellen van de vereiste om die hoogwaardige datasets kosteloos beschikbaar te stellen voor een maximale duur van twee jaar na de inwerkingtreding van de relevante uitvoeringshandeling die overeenkomstig lid 1 is vastgesteld.”

9 In artikel 17 („Omzetting”) van die richtlijn is het volgende bepaald:

„1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 juli 2021 aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die bepalingen onverwijld mede.

Wanneer de lidstaten die bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. In de bepalingen wordt tevens vermeld dat verwijzingen in bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen naar de bij deze richtlijn ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn. De regels voor de verwijzing en de formulering van die vermelding worden vastgesteld door de lidstaten.

2. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.”

B. Uitvoeringsverordening 2023/138

10 Artikel 1 van uitvoeringsverordening (EU) 2023/138 van de Commissie van 21 december 2022 tot vaststelling van een lijst met specifieke hoogwaardige datasets en de regelingen voor publicatie en hergebruik van die gegevens (PB 2023, L 19, blz. 43) luidt:

„1. Bij deze uitvoeringsverordening wordt voor de bestaande documenten waarop richtlijn [2019/1024] van toepassing is, de lijst vastgesteld van hoogwaardige datasets die behoren tot de thematische categorieën van bijlage I bij die richtlijn en in het bezit zijn van openbare lichamen.

2. Bij deze uitvoeringsverordening worden ook de regelingen vastgesteld voor de publicatie en het hergebruik van hoogwaardige datasets, met name de toepasselijke voorwaarden voor hergebruik en de minimumvereisten voor de verspreiding van gegevens via [API’s].”

11 Artikel 6 („Inwerkingtreding en toepassing”) van deze verordening bepaalt:

„Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Zij is van toepassing met ingang van 16 maanden na de inwerkingtreding ervan.”

C. Mededeling van 2023

12 In mededeling 2023/C 2/01 van de Commissie, met als titel „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”), zijn de punten 3 en 4 gewijd aan respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.

13 Punt 3.2 [„Toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk (factor 1 tot 20)”] van deze mededeling is geformuleerd als volgt:

„Een inbreuk die bestaat uit [...] de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.

Gelet op de hierna uiteengezette overwegingen wordt de ernst van de inbreuk bepaald door een door de Commissie vastgestelde coëfficiënt tussen 1 (minimum) en 20 (maximum).”

14 In punt 3.2.2 van die mededeling is het volgende opgenomen:

„Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk [toe] in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet.

In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen [...].”

15 In punt 3.4 („De financiële draagkracht van de lidstaat”) van die mededeling is vermeld:

„[...]

De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor ‚n’. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde bruto binnenlands product (bbp) van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten:

[...]

De Commissie heeft [...] besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor ‚n’, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor ‚n’ in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor ‚n’ van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor ‚n’ toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling.

[...]”

16 Punt 4.2 („Methode voor de berekening van de forfaitaire som”) van die mededeling luidt:

„De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:

– een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;

– de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’,

– en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt [...].

[...]”

17 Punt 4.2.1 van die mededeling bepaalt:

„Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:

[...]

– voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.

[...]”

18 Punt 4.2.2 van die mededeling luidt:

„Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor ‚n’ toe als voor de berekening van de dwangsom [...].

Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. [...]

Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de [forfaitaire som] is vastgesteld in punt 2 van de bijlage I.

[...]”

19 Bijlage I („Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”) bij de mededeling van 2023 bepaalt in punt 1 dat het in punt 3.1 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de dwangsom wordt vastgesteld op 3 000 EUR per dag, in punt 2 dat het in punt 4.2.2 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som wordt vastgesteld op 1 000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 dat de factor „n” voor het Koninkrijk België is vastgesteld op 0,84. In punt 5 van bijlage I bij deze mededeling wordt verduidelijkt dat de forfaitaire minimumsom voor het Koninkrijk België 2 352 000 EUR bedraagt.

II. Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof

20 Op 8 en 9 juli 2021 heeft het Koninkrijk België aan de Commissie de maatregelen meegedeeld die zijn genomen ter omzetting van richtlijn 2019/1024 en die zijn vastgesteld door de Duitstalige Gemeenschap (België) en het Vlaamse Gewest (België).

21 Aangezien deze lidstaat daarentegen geen enkele informatie had verstrekt over de vaststelling en de bekendmaking van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren voor de omzetting van deze richtlijn op federaal niveau, alsook op het niveau van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (België), de Franse Gemeenschap (België) en het Waalse Gewest (België), heeft de Commissie die lidstaat op 29 september 2021 een aanmaningsbrief gezonden.

22 Op 13 januari 2022 heeft die lidstaat aan de Commissie de maatregelen meegedeeld die door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn genomen ter omzetting van de genoemde richtlijn. Op 27 januari 2022 antwoordde het Waalse Gewest op deze aanmaningsbrief dat de vaststelling van de maatregelen tot omzetting van die richtlijn vertraging had opgelopen. De federale regering heeft volgens de Commissie nooit op genoemde aanmaningsbrief geantwoord.

23 Omdat verdere mededelingen over de omzetting van richtlijn 2019/1024 uitbleven, heeft de Commissie het Koninkrijk België op 6 april 2022 een met redenen omkleed advies toegezonden (hierna: „met redenen omkleed advies van 6 april 2022”). Daarin stelde zij vast dat de maatregelen tot omzetting van deze richtlijn nog steeds niet waren genomen of, althans, niet aan de Commissie waren meegedeeld door het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en de federale autoriteiten, en verzocht zij die lidstaat de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden te voldoen aan de vereisten van die richtlijn.

24 Bij brief van 27 april 2022 heeft de Franse Gemeenschap geantwoord op de in punt 21 van dit arrest genoemde aanmaningsbrief, waarbij zij de stand van zaken uiteenzette met betrekking tot de vaststelling van de maatregelen tot omzetting van de betreffende richtlijn.

25 Nadat de Commissie op verzoek van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest een verlenging van de termijn had toegekend tot 6 augustus 2022, heeft de Franse Gemeenschap deze instelling bij brief van 20 juli 2022 meegedeeld dat de omzettingsprocedure aan de gang was. Het Waalse Gewest van zijn kant heeft de Commissie bij brieven van 7 september en 25 oktober 2022 meegedeeld dat de omzetting van richtlijn 2019/1024 in november 2022 voltooid zou zijn.

26 Bij brief van 28 november 2022 hebben de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest aan de Commissie meegedeeld dat zij voornemens waren de betrokken omzettingsmaatregelen mee te delen tegen het einde van 2022 wat betreft het Waalse Gewest, en tegen januari 2023 wat betreft de Franse Gemeenschap.

27 Bij elektronische communicatie van 17 november 2022 heeft de federale regering de Commissie meegedeeld dat zij niet over de nodige middelen beschikte om richtlijn 2019/1024 om te zetten en dat deze omzetting pas in januari 2023 voltooid zou zijn.

28 Op 3 januari 2023 heeft het Koninkrijk België aan de Commissie de omzettingsmaatregelen meegedeeld die door het Waalse Gewest zijn vastgesteld. Op 8 februari 2023 heeft deze lidstaat deze instelling ook in kennis gesteld van het decreet houdende instemming met het samenwerkingsakkoord afgesloten op 24 maart 2022 tussen het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap betreffende de opheffing van de gezamenlijke decreten van 12 juli 2017 en 19 juli 2017 betreffende het hergebruik van informatie van de publieke sector en tot vaststelling van een open gegevensbeleid (Belgisch Staatsblad van 8 februari 2023, blz. 21397).

29 Daar de Commissie geen nieuwe informatie had ontvangen over de omzetting van deze richtlijn op federaal niveau en op het niveau van de Franse Gemeenschap, heeft zij op 15 februari 2023 besloten om de zaak bij het Hof aanhangig te maken.

30 Op 17 februari 2023 heeft het Koninkrijk België de Commissie de maatregelen meegedeeld ter omzetting van genoemde richtlijn, zoals aangenomen door de Franse Gemeenschap.

31 Op 31 maart 2023 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

32 De schriftelijke behandeling van deze zaak is op 30 augustus 2023 afgesloten.

33 Op 24 januari 2024 heeft het Koninkrijk België de Commissie in kennis gesteld van de wet van 25 december 2023 tot wijziging van de wet van 4 mei 2016 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (Belgisch Staatsblad van 23 januari 2024, blz. 8796). Bij deze kennisgeving was een toelichting in de vorm van een concordantietabel gevoegd en werd aangegeven dat de wet was vastgesteld met het oog op de omzetting van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau en dat de richtlijn derhalve als volledig omgezet in Belgisch recht moest worden beschouwd.

34 Bij beslissing van de president van het Hof van 29 januari 2024 is de behandeling van deze zaak geschorst tot de uitspraak van het arrest in zaak C‑147/23.

35 Gelet op het arrest van het Hof van 25 april 2024 in zaak C‑147/23, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (EU:C:2024:346), heeft de president van het Hof op dezelfde dag de hervatting van de behandeling in de onderhavige zaak gelast.

36 Bij akte van 31 juli 2024 heeft de Commissie het Hof meegedeeld dat de omzetting van richtlijn 2019/1024 door het Koninkrijk België als voltooid kon worden beschouwd op 24 januari 2024 en heeft zij haar beroep gedeeltelijk ingetrokken door afstand te doen van haar vordering tot oplegging van een dwangsom.

37 Op 4 september 2024 heeft het Koninkrijk België opmerkingen ingediend over de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie.

III. Beroep

A. Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU

1. Argumenten van partijen

38 De Commissie herinnert er ten eerste aan dat de lidstaten overeenkomstig artikel 288, derde alinea, VWEU verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om richtlijnen binnen de voorgeschreven termijnen in hun nationale recht om te zetten en deze maatregelen onverwijld aan de Commissie mee te delen.

39 Ten tweede merkt deze instelling op dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die werd gesteld in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022, en dat de bepalingen van een richtlijn zodanig moeten worden uitgevoerd dat aan het rechtszekerheidsvereiste is voldaan. Ten derde is een positieve omzettingshandeling noodzakelijk wanneer een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de bekendmaking ervan naar die richtlijn moet worden verwezen, zoals het geval is bij richtlijn 2019/1024. Ten vierde, ten slotte, zijn de lidstaten verplicht om de Commissie alle nodige informatie over deze omzetting te verstrekken.

40 De Commissie herinnert eraan dat het Koninkrijk België een federale staat is, „die de omzetting van richtlijn [...] 2019/1024 van de drie gewesten, de Franse en Duitstalige Gemeenschappen [...] vereist” alsook op federaal niveau.

41 De Commissie wijst erop dat bij het verstrijken van de termijn die in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 was vastgesteld, de vereiste omzettingsmaatregelen nog niet waren genomen door het Waalse Gewest, noch door de Franse Gemeenschap, noch op federaal niveau. Bovendien had het Koninkrijk België meer dan 21 maanden na het verstrijken van de in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2019/1024 gestelde termijn nog niet de vereiste omzettingsmaatregelen op federaal niveau vastgesteld. Wat betreft de toelichtingen die haar in dit verband zijn verstrekt, met name door de Franse Gemeenschap en de federale regering over de vastgestelde vertragingen, herinnert de Commissie aan de rechtspraak dat een lidstaat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen om de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn te rechtvaardigen.

42 Tot slot stelt de Commissie vast dat het Koninkrijk België niet betwist de inbreuk te hebben begaan die deze lidstaat wordt verweten, namelijk het niet vaststellen van de noodzakelijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen om aan richtlijn 2019/1024 te voldoen en, in elk geval, het niet onverwijld meedelen van deze bepalingen aan de Commissie.

43 Het Koninkrijk België verwijst op zijn beurt naar de institutionele bijzonderheden die in zijn geval een omzetting van richtlijn 2019/1024 op meerdere niveaus vereisen. In dit verband stelt deze lidstaat in zijn verweerschrift vast dat de deelstatelijke entiteiten deze richtlijn reeds hadden omgezet en dat, wat de federale regering betreft, de aanneming van de vereiste maatregelen in dat stadium van de procedure ophanden was.

2. Beoordeling door het Hof

44 Overeenkomstig artikel 17, lid 1, van richtlijn 2019/1024 moesten de lidstaten uiterlijk op 17 juli 2021 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen, en de Commissie onverwijld de tekst van die bepalingen meedelen.

45 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

46 In casu heeft de Commissie het Koninkrijk België bij met redenen omkleed advies van 6 april 2022 verzocht binnen twee maanden na ontvangst van dit advies de maatregelen te treffen die nodig waren om aan de in dat advies genoemde verplichtingen te voldoen.

47 Deze lidstaat erkent evenwel dat bij het verstrijken van die termijn, die door de Commissie was verlengd tot 6 augustus 2022, de maatregelen ter omzetting van richtlijn 2019/1024 door de Franse Gemeenschap, het Waalse Gewest en de federale staat nog niet aan de Commissie waren meegedeeld. Zoals blijkt uit de stukken van partijen, heeft een dergelijke mededeling wat het Waalse Gewest betreft immers pas op 3 januari 2023 plaatsgevonden, en wat de Franse Gemeenschap betreft pas op 31 maart 2023, terwijl de omzetting van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau pas op 24 januari 2024 was voltooid, zoals blijkt uit punt 36 van het onderhavige arrest.

48 Bovendien heeft het Hof in het kader van procedures betreffende artikel 258 VWEU herhaaldelijk geoordeeld dat de mededeling die de lidstaten overeenkomstig het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking moeten doen, ertoe strekt de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 17 VEU onder meer in bestaat, toe te zien op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Deze mededeling dient dan ook voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te bevatten over de inhoud van de nationale normen waarbij een richtlijn wordt omgezet. Zo moet in een mededeling, die vergezeld kan gaan van een concordantietabel, op ondubbelzinnige wijze zijn uiteengezet met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen de lidstaat meent aan de verschillende voor hem uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te hebben voldaan. Bij gebreke van dergelijke inlichtingen is de Commissie niet in staat om na te gaan of de lidstaat de richtlijn werkelijk en volledig heeft uitgevoerd. Komt een lidstaat deze verplichting niet na, hetzij door in het geheel geen of slechts een gedeeltelijke mededeling te doen, hetzij door onvoldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verschaffen, dan kan dit op zichzelf al rechtvaardigen dat krachtens artikel 258 VWEU een procedure ter vaststelling van dit verzuim wordt ingeleid [arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid), C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

49 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het Koninkrijk België zijn verplichtingen krachtens artikel 17 van richtlijn 2019/1024 niet is nagekomen, doordat het bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen dus niet aan de Commissie had meegedeeld.

B. Vordering tot veroordeling om een forfaitaire som te betalen

a) Argumenten van partijen

50 Gelet op het feit dat de aan het Koninkrijk België verweten niet-nakoming ten minste gedeeltelijk voortduurde op de datum waarop de Commissie het onderhavige beroep heeft ingesteld, stelt de Commissie op grond van artikel 260, lid 3, VWEU voor om deze lidstaat te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som.

51 Voor de vaststelling van het bedrag van deze financiële sanctie verwijst de Commissie naar de mededeling van 2023 en in het bijzonder naar de criteria voor de berekening van het bedrag dat zij het Hof in dit verband voorstelt, te weten de ernst van de aan het Koninkrijk België verweten inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om de afschrikkende werking van de sanctie te waarborgen teneinde soortgelijke inbreuken in de toekomst te voorkomen.

52 Ten eerste wijst de Commissie er met betrekking tot de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk op dat – uitgaande van het beginsel dat alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk moeten worden beschouwd – de mededeling van 2023 bepaalt dat de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk toepast in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. Zij herinnert er bovendien aan dat, in geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen, het belang van de betrokken Unieregels in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst, die dus lager is dan 10, en dat daarnaast ook rekening kan worden gehouden met gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.

53 Wat het belang van richtlijn 2019/1024 betreft, herinnert de Commissie in essentie aan het voorwerp en de doelstellingen ervan. Wat voorts de gevolgen betreft van het uitblijven van omzetting van deze richtlijn op federaal niveau voor algemene of bijzondere belangen, voert zij aan dat bij gebreke van omzetting openbare lichamen en overheidsondernemingen, met inbegrip van federale wetenschappelijke instellingen, niet onderworpen zijn aan de nieuwe verplichtingen die deze richtlijn oplegt. Zolang de richtlijn niet volledig is omgezet, „kan de Belgische markt voor hergebruik van overheidsgegevens niet ten volle worden benut”, hetgeen leidt tot verschillen tussen de lidstaten en een belemmering vormt voor grensoverschrijdende bedrijfsmodellen en voor het gebruik, in de hele Unie, van producten en diensten die zijn gebaseerd op overheidsinformatie. Gelet op deze overwegingen stelt de Commissie in casu een coëfficiënt van 3 voor de ernst van de inbreuk voor, waarbij zij preciseert dat dit voorstel „geen rekening [houdt] met de laattijdige mededeling van omzettingsmaatregelen voor de Franse Gemeenschap[, die] waren medegedeeld nadat de Commissie had besloten het onderhavige beroep bij het Hof van Justitie in te stellen”.

54 Wat ten tweede de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk betreft, merkt de Commissie op dat volgens de mededeling van 2023 de periode die voor de berekening van die coëfficiënt in aanmerking moet worden genomen, ingaat op de dag na het verstrijken van de omzettingstermijn, in dit geval 18 juli 2021, en eindigt op de datum waarop de Commissie heeft besloten de zaak bij het Hof aanhangig te maken, namelijk 15 februari 2023.

55 Ten derde, ten slotte, legt de Commissie uit dat bij de methode voor de berekening van de forfaitaire som zoals uiteengezet in de mededeling van 2023 ook rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, die tot uitdrukking komt in de factor „n”, teneinde het afschrikkend effect van de voorgestelde financiële sanctie te waarborgen. Deze methode is thans hoofdzakelijk gebaseerd op het bbp van die lidstaat en, in mindere mate, op de omvang van zijn bevolking. Bij toepassing van die methode bedraagt de factor „n” voor het Koninkrijk België 0,84.

56 Gelet hierop stelt de Commissie het Hof voor om de aan deze lidstaat op te leggen forfaitaire som te berekenen volgens de berekeningsmethode van punt 4.2 van de mededeling van 2023. Deze methode bestaat erin het basisbedrag van de forfaitaire som als bedoeld in punt 4.2.2 van deze mededeling, dat is vastgesteld op 1 000 EUR per dag volgens punt 2 van bijlage I bij genoemde mededeling, te vermenigvuldigen met een ernstcoëfficiënt van 3 en met de factor „n” van 0,84. Wanneer deze methode wordt toegepast, zou het Koninkrijk België een forfaitaire som worden opgelegd die tot stand komt door een dagelijks bedrag van 2 520 EUR te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurde, op voorwaarde dat die som hoger is dan de forfaitaire minimumsom van 2 352 000 EUR.

57 In zijn verweerschrift geeft het Koninkrijk België aan dat het noch het basisbedrag van de forfaitaire som, noch de in het vorige punt genoemde factor „n” betwist. Deze lidstaat betwist wel de door de Commissie voorgestelde coëfficiënt voor de ernst, die volgens hem onevenredig is aan de betrokken inbreuk. In dit verband preciseert de lidstaat dat hij zijn „interne institutionele situatie” niet inroept ter rechtvaardiging van de niet-nakoming in kwestie, en dat het Hof de reeds uitgevoerde omzettingsmaatregelen in de diverse gefedereerde entiteiten in aanmerking dient te nemen. Aangezien deze niet-nakoming immers enkel nog betrekking heeft op het gebrek aan omzetting op federaal niveau, is de impact ervan in zoverre beperkt.

58 Wat meer in het bijzonder de ernst van de betrokken inbreuk betreft, heeft de Commissie volgens deze lidstaat geen rekening gehouden met de mededeling van de omzettingsmaatregelen die door de Franse Gemeenschap zijn genomen.

59 Wat de situatie op federaal niveau betreft, voert het Koninkrijk België aan dat het huidig federaal wetgevend kader verschillende normatieve maatregelen omvat die het grootschalige hergebruik van overheidsinformatie en met overheidsmiddelen gefinancierde informatie faciliteren.

60 Deze lidstaat beroept zich in dit verband op het regeerakkoord van 9 oktober 2014 en de initiatieven die in het kader van dat akkoord zijn genomen, in het bijzonder met betrekking tot de oprichting van een federaal opendataportaal, dat meer dan 10 000 datasets bevat die door de federale overheid ter beschikking worden gesteld. Hij verklaart voorts dat de wet van 4 mei 2016 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (Belgisch Staatsblad van 3 juni 2016, blz. 34149; hierna: „wet van 4 mei 2016”) en het koninklijk besluit van 2 juni 2019 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (Belgisch Staatsblad van 24 juni 2019, blz. 64970; hierna: „KB van 2 juni 2019”) diverse bepalingen bevatten die inhoudelijk overeenkomen met die van richtlijn 2019/1024, zoals blijkt uit de concordantietabel die als bijlage bij zijn verweerschrift is gevoegd.

61 Onder verwijzing naar het arrest van 9 december 2008, Commissie/Frankrijk (C‑121/07, EU:C:2008:695), betoogt het Koninkrijk België dat niet-nakoming van een richtlijn die strekt tot wijziging of opheffing van een eerdere richtlijn slechts kan worden vastgesteld voor zover de bij de wijzigingsrichtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen afwijken van of verder gaan dan de verplichtingen die uit de eerdere richtlijn voortvloeien. Deze lidstaat maakt daarbij de volgende opmerkingen:

– artikel 3, lid 1, van de wet van 4 mei 2016, gelezen in samenhang met artikel 2, 1°, 2° en 4°, van deze wet, bevat een bepaling die analoog is aan artikel 1, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2019/1024, waarin wordt gepreciseerd op welke documenten deze richtlijn van toepassing is;

– artikel 1, lid 2, van deze richtlijn, dat bepaalt op welke documenten die richtlijn niet van toepassing is, is – met uitzondering van de bepalingen onder k) en l) ervan – reeds volledig terug te vinden in de wet van 4 mei 2016. Wat meer in het bijzonder de bepaling onder k) betreft, deze ziet op documenten in het bezit van onderwijsinstellingen, die in België niet onder de bevoegdheid van de federale staat vallen;

– artikel 1, lid 3, van die richtlijn dient niet te worden omgezet. In die bepaling wordt namelijk enkel verklaard dat deze richtlijn „[voortbouwt] op de bestaande Unie- en nationale toegangsregelingen en [deze onverlet laat]”;

– de inhoud van artikel 1, lid 4, van die richtlijn is reeds inbegrepen in artikel 3, lid 3, van de wet van 4 mei 2016;

– artikel 1, lid 5, van richtlijn 2019/1024, waarin wordt verduidelijkt welke documenten buiten het toepassingsgebied vallen, is reeds van toepassing op federaal niveau, zoals naar voren komt uit de memorie van toelichting bij de wet van 4 mei 2016;

– de definities in artikel 2 van deze richtlijn, met uitzondering van de definities bedoeld in de punten 7 tot en met 10, 16 en 17, zijn reeds terug te vinden in artikel 2 van de wet van 4 mei 2016 en in artikel 1 van het KB van 2 juni 2019;

– artikel 3 van die richtlijn stemt overeen met artikel 4 van de wet van 4 mei 2016;

– de bepalingen van artikel 4 van genoemde richtlijn die de „verzoeken om hergebruik” regelen, zijn terug te vinden in artikel 10 van de wet van 4 mei 2016 en in de artikelen 9 tot 15 van het KB van 2 juni 2019;

– de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 2019/1024 betreffende de rechtsmiddelen die openstaan tegen de afwijzing van een verzoek om hergebruik, zijn reeds opgenomen in de artikelen 11 tot en met 19 van de wet van 4 mei 2016;

– de inhoud van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2019/1024 is terug te vinden in artikel 9, leden 1 en 2, van de wet van 4 mei 2016. Hetzelfde geldt voor artikel 5, lid 2, van deze richtlijn, waarin het beginsel „open door ontwerp en door standaardinstellingen (‚open by design and by default’)” is neergelegd. Dit beginsel maakt reeds deel uit van de Belgische federale rechtsorde, aangezien het uitdrukkelijk is geformuleerd in met name artikel 2 van het KB van 2 juni 2019 en noch de wet van 4 mei 2016, noch het KB van 2 juni 2019 voorwaarden stelt voor het hergebruik van overheidsinformatie. Verder wordt in het Verslag aan de Koning dat aan het KB van 2 juni 2019 voorafgaat ook naar genoemd beginsel verwezen;

– de inhoud van artikel 5, leden 3 en 4, van die richtlijn is reeds terug te vinden in artikel 9, leden 1 en 3, van de wet van 4 mei 2016;

– artikel 6, lid 1, van die richtlijn, waarin wordt bepaald dat het hergebruik van documenten geen kosten met zich brengt, is al gedekt door artikel 2 van het KB van 2 juni 2019;

– artikel 6, lid 1, tweede alinea, en leden 2 tot en met 5, van die richtlijn zijn terug te vinden in artikel 8, lid 1, van de wet van 4 mei 2016 en in de artikelen 18 tot en met 22 van het KB van 2 juni 2019 met uitzondering „van hetgeen de richtlijn bepaalt inzake de anonimisering van de persoonsgegevens ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie”;

– artikel 7 van die richtlijn stemt overeen met artikel 6 van de wet van 4 mei 2016 en met de artikelen 2, 3, 6 en 7 en artikel 15, lid 2, van het KB van 2 juni 2019;

– artikel 8, leden 1 en 2, van richtlijn 2019/1024 stemt overeen met de artikelen 5 en 7 van de wet van 4 mei 2016 en met de artikelen 4 tot en met 7 van het KB van 2 juni 2019;

– artikel 9 van deze richtlijn is terug te vinden in artikel 21 van de wet van 4 mei 2016 en in de artikelen 16 en 17 van het KB van 2 juni 2019;

– artikel 11 van die richtlijn stemt overeen met de artikelen 5 en 7 van de wet van 4 mei 2016;

– artikel 12 van die richtlijn, betreffende de „exclusiviteitsregelingen” die in voorkomend geval tussen openbare lichamen of overheidsondernemingen en derden worden gesloten voor het hergebruik van de gegevens die in het bezit zijn van eerstgenoemden, is vergelijkbaar met artikel 20 van de wet van 4 mei 2016. Dat deze twee bepalingen niet volledig overeenstemmen, heeft in de praktijk geen gevolgen voor de publieke of particuliere belangen, aangezien dergelijke regelingen op federaal niveau niet bestaan.

62 Wat voorts de in artikel 2, punt 10, van richtlijn 2019/1024 gedefinieerde hoogwaardige datasets betreft, voert het Koninkrijk België aan dat deze richtlijn bepaalt dat er een lijst wordt vastgesteld van dergelijke datasets door middel van een uitvoeringshandeling. Voor zover deze uitvoeringshandeling, te weten uitvoeringsverordening 2023/138, pas vanaf 9 juni 2024 van toepassing was, heeft de niet-omzetting in kwestie geen negatieve gevolgen gehad voor de publieke en particuliere belangen, aangezien er vóór die datum geen verplichting bestond om aan die bepaling te voldoen.

63 In haar memorie van repliek stelt de Commissie ten eerste dat zij niet op de hoogte is gebracht van de door het Koninkrijk België aangevoerde initiatieven op federaal niveau ter bevordering van het hergebruik van overheidsinformatie – zoals die genoemd in punt 60 van het onderhavige arrest – en dat dergelijke initiatieven in elk geval niet dezelfde mate van duidelijkheid en rechtszekerheid bieden als formele wetgevende maatregelen. Deze instelling verwijst hiervoor naar het arrest van 11 oktober 2001, Commissie/Nederland (C‑254/00, EU:C:2001:540, punt 7).

64 Wat ten tweede de maatregelen betreft die volgens het Koninkrijk België vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau zijn genomen, betoogt de Commissie dat de wet van 4 mei 2016 en het KB van 2 juni 2019 waarschijnlijk bedoeld waren om het eerdere Unierechtelijke kader in Belgisch recht om te zetten, dat intussen met richtlijn 2019/1024 evenwel aanzienlijk is uitgebreid in reikwijdte. Bovendien is het voor de beoordeling van de ernst van de inbreuk niet relevant of er vóór deze richtlijn al een nationale regeling bestond die bepaalde door de richtlijn opgelegde verplichtingen bevatte, temeer daar een dergelijke regeling de omzetting van die richtlijn juist had moeten vergemakkelijken.

65 Volledigheidshalve voert de Commissie het volgende aan met betrekking tot de in punt 61 van het onderhavige arrest vermelde opmerkingen van het Koninkrijk België:

– artikel 3, lid 1, van de wet van 4 mei 2016 zet artikel 1, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2019/1024 niet om voor zover overheidsondernemingen niet binnen de werkingssfeer van deze wet vallen;

– artikel 1, lid 2, onder k), van deze richtlijn heeft weliswaar betrekking op onderwijsinstellingen, maar het bepaalde onder l) van dit lid ziet op instellingen die actief zijn op het gebied van onderzoek – een domein dat onder de bevoegdheid van de federale regering valt;

– hoewel het Koninkrijk België verwijst naar nationale bepalingen die de inhoud van artikel 1, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/1024 dekken, wordt lid 6 van dat artikel niet vermeld. Dat lid vormt een wezenlijke nieuwigheid van de richtlijn, in die zin dat het openbare lichamen uitsluit van de personele werkingssfeer van artikel 7 van richtlijn 96/9/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 1996 betreffende de rechtsbescherming van databanken (PB 1996, L 77, blz. 20), op grond waarvan producenten van databanken het hergebruik van documenten kunnen verhinderen of beperken;

– het Koninkrijk België heeft erkend dat artikel 2 van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau niet is omgezet;

– wat de bewering van het Koninkrijk België betreft dat artikel 4 van de wet van 4 mei 2016 overeenstemt met artikel 3 van die richtlijn, ziet genoemd artikel 4 niet op onderzoeksgegevens en gegevens van overheidsondernemingen. Overigens wijst deze lidstaat erop dat het begrip „overheid” in de zin van artikel 2, 1°, onder c), van de wet van 4 mei 2016 ruim moet worden uitgelegd;

– het Koninkrijk België heeft niet betwist dat de leden 5 tot en met 8 van artikel 5 van richtlijn 2019/1024, die nochtans nieuw zijn ten opzichte van het regelgevingskader van vóór deze richtlijn, niet zijn omgezet;

– anders dan het Koninkrijk België beweert, preciseert artikel 2 van het KB van 2 juni 2019 niet dat er voor het hergebruik van documenten geen vergoeding wordt aangerekend, hoewel dit artikel wordt geacht dezelfde inhoud te hebben als artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2019/1024;

– het Koninkrijk België heeft artikel 6, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn niet volledig omgezet;

– het Belgische federale recht bevat geen bepaling die overeenstemt met artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, wat een van de belangrijkste vernieuwingen van deze tekst vormt, aangezien dit lid de lidstaten verplicht een onlinelijst te publiceren van de openbare lichamen die specifiek zijn opgericht om te voorzien in andere behoeften van algemeen belang dan die van industriële of commerciële aard;

– geen enkele bepaling waarop het Koninkrijk België zicht beroept, kan artikel 9, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn dekken, waarin is bepaald dat de lidstaten openbare lichamen aanmoedigen om praktische regelingen te treffen voor het vergemakkelijken van de bewaring van documenten die beschikbaar zijn voor hergebruik;

– de nieuwe grensoverschrijdende dimensie van het non-discriminatiebeginsel van artikel 11 van richtlijn 2019/1024 is niet gedekt door de nationale bepalingen;

– volgens de Commissie is het argument dat er geen exclusiviteitsovereenkomsten op federaal niveau bestaan niet relevant. Zij verwijst hierbij naar het arrest van 14 januari 2010, Commissie/Tsjechië (C‑343/08, EU:C:2010:14, punt 39), waarin is geoordeeld dat het feit dat een bepaalde activiteit waarop een richtlijn betrekking heeft, in een lidstaat niet bestaat, deze lidstaat niet kan ontheffen van zijn verplichting de nodige maatregelen te treffen om de richtlijn volledig om te zetten.

66 De Commissie merkt daarnaast op dat de bepalingen waarop het Koninkrijk België zich beroept, haar niet zijn meegedeeld als maatregelen tot omzetting van richtlijn 2019/1024, en dat zij pas in de loop van de onderhavige procedure kennis heeft genomen van de concordantietabel die is gevoegd bij het verweerschrift van het Koninkrijk België, zoals vermeld in punt 60 van het onderhavige arrest. Verder zijn de lidstaten overeenkomstig artikel 17, lid 1, van richtlijn 2019/1024 verplicht om bij de vaststelling van omzettingsmaatregelen naar deze richtlijn te verwijzen.

67 Ten slotte is de omstandigheid dat uitvoeringsverordening 2023/138 pas op 21 december 2022 is aangenomen, pas op 9 februari 2023 in werking is getreden en pas sinds 9 juni 2023 van toepassing is, in casu irrelevant, aangezien de omzetting van richtlijn 2019/1024 niet afhankelijk is gesteld van de aanneming van voornoemde uitvoeringshandeling.

68 In dupliek wijst het Koninkrijk België erop dat de Commissie in haar repliek geen rekening lijkt te hebben gehouden met de omzettingsmaatregelen van de Franse Gemeenschap opdat het Hof deze zou kunnen meenemen in zijn beoordeling van de ernstcoëfficiënt.

69 Deze lidstaat erkent dat er op de datum van indiening van zijn dupliek geen formele maatregel ter omzetting van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau was vastgesteld, en dat geen van de nationale bepalingen waarop hij zich beroept aan de Commissie was meegedeeld als maatregelen ter omzetting van deze richtlijn.

70 Deze lidstaat blijft evenwel bij zijn in punt 60 van het onderhavige arrest uiteengezette argument, en geeft daarbij aan dat de oprichting van een federaal opendataportaal is „vastgelegd in wetgeving”.

71 Het Koninkrijk België formuleert daarnaast een reeks opmerkingen over de vermeende tekortkomingen die de Commissie in de federale wetgeving heeft vastgesteld inzake de omzetting van richtlijn 2019/1024, zoals uiteengezet in punt 65 van het onderhavige arrest. In de eerste plaats vallen overheidsondernemingen, anders dan de Commissie stelt, wel degelijk onder het begrip „overheid” in de zin van artikel 2, 1°, onder c), van de wet van 4 mei 2016, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij deze wet. In de tweede plaats bepaalt het Belgische federale recht dat er voor hergebruik van de betrokken gegevens geen vergoeding wordt aangerekend, zoals blijkt uit een presentatie voor federale overheidsdiensten ter zake en uit het verslag aan de Koning dat aan het KB van 2 juni 2019 voorafgaat. In de derde plaats betwist het Koninkrijk België niet dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 2019/1024 niet formeel in Belgisch recht is omgezet, maar stelt het dat deze niet-omzetting geen reële gevolgen heeft gehad voor de publieke en particuliere belangen. In de vierde plaats wordt de inhoud van artikel 9, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn impliciet gedekt door de memorie van toelichting bij de wet van 4 mei 2016. Wat in de vijfde plaats de nieuwe grensoverschrijdende dimensie van het non-discriminatiebeginsel van artikel 11 van richtlijn 2019/1024 betreft, volgt uit artikel 5 van de wet van 4 mei 2016 – dat bepaalt dat de voorwaarden voor het hergebruik van bestuursdocumenten niet discriminerend mogen zijn voor vergelijkbare categorieën van hergebruik – gelezen in samenhang met de memorie van toelichting bij deze wet, waarin wordt gesteld dat de wet voorziet in het „basisprincipe dat er tussen hergebruikers geen discriminatie is”, dat er geen verschil in behandeling mag zijn op basis van de nationaliteit van de betrokken hergebruiker.

72 Tot slot voert het Koninkrijk België met betrekking tot het in punt 66 van het onderhavige arrest uiteengezette argument van de Commissie aan dat bij de beoordeling van de ernst van de betrokken inbreuk, en in het bijzonder bij de beoordeling van de gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2019/1024 voor de publieke en particuliere belangen, rekening moet worden gehouden met de op federaal niveau geldende bepalingen.

73 In haar akte van 31 juli 2024, vermeld in punt 36 van het onderhavige arrest, heeft deze instelling aangegeven dat het Koninkrijk België moet worden geacht richtlijn 2019/1024 volledig te hebben omgezet op 24 januari 2024, de datum waarop deze lidstaat de maatregel tot omzetting van deze richtlijn op federaal niveau aan de Commissie heeft meegedeeld, en dat zij ook rekening heeft gehouden met de mededeling door het Koninkrijk België, op 17 februari 2023, van de maatregelen tot omzetting van deze richtlijn door de Franse Gemeenschap.

74 Met betrekking tot de vaststelling van de forfaitaire som tot betaling waartoe zij vraagt het Koninkrijk België te veroordelen, stelt de Commissie dat deze lidstaat gedurende een periode van 920 dagen – van 18 juli 2021 tot en met 23 januari 2024 – heeft nagelaten om richtlijn 2019/1024 volledig om te zetten in Belgisch recht. Door dit aantal dagen te vermenigvuldigen met het dagelijkse bedrag van 2 520 EUR, dat in casu voortvloeit uit de toepassing van een ernstcoëfficiënt van 3, zou het bedrag van de forfaitaire som dus 2 318 400 EUR bedragen. Dit is een lager bedrag dan de forfaitaire minimumsom van 2 352 000 EUR, zoals vastgesteld in de mededeling van 2023. Zoals uit deze mededeling blijkt, houdt de voor elke lidstaat vastgestelde forfaitaire minimumsom rekening met het beginsel dat elk geval van niet-omzetting van een richtlijn door een lidstaat, ongeacht verzwarende of verzachtende omstandigheden, in een rechtsgemeenschap de rechtsorde aantast en een doeltreffende sanctie vereist. Om die reden verzoekt de Commissie het Hof het Koninkrijk België een forfaitaire minimumsom van 2 352 000 EUR op te leggen, waarbij zij preciseert dat dit bedrag werd berekend op basis van de methode zoals uiteengezet in de mededeling van 2023, dus zonder rekening te houden met de inzichten die voortvloeien uit het arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑147/23, EU:C:2024:346).

75 In zijn opmerkingen over de aangepaste vorderingen van de Commissie voert het Koninkrijk België aan dat, overeenkomstig de punten 84 tot en met 86 van dat arrest, de financiële draagkracht van een lidstaat niet kan worden bepaald op basis van criteria die de werkelijke situatie met betrekking tot die draagkracht niet weerspiegelen. Dit is van belang voor de berekening van zowel de forfaitaire minimumsom als de forfaitaire som per dag. Aangezien de Commissie geen rekening heeft gehouden met deze overwegingen, is de forfaitaire som die deze instelling het Hof voorstelt buitensporig.

76 In dit verband stelt het Koninkrijk België, onder verwijzing naar het arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie) (C‑454/22, EU:C:2024:235), dat het Hof niet gebonden is aan de berekeningsmethode die de Commissie hanteert bij het opleggen van een forfaitaire som, en dat het dus een lagere som kan opleggen dan het minimumbedrag dat de Commissie voorstelt. Dit is in dit geval gerechtvaardigd gezien de beperkte gevolgen van de niet-omzetting in kwestie.

b) Beoordeling door het Hof

1) Wenselijkheid om een forfaitaire som op te leggen

77 Volgens vaste rechtspraak is het, om te beoordelen of het opleggen van een financiële sanctie wenselijk is, aan het Hof om in elke zaak naargelang van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsook naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om de herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

78 In casu vormen alle juridische en feitelijke aspecten van de vastgestelde niet-nakoming – meer bepaald het niet aannemen van de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau, en in ieder geval het niet meedelen ervan aan de Commissie vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 gestelde termijn – een aanwijzing dat een afschrikkende maatregel als de oplegging van een forfaitaire som moet worden vastgesteld om daadwerkelijk te voorkomen dat soortgelijke inbreuken op het Unierecht in de toekomst opnieuw worden begaan [zie naar analogie arresten van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 69, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

2) Bedrag van de forfaitaire som

79 Volgens artikel 260, lid 3, VWEU is alleen het Hof bevoegd om een financiële sanctie op te leggen aan een lidstaat. In het kader van een op grond van deze bepaling ingeleide procedure beschikt het Hof evenwel slechts over een beperkte beoordelingsmarge, aangezien het Hof, wanneer het een niet-nakoming vaststelt, gebonden is aan de voorstellen van de Commissie wat betreft de aard van de financiële sanctie die het kan hanteren en het maximumbedrag van de sanctie die het kan opleggen [zie in die zin arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

80 Bij de uitoefening van deze beperkte beoordelingsmarge is het aan het Hof om de financiële sancties krachtens artikel 260, lid 3, VWEU op een zodanig bedrag vast te stellen dat dit bedrag in de gegeven omstandigheden passend is en evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn met name de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Overigens zijn richtsnoeren als die in de mededeling van 2023, waarin wiskundige variabelen als indicatieve regels zijn geformuleerd, voor het Hof niet bindend [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

i) Ernst van de vastgestelde niet-nakoming

81 Wat de ernst van de vastgestelde niet-nakoming betreft, zij eraan herinnerd dat de automatische toepassing – krachtens punt 3.2 van de mededeling van 2023 – van een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk in alle gevallen waarin een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn bijgevolg niet zijn meegedeeld, er noodzakelijkerwijs aan in de weg staat dat het bedrag van de financiële sancties aangepast wordt aan de omstandigheden van de inbreuk en dat er evenredige sancties worden opgelegd [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 76].

82 Door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn altijd even ernstig is ongeacht om welke richtlijn het gaat, is de Commissie met name niet in staat de financiële sancties aan te passen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en publieke belangen. Het spreekt in dit verband voor zich dat de gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen niet alleen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 77 en 78].

83 In elk geval zijn volgens de rechtspraak de verplichting om nationale maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die maatregelen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen als ernstig moet worden beschouwd [arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld), C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak]

84 Zoals de Commissie in haar verzoekschrift aangeeft, bepaalt richtlijn 2019/1024 in casu de voorwaarden voor het hergebruik van open data van de overheidssector. Volgens artikel 1, lid 1, heeft die richtlijn tot doel het gebruik van open data te bevorderen en innovatie in producten en diensten te stimuleren. Daartoe stelt de richtlijn een pakket minimumvoorschriften vast voor dergelijk hergebruik, evenals praktische regelingen om het hergebruik te faciliteren van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten en van overheidsondernemingen, alsmede van met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksgegevens, zoals bepaald in artikel 10 van die richtlijn.

85 Richtlijn 2019/1024 bouwt dus voort op de voorschriften van het bestaande wetgevingskader, namelijk richtlijn 2003/98, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 175, blz. 1), maar breidt het toepassingsgebied van de relevante regelgeving uit tot gegevens in het bezit van overheidsondernemingen en tot de onderzoeksgegevens als bedoeld in het vorige punt. Deze regelgeving vergemakkelijkt nu ook het hergebruik van onderzoeksgegevens die al in open databanken zijn opgeslagen. Zoals de Commissie in haar repliek aangeeft, zijn de nieuwe regels bedoeld om de beschikbaarheid van dynamische gegevens te waarborgen en het gebruik van API’s te faciliteren. Daarnaast voert richtlijn 2019/1024 het begrip „hoogwaardige datasets” in, met als doel de kosteloze beschikbaarheid ervan in machinaal leesbare formaten te waarborgen, terwijl de uitzonderingen op grond waarvan openbare lichamen voorheen meer dan de marginale verspreidingskosten in rekening mochten brengen voor het hergebruik van hun gegevens worden beperkt en de transparantievereisten voor publiek-private partnerschappen waarbij overheidsinformatie betrokken is, worden verscherpt.

86 Zoals ook blijkt uit de overwegingen 3, 9, 10, 13 en 17 van richtlijn 2019/1024, was het in het licht van de snelle technologische ontwikkelingen en de doelstellingen van deze richtlijn op zowel economisch als sociaal gebied, maar ook gelet op het complexe wetgevingskader en de interacties tussen dit kader en de Uniewetgeving op andere gebieden die verband houden met het gebied van deze richtlijn, dat de Uniewetgever in artikel 17 van deze richtlijn de omzettingstermijn heeft vastgesteld, die het Koninkrijk België, althans gedeeltelijk, niet in acht heeft genomen.

87 Teneinde overeenkomstig de in punt 80 van dit arrest genoemde rechtspraak te verzekeren dat het bedrag van de in casu op te leggen financiële sanctie passend is in de gegeven omstandigheden en evenredig is aan de gepleegde inbreuk, moeten bij de beoordeling van de ernst van deze inbreuk de door het Koninkrijk België aangevoerde verzachtende omstandigheden worden onderzocht, alsmede de argumenten van deze lidstaat betreffende de gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2019/1024 voor met name de particuliere en publieke belangen.

88 In de eerste plaats moet hierbij als verzachtende omstandigheid in aanmerking worden genomen dat er, tussen het verstrijken van de omzettingstermijn van artikel 17 van richtlijn 2019/1024 op 17 juli 2021 en de instelling van het onderhavige beroep, aan de Commissie maatregelen tot omzetting van deze richtlijn zijn meegedeeld door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap. Voorts heeft het Koninkrijk België, na het besluit van de Commissie om het onderhavige beroep in te stellen, aan deze instelling de door de Franse Gemeenschap genomen maatregelen ter omzetting van genoemde richtlijn meegedeeld.

89 Wat in de tweede plaats het betoog van het Koninkrijk België inzake de datum van vaststelling van uitvoeringsverordening 2023/138 betreft, blijkt uit artikel 1 ervan dat deze uitvoeringsverordening voor de bestaande documenten waarop richtlijn 2019/1024 van toepassing is de lijst vaststelt van hoogwaardige datasets die behoren tot de thematische categorieën van bijlage I bij die richtlijn en in het bezit zijn van openbare lichamen, alsmede de regelingen voor de publicatie en het hergebruik van deze datasets, met name de toepasselijke voorwaarden voor hergebruik en de minimumvereisten voor de verspreiding van gegevens via API’s.

90 Het is juist dat de datum waarop die uitvoeringsverordening is vastgesteld geen invloed kan hebben op de verplichtingen die voor de lidstaten voortvloeien uit richtlijn 2019/1024. Niettemin kan met name met betrekking tot hoogwaardige datasets niet worden uitgesloten dat het feit dat de uitvoeringsverordening volgens artikel 6 ervan nog niet van toepassing was op de datum waarop het onderhavige beroep werd ingesteld, mogelijk een factor was die de negatieve gevolgen van de niet-omzetting in kwestie heeft beperkt.

91 Wat in de derde en laatste plaats de gevolgen van deze niet-omzetting op federaal niveau betreft, tracht het Koninkrijk België, zoals blijkt uit de in de punten 60 en 61 van dit arrest vermelde elementen, aan te tonen dat het bestaande federale regelgevingskader, los van de omzetting van richtlijn 2019/1024, meerdere normatieve maatregelen omvat die het grootschalige hergebruik van overheidsinformatie en van met overheidsmiddelen gefinancierde informatie faciliteren.

92 In dit verband zij eraan herinnerd dat de bewering van een lidstaat dat het bestaande regelgevingskader ten tijde van de vaststelling van een richtlijn al toereikend was en dat het uitblijven van de omzetting van die richtlijn dus slechts een beperkte impact heeft gehad, niet relevant kan zijn voor de beoordeling of het wenselijk is om een sanctie als hier aan de orde op te leggen. Daarentegen, in tegenstelling tot wat de Commissie betoogt, en zoals blijkt uit punt 65 van het onderhavige arrest, zou een dergelijke bewering – gesteld al dat het Koninkrijk België deze aanvoert – niet irrelevant zijn om de ernst van de betrokken niet-nakoming te beoordelen met het oog op de berekening van het bedrag van de forfaitaire som [zie in die zin arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑454/22, EU:C:2024:235, punten 87 en 88].

93 In dit verband blijkt uit punt 85 van het onderhavige arrest dat richtlijn 2019/1024 een herschikking vormt van het regelgevingskader dat eraan voorafging, zodat zij in beginsel bepalingen kan bevatten die vergelijkbaar of zelfs identiek zijn met bestaande bepalingen.

94 Zoals in de punten 85 en 86 van het onderhavige arrest is aangegeven, beperkt deze richtlijn zich hierbij echter niet tot het codificeren van de handelingen waaruit dit eerdere regelgevingskader bestond, maar gaat zij over tot een belangrijke actualisering ervan teneinde tegemoet te komen aan een van de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het verminderen van eventuele verschillen tussen de bestaande nationale regelgevingskaders op het betrokken gebied.

95 Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het bestaan van eerdere nationale normen, zoals die waarop het Koninkrijk België zich in casu beroept, een factor vormt die de ernst van de betrokken inbreuk in aanzienlijke mate kan verminderen. Ten eerste kunnen – zoals blijkt uit punt 65 van het onderhavige arrest en zoals de Commissie in haar stukken aanvoert zonder dat dit door deze lidstaat is weersproken – de nationale bepalingen die voorafgingen aan de vaststelling van richtlijn 2019/1024 niet worden geacht van toepassing te zijn op instellingen die actief zijn op het gebied van onderzoek, wat nochtans onder de bevoegdheid van de federale overheid valt. Ten tweede bestaat er op federaal niveau geen bepaling betreffende de uitsluiting van openbare lichamen uit de personele werkingssfeer van artikel 7 van richtlijn 96/9 die vergelijkbaar is met artikel 1, lid 6, van richtlijn 2019/1024. Ten derde betoogt het Koninkrijk België niet dat het voormalige regelgevingskader alle nieuwe definities omvat zoals opgenomen in artikel 2 van deze richtlijn. Ten vierde betwist deze lidstaat niet dat de door hem aangevoerde bepalingen niet van toepassing zijn op de onderzoeksgegevens zoals bedoeld in artikel 10 van die richtlijn, noch dat deze bepalingen inhoudelijk niet overeenstemmen met artikel 5, leden 5 tot en met 8, en, althans gedeeltelijk, met artikel 6, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn. Ten vijfde geldt hetzelfde voor dat artikel 6, lid 3, dat de lidstaten verplicht een onlinelijst te publiceren van de openbare lichamen die zijn opgericht met het specifieke doel om te voorzien in behoeften van algemeen belang, teneinde een effectieve toepassing en een beter begrip van het nieuwe regelgevingskader bij de burgers van de Unie te waarborgen. Wat ten zesde en ten slotte het beweerde niet-bestaan betreft van „exclusiviteitsregelingen” tussen openbare lichamen of overheidsondernemingen en derden voor het hergebruik van de gegevens die in het bezit zijn van eerstgenoemden, moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België weliswaar aanvoert dat artikel 20 van de wet van 4 mei 2016 een bepaling bevat die analoog is aan artikel 12 van richtlijn 2019/1024 en dat dergelijke regelingen op federaal niveau niet bestaan, maar geen specifieke gegevens verstrekt waaruit duidelijk blijkt dat de aan deze lidstaat verweten niet-omzetting geen negatieve gevolgen heeft voor de particuliere en publieke belangen. Deze lidstaat beroept zich in dit verband bovendien uitsluitend op artikel 32 van het voorontwerp van de wet tot wijziging van de wet van 4 mei 2016, waarin dergelijke exclusiviteitsregelingen in principe worden verboden.

96 Gelet op de gegevens die door het Koninkrijk België zijn verstrekt en in de punten 60 en 61 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, is evenwel evenmin aangetoond dat de gevolgen van de in casu vastgestelde niet-nakoming voor de particuliere en publieke belangen even aanzienlijk waren als het geval zou zijn geweest indien er in de Belgische rechtsorde geen bepaling had bestaan met een soortgelijke inhoud als de bepalingen van richtlijn 2019/1024. Opgemerkt zij immers dat de Commissie er niet in is geslaagd om rechtens afdoende aan te tonen, ten eerste, dat overheidsondernemingen volgens de ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep geldende nationale bepalingen niet onder het begrip „overheid” in de zin van artikel 2, 1°, onder c), van de wet van 4 mei 2016 vielen en, ten tweede, dat deze bepalingen noch voorzagen in het kosteloos hergebruik van ten minste bepaalde categorieën overheidsgegevens die onder het toepassingsgebied van richtlijn 2019/1024 vallen, noch in non-discriminatie tussen de hergebruikers van dergelijke gegevens.

ii) Duur van de vastgestelde niet-nakoming

97 Volgens de rechtspraak is de datum die moet worden gehanteerd om de duur van de vastgestelde niet-nakoming te beoordelen wat betreft het begin van de periode die in aanmerking moet worden genomen voor het vaststellen van de hoogte van de forfaitaire som, de datum waarop de in de betrokken richtlijn vastgestelde omzettingstermijn verstrijkt [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C-147/23, EU:C:2024:346, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Ook zij eraan herinnerd dat bij de beoordeling van die duur in beginsel rekening moet worden gehouden met de datum waarop het Hof de feiten beoordeelt, en dat deze beoordeling moet worden geacht te worden verricht op de datum waarop de procedure wordt afgesloten [arrest van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

98 In casu staat vast dat het Koninkrijk België bij het verstrijken van de omzettingstermijn die is vastgesteld in artikel 17 van richtlijn 2019/1024, te weten op 17 juli 2021, op federaal niveau, op het niveau van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest, alsook op het niveau van de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap, niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld voor de omzetting van deze richtlijn, en deze in elk geval niet aan de Commissie had meegedeeld.

99 Het Koninkrijk België heeft echter op 13 januari 2022 de maatregelen meegedeeld die het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft genomen ter omzetting van genoemde richtlijn. Het gedeelte van de niet-nakoming dat betrekking heeft op de omzetting van richtlijn 2019/1024 door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft dus ongeveer zes maanden geduurd. Wat betreft het gedeelte van de niet-nakoming dat betrekking heeft op de omzetting van deze richtlijn op het niveau van het Waalse Gewest, bedraagt de duur daarvan ongeveer één jaar en zes maanden, aangezien de mededeling van de betreffende omzettingsmaatregelen aan de Commissie heeft plaatsgevonden op 3 januari 2023. Wat betreft het gedeelte van de niet-nakoming dat verband houdt met de omzetting van de genoemde richtlijn op het niveau van de Franse Gemeenschap, bedraagt de duur daarvan ongeveer één jaar en negen maanden, aangezien de desbetreffende omzettingsmaatregelen op 31 maart 2023 aan de Commissie zijn meegedeeld. Ten slotte heeft het gedeelte van de niet-nakoming dat verband houdt met de omzetting van richtlijn 2019/1024 op federaal niveau ongeveer twee jaar en zes maanden geduurd, aangezien de omzettingsmaatregelen op federaal niveau, zoals blijkt uit punt 36 van het onderhavige arrest, pas op 24 januari 2024 aan de Commissie zijn meegedeeld.

iii) Financiële draagkracht van de betrokken lidstaat

100 Aangaande de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat zij erop gewezen dat – onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken – volgens de rechtspraak dient te worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor bij de beoordeling van de financiële draagkracht en bij de vaststelling van voldoende afschrikkende en evenredige sancties, teneinde op doeltreffende wijze te voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

101 In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bbp van de lidstaat in kwestie ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

102 Met betrekking tot de in de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 bedoelde factor „n”, die wordt geacht de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat te vertegenwoordigen in verhouding tot die van andere lidstaten, heeft het Hof geoordeeld dat bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van deze factor niet een demografisch criterium kan worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in die mededeling [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 86].

103 Dienaangaande heeft het Hof onder meer geoordeeld dat de berekeningsmethode van deze factor „n” weliswaar hoofdzakelijk rekening houdt met het bbp van de betrokken lidstaat, maar dat deze methode berust op de veronderstelling dat er een correlatie bestaat tussen de omvang van de bevolking van een lidstaat en zijn financiële draagkracht, wat niet noodzakelijkerwijs zo is [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 84].

104 Bijgevolg dient in casu geen rekening te worden gehouden met een demografisch criterium zoals bepaald in de mededeling van 2023.

105 Gelet op een en ander en met name op de geleidelijke omzetting van richtlijn 2019/1024 door het Koninkrijk België, op hetgeen de Commissie heeft aangevoerd in haar met name in punt 36 van het onderhavige arrest genoemde akte van 31 juli 2024, op hetgeen partijen hebben aangevoerd en op de vaststellingen in de punten 88, 89 tot en met 91, 92, 95 en 96 van het onderhavige arrest met betrekking tot de ernst van de vastgestelde inbreuk, de duur van deze inbreuk en in het licht van de beoordelingsmarge waarover het Hof krachtens artikel 260, lid 3, VWEU beschikt, moet aan het Koninkrijk België een forfaitaire som van 2 100 000 EUR worden opgelegd om op doeltreffende wijze te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 17 van richtlijn 2019/1024 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen herhalen.

IV. Kosten

106 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

107 Ingevolge artikel 141, lid 1, van dit Reglement wordt de partij die afstand doet van instantie in de proceskosten veroordeeld, voor zover dit door de andere partij in haar opmerkingen over de afstand van instantie is gevorderd. In artikel 141, lid 2, van dat Reglement is evenwel bepaald dat op vordering van de partij die afstand doet van instantie, de andere partij in de kosten wordt verwezen indien dit op grond van de houding van deze andere partij gerechtvaardigd lijkt. Ten slotte bepaalt artikel 141, lid 4, van dat Reglement dat bij gebreke van een conclusie ten aanzien van de proceskosten, elke partij haar eigen kosten draagt.

108 Hoewel de Commissie in casu heeft gevorderd dat het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten en de niet-nakoming is vastgesteld, heeft deze instelling haar beroep gedeeltelijk ingetrokken, terwijl zij tegelijkertijd vordert dat deze lidstaat wordt verwezen in de kosten. Bovendien heeft het Koninkrijk België, in zijn opmerkingen over de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie, zijn vorderingen zoals geformuleerd in het verweerschrift gehandhaafd.

109 Bijgevolg moet worden opgemerkt dat de afstand van instantie door de Commissie het gevolg was van de houding van het Koninkrijk België – aangezien deze lidstaat pas na de instelling van het onderhavige beroep alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2019/1024 heeft vastgesteld en aan de Commissie heeft meegedeeld – en dat wegens die houding de vordering van die instelling tot oplegging van een dwangsom aan die lidstaat zonder voorwerp is geraakt en door de Commissie is ingetrokken.

110 In die omstandigheden – en omdat hoe dan ook geen relevant onderscheid kan worden gemaakt tussen enerzijds de kosten die verband houden met de in punt 49 van dit arrest vastgestelde niet-nakoming en anderzijds de kosten die verband houden met de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie – dient te worden beslist dat het Koninkrijk België naast zijn eigen kosten ook die van de Commissie zal dragen.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart:

1) Het Koninkrijk België is de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 17 van richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie, doordat het bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie van 6 april 2022 niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen dus niet aan de Commissie had meegedeeld.

2) Het Koninkrijk België wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een forfaitaire som van 2 100 000 EUR.

3) Het Koninkrijk België wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

Gratsias Jarukaitis Csehi

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 mei 2025.

De griffier De president

A. Calot Escobar K. Lenaerts

* Procestaal: Nederlands.

Aangehaalde artikelen

• Artikel 258 VWEU
• Artikel 260 VWEU
• Artikel 17 VvL
• Artikel 4 VvL
• Artikel 2
• Artikel 3
• Artikel 4
• Artikel 5
• Artikel 6
• Artikel 7
• Artikel 11
• Artikel 12
• Artikel 17

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 25 april 2024, C-147/23, ECLI:EU:C:2024:346
• HvJ EU 14 maart 2024, C-439/22, ECLI:EU:C:2024:229
• HvJ EU 14 maart 2024, C-454/22, ECLI:EU:C:2024:235
• HvJ EU 25 februari 2021, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138
• HvJ EU 16 juli 2020, C-550/18, ECLI:EU:C:2020:564
• HvJ EU 8 juli 2019, C-543/17, ECLI:EU:C:2019:573
• HvJ EU 14 januari 2010, C-343/08, ECLI:EU:C:2010:14
• HvJ EU 9 december 2008, C-121/07, ECLI:EU:C:2008:695
• HvJ EU 11 oktober 2001, C-254/00, ECLI:EU:C:2001:540