HvJ EU 3 april 2025, C-462/23, ECLI:EU:C:2025:242
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
3 april 2025 ( *1 )
„Niet-nakoming – Consumentenbescherming – Richtlijn 2009/54/EG – Artikel 8, lid 2 – Verbod op het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater en bronwater afkomstig van eenzelfde bron – Artikel 7, lid 2, onder b) – Artikel 9, lid 4, onder c) – Etiketteringsvoorschriften – Verplichte informatie – Naam van de bron – Onjuiste omzetting”
In zaak C‑462/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 24 juli 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door N. Nikolova en B. Rous Demiri als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Bulgarije, vertegenwoordigd door T. Mitova, S. Ruseva en R. Stoyanov als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, A. Kumin en I. Ziemele (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat de Republiek Bulgarije: – door het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater en bronwater die afkomstig zijn van eenzelfde bron niet te verbieden, – door niet te verplichten dat op de etikettering van natuurlijk mineraalwater en bronwater de naam van de bron wordt vermeld, en – door het gebruik van de term „bronwater” toe te staan voor water dat niet voldoet aan de toepasselijke voorschriften, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 8, lid 2, artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater (PB 2009, L 164, blz. 45).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2 De overwegingen 5, 7 en 9 van richtlijn 2009/54 luiden: „(5) Voorschriften voor natuurlijk mineraalwater dienen in de eerste plaats gericht te zijn op de bescherming van de gezondheid van de consument, het voorkomen van misleiding van de consument en het waarborgen van eerlijke handelsvoorwaarden. […] (7) Er dient voor te worden gezorgd dat natuurlijk mineraalwater in het handelsstadium die kenmerken behoudt welke de erkenning ervan als natuurlijk mineraalwater hebben gerechtvaardigd. […] […] (9) Met het oog op de voorlichting van de consument dient de vermelding van de samenstelling van natuurlijk mineraalwater op het etiket verplicht te zijn.”
3 Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt: „Deze richtlijn heeft betrekking op water, gewonnen uit de bodem van een lidstaat, dat door de verantwoordelijke autoriteit van die staat wordt erkend als natuurlijk mineraalwater dat voldoet aan het bepaalde in bijlage I, deel I.”
4 Artikel 7, lid 2, van die richtlijn luidt: „Op de etikettering van natuurlijk mineraalwater is tevens vermelding van de volgende informatie verplicht: […] b) de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd, en de naam van de bron; […]”
5 Artikel 8 van diezelfde richtlijn luidt als volgt: „1. De naam van een plaats, een gehucht of een vlek mag deel uitmaken van een handelsbenaming, indien de bron van het natuurlijk mineraalwater op de door die handelsbenaming genoemde plaats wordt geëxploiteerd en mits daardoor geen verwarring wordt gesticht ten aanzien van de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd. 2. Het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van een natuurlijk mineraalwater afkomstig van eenzelfde bron is verboden. 3. Indien op de etiketten of opschriften aangebracht op de recipiënten waarin natuurlijk mineraalwater ten verkoop wordt aangeboden, een andere handelsbenaming staat dan de naam van de bron of van zijn plaats van exploitatie, moet deze plaats van exploitatie of de naam van de bron worden vermeld met lettertekens waarvan de hoogte en de breedte minstens anderhalve maal zo groot zijn als het grootste letterteken dat gebruikt is voor de aanduiding van die handelsbenaming. De eerste alinea is mutatis mutandis en in dezelfde geest van toepassing op de nadruk die in reclame, in welke vorm ook, voor natuurlijk mineraalwater op de naam van de bron of de plaats van exploitatie wordt gelegd ten opzichte van de vermelding van de handelsbenaming.”
6 Artikel 9, lid 4, van richtlijn 2009/54 luidt als volgt: „De term ‚bronwater’ moet voorbehouden blijven aan in zijn natuurlijke staat voor menselijke consumptie bestemd water dat bij de bron gebotteld is en voldoet aan: […] c) de etiketteringsvoorschriften van artikel 7, lid 2, onder b) en c), en artikel 8; […]”
7 Bijlage I bij deze richtlijn bevat een deel I, met als titel „Definitie”, dat in punt 1 ervan bepaalt: „Men verstaat onder ‚natuurlijk mineraalwater’, in de betekenis van artikel 5, microbiologisch gezond water, een watervlak of een onderaardse laag tot oorsprong hebbende, afkomstig van een bron geëxploiteerd door een of meer natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten. […]”
Bulgaars recht
Beschikking van 2004
8 Artikel 22, lid 3, van de Naredba za iziskvaniyata kam butiliranite naturalni mineralni, izvorni i trapezni vodi, prednaznacheni za piteyni tseli (beschikking betreffende de voorschriften voor gebotteld natuurlijk mineraalwater, bronwater en tafelwater dat bestemd is als drinkwater, DV nr. 68 van 3 augustus 2004; hierna: „beschikking van 2004”) luidt als volgt: „Onder voorbehoud van de voorschriften van de [Naredba za iziskvaniyata za etiketiraneto i predstavyaneto na hranite (beschikking betreffende de voorschriften inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen, DV nr. 62 van 28 juli 2000)] […], bevat de etikettering van verkoopverpakkingen van natuurlijk mineraalwater ook de volgende verplichte informatie: 1. de naam van het waterontspringingspunt en de aanduiding van de onderaardse mineraalwaterlaag, overeenkomstig het in artikel 5 bedoelde certificaat; 2. de naam van de plaats waar het mineraalwater is gebotteld”.
9 Artikel 23 van deze beschikking luidt: „1) De handelsbenaming (handelsmerk) van natuurlijk mineraalwater mag de naam van de plaats of het gehucht bevatten die verband houdt met de locatie van het waterontspringingspunt en de onderaardse laag, mits daardoor geen verwarring wordt gesticht ten aanzien van de plaats waar het waterontspringingspunt wordt geëxploiteerd. 2) Het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater dat is gewonnen uit eenzelfde waterontspringingspunt is verboden.”
10 Artikel 26, lid 3, van die beschikking bepaalt dat de etikettering van verkoopverpakkingen van mineraalwater, overeenkomstig de beschikking betreffende de voorschriften inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen, ook de verplichte informatie bevat over de naam van het waterontspringingspunt zoals opgenomen in de afgegeven waterwinvergunning, en over de naam van de plaats waar het mineraalwater is gebotteld.
11 Artikel 26, lid 4, van dezelfde beschikking luidt: „De voorschriften van de artikelen 23 en 24 gelden ook voor de etikettering van mineraalwater.”
12 § 1, punt 4, van de aanvullende bepalingen bij de beschikking van 2004 definieert het begrip „waterontspringingspunt” als volgt: „[E]en grondwaterwerk bestemd voor waterwinning met inbegrip van de bovengrondse installaties. De verschillende soorten ontspringingspunten van grondwater worden genoemd in artikel 89, lid 1, van de [Naredba no 1 ot 2007 g. za prouchvane, polzvane i opazvane na podzemnite vodi (beschikking nr. 1 van 2007 inzake de exploratie, het gebruik en het behoud van grondwater, DV nr. 87 van 30 oktober 2007; hierna: ‚beschikking nr. 1 van 2007’)].”
13 § 1, punt 5, van deze aanvullende bepalingen definieert het begrip „onderaardse mineraalwaterlaag” als volgt: „Een ‚onderaardse mineraalwaterlaag’ is een grondwaterlichaam dat bestaat uit mineraalwater.”
Beschikking nr. 1 van 2007
14 Artikel 89, lid 1, van beschikking nr. 1 van 2007 bepaalt: „Grondwaterwerken zijn, naargelang van hun ligging ten opzichte van het grondwaterlichaam, de volgende werken: 1. verticaal: a) geboorde onttrekkingspunten; b) gegraven onttrekkingspunten; c) gecombineerde onttrekkingspunten (gegraven en geboord); 2. horizontaal: a) afwateringsbuizen; b) tunnels; 3. radiale putten; 4. opvangreservoirs voor bronwater; 5. werken met een specifiek ontwerp: a) schuine boorgaten; b) gecombineerde onttrekkingspunten (gegraven en geboord) met meerdere schuine boorgaten die zijn geboord vanaf de bodem van het gegraven onttrekkingspunt; c) boorgat met meerdere winningskamers.”
Waterwet
15 § 1 van de aanvullende bepalingen bij de Zakon za vodite (waterwet, DV nr. 67 van 27 juli 1999) bepaalt in de punten 61 en 98: „61. Een ‚grondwaterlichaam’ is een afzonderlijke grondwatermassa in een of meer watervoerende lagen, die wordt gekenmerkt door een bepaalde grondwatertoestand. […] 98. Een ‚onderaardse mineraalwaterlaag’ is een grondwaterlichaam of een deel daarvan, dat bestaat uit mineraalwater met een uniforme samenstelling en uniforme chemische eigenschappen.”
Precontentieuze procedure
16 Op 2 juli 2020 heeft de Commissie de Republiek Bulgarije een aanmaningsbrief gezonden om twee redenen: ten eerste voldeed de wetgeving van deze lidstaat niet aan de voorschriften van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 door toe te staan dat natuurlijk mineraalwater en bronwater afkomstig van eenzelfde bron onder verschillende handelsbenamingen in de handel worden gebracht, en ten tweede voldeed deze wetgeving niet aan de voorschriften van artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van deze richtlijn, door niet te verplichten dat op de etikettering van dat water de naam van de bron wordt vermeld.
17 De Republiek Bulgarije heeft geantwoord bij brief van 29 september 2020, waarin zij zich ertoe verbond om de Commissie vóór 30 oktober 2020 maatregelen voor de correcte omzetting van richtlijn 2009/54 mee te delen. Op 24 november 2020 hebben de Bulgaarse autoriteiten bij de Commissie een ontwerpbeschikking ingediend betreffende de voorschriften voor gebotteld als drinkwater bestemd natuurlijk mineraalwater, bronwater en tafelwater.
18 Na de meegedeelde maatregelen te hebben onderzocht, heeft de Commissie op 23 september 2021 de Republiek Bulgarije een met redenen omkleed advies gezonden, waarin werd bepaald dat de Bulgaarse wetgeving binnen twee maanden na ontvangst van dat advies in overeenstemming moest worden gebracht met richtlijn 2009/54. Zij heeft die lidstaat daarin verweten dat hij de verplichtingen die krachtens artikel 8, lid 2, artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54 op hem rusten niet was nagekomen, door deze richtlijn en met name het begrip „bron” zoals uitgelegd in het arrest van 24 juni 2015, Hotel Sava Rogaška (C‑207/14, EU:C:2015:414; hierna: „arrest Hotel Sava Rogaška”), nog steeds niet correct te hebben omgezet in Bulgaars recht.
19 Nadat de antwoordtermijn was verlengd tot en met 21 januari 2022, heeft de Republiek Bulgarije op 17 januari 2022 haar standpunt ten aanzien van het met redenen omkleed advies meegedeeld aan de Commissie en een herziene ontwerpbeschikking ingediend betreffende de voorschriften voor gebotteld als drinkwater bestemd natuurlijk mineraalwater, bronwater en tafelwater. In het kader van latere contacten, nadat de Commissie aan deze lidstaat had meegedeeld dat de voorgenomen maatregelen ontoereikend waren, heeft de Republiek Bulgarije zich er onder meer toe verbonden om haar wetgeving inzake levensmiddelen te wijzigen.
20 Aangezien deze lidstaat geen aanvullende maatregelen heeft genomen om richtlijn 2009/54 correct om te zetten, heeft de Commissie op 24 juli 2023 het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
21 Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee grieven aan die betrekking hebben op, ten eerste, schending van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 en, ten tweede, schending van artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van deze richtlijn.
Ontvankelijkheid
22 Hoewel de Republiek Bulgarije geen middel van niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep heeft aangevoerd, betoogt zij niettemin dat zij tijdens de precontentieuze procedure overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking verschillende wijzigingsontwerpen voor de geldende nationale regeling aan de Commissie heeft meegedeeld, waarin de bewoordingen van richtlijn 2009/54 waren overgenomen zoals uitgelegd in het arrest Hotel Sava Rogaška, en dat al deze maatregelen ontoereikend werden geacht. Volgens deze lidstaat getuigt deze omstandigheid in werkelijkheid van de moeilijkheden die zijn ontstaan doordat de in richtlijn 2009/54 gebruikte basisbegrippen niet zijn gedefinieerd, en enkele daarvan bovendien niet overeenstemmen met in andere Unierechtelijke handelingen gebruikte begrippen die een soortgelijke betekenis hebben.
23 In deze context wijst die lidstaat – die stelt dat hij als enige is verzocht om deze begrippen in zijn nationaal recht te definiëren, zonder precieze aanwijzingen over de inhoud ervan te hebben ontvangen – op de rol die de Commissie toekomt als instelling die bevoegd is tot het nemen van wetgevingsinitiatieven, namelijk om maatregelen te nemen ter verduidelijking van het Unierecht wanneer het noodzakelijk is om het bestaande rechtskader te actualiseren. Die lidstaat merkt verder op dat de vaststelling van nieuwe nationale bepalingen in het onderhavige geval juist is uitgesteld in afwachting van de instemming van deze instelling met de voorgenomen aanpak. Drie maanden nadat hij de Commissie in kennis had gesteld van de laatste informatie, heeft zij echter het onderhavige beroep ingesteld, zonder verder overleg te plegen.
24 Voor zover de argumenten van de Republiek Bulgarije aldus moeten worden opgevat dat daarmee wordt betoogd dat de Commissie, door het onderhavige beroep in te stellen, de verplichting tot loyale samenwerking heeft geschonden, moet in dit verband worden opgemerkt dat, afgezien van het feit dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft om in het kader van de in de precontentieuze procedure door haar ingenomen standpunten de rechten en verplichtingen van een lidstaat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het Unierecht (zie in die zin arrest van 20 maart 2003, Commissie/Duitsland, C‑135/01, EU:C:2003:171, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak), uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de Republiek Bulgarije in het onderhavige geval hoe dan ook in de loop van die procedure geen melding heeft gemaakt van de in het kader van het onderhavige beroep aangevoerde moeilijkheden bij de uitlegging van de in richtlijn 2009/54 gebruikte begrippen.
25 Derhalve kan niet worden gesteld dat de Commissie deze lidstaat in onzekerheid heeft doen verkeren omtrent de strekking van zijn verplichtingen, of dat zij hem heeft belet de verweten inbreuk te beëindigen (zie in die zin arrest van 20 maart 2003, Commissie/Duitsland, C‑135/01, EU:C:2003:171, punt 23).
26 Bovendien staat het volgens vaste rechtspraak van het Hof aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is om tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zijn geschonden, en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid; de overwegingen die haar daarbij leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van de vordering. In die zin staat het uitsluitend aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen en te handhaven, en staat het aan het Hof om te onderzoeken of de verweten niet-nakoming bestaat of niet, zonder zich uit te spreken over de wijze waarop de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend [zie in die zin arrest van 25 maart 2021, Commissie/Hongarije (Tarief van de accijnzen op sigaretten), C‑856/19, EU:C:2021:253, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27 Hieruit volgt dat de beweringen van de Republiek Bulgarije niet kunnen afdoen aan de ontvankelijkheid van het beroep.
Ten gronde
Eerste grief: schending van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54
– Argumenten van partijen
28 De Commissie betoogt dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 4, onder c), daarvan, het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen verbiedt van natuurlijk mineraalwater en bronwater die afkomstig zijn van eenzelfde bron in de zin van de uitlegging van het Hof in het arrest Hotel Sava Rogaška, namelijk natuurlijk mineraalwater en bronwater die eenzelfde watervlak of eenzelfde onderaardse laag tot oorsprong hebben, en waarvan de kenmerken bij alle natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten van dat water identiek zijn.
29 Het verbod in artikel 23, lid 2, en artikel 26, lid 4, van de beschikking van 2004, waarbij deze regel in Bulgaars recht is omgezet, heeft echter een andere draagwijdte, aangezien het niet verwijst naar een „bron” maar naar een „waterontspringingspunt” zoals gedefinieerd in § 1, punt 4, van de aanvullende bepalingen van de beschikking van 2004 en in artikel 89, lid 1, van beschikking nr. 1 van 2007. Volgens artikel 23, lid 2, en artikel 26, lid 4, van de beschikking van 2004 geldt dit verbod dus voor het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater of bronwater dat is gewonnen uit eenzelfde „grondwaterwerk voor waterwinning”. In die omstandigheden wordt in de betrokken nationale regeling elk waterontspringingspunt als een afzonderlijke bron beschouwd en kan water afkomstig uit eenzelfde bron bijgevolg verschillende handelsbenamingen krijgen.
30 De Republiek Bulgarije merkt op dat richtlijn 2009/54 geen definitie bevat van het begrip „bron” en volgens haar evenmin wordt gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof, zodat niet kan worden bepaald wat precies het grondwaterlichaam is dat voor de toepassing van deze richtlijn als „bron” moet worden aangemerkt. Hieruit volgt dat het de lidstaten vrijstaat om dit begrip niet alleen in hun nationaal recht te definiëren, maar ook om de bestaande nationale bepalingen te gebruiken om de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken.
31 De Republiek Bulgarije benadrukt in dit verband dat het begrip „waterbron” in het Bulgaars exact overeenkomt met een bron die beschikt over een installatie waarmee deze kan worden geëxploiteerd, en waarmee natuurlijk mineraalwater of bronwater afkomstig uit een of meer natuurlijke of kunstmatige bronnen wordt geëxploiteerd. Dit betekent dat het verstrekken van informatie over een in die zin opgevatte „waterbron”, consumenten in staat stelt om de herkomst van het betrokken water zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen en het ene natuurlijk mineraalwater van het andere te onderscheiden naargelang van de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd.
32 Bijgevolg maken de artikelen 23 en 26 van de beschikking van 2004 het mogelijk om zowel de doelstelling van richtlijn 2009/54 in haar geheel als de specifieke doelstelling van artikel 8 van deze richtlijn te bereiken. Bovendien weerspiegelt het in deze artikelen vermelde verbod de voorwaarde dat natuurlijk mineraalwater bij alle ontspringingspunten ervan identieke kenmerken moet hebben, om te kunnen worden beschouwd als afkomstig van eenzelfde bron. In dat verband is rekening gehouden met het feit dat, in Bulgarije, water dat afkomstig is van eenzelfde watervlak of eenzelfde onderaardse laag en dat uit verschillende, natuurlijke of kunstmatige, ontspringingspunten aan de oppervlakte komt, vanwege de afstand daartussen verschillende kenmerken heeft. Verder heeft de Commissie overigens niet aangetoond dat de toepassing van deze nationale bepalingen afbreuk heeft gedaan aan de doelstellingen van richtlijn 2009/54.
– Beoordeling door het Hof
33 Artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 bepaalt dat het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van een natuurlijk mineraalwater afkomstig van eenzelfde bron verboden is.
34 Wat in de eerste plaats de beweerdelijk onjuiste opvatting van de draagwijdte van het in deze bepaling bedoelde begrip „bron” betreft, zij er allereerst aan herinnerd dat het Hof in punt 45 van het arrest Hotel Sava Rogaška heeft geoordeeld dat het begrip „natuurlijk mineraalwater afkomstig van eenzelfde bron” in dat artikel 8, lid 2, verwijst naar natuurlijk mineraalwater gewonnen uit een of meer natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten, dat eenzelfde watervlak of eenzelfde onderaardse laag tot oorsprong heeft, voor zover de kenmerken van dat water volgens de in bijlage I bij deze richtlijn vermelde criteria bij al die natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten identiek zijn en constant blijven binnen natuurlijke schommelingen.
35 Om tot die conclusie te komen heeft het Hof expliciet geoordeeld dat het begrip „bron” niet kan worden gelijkgesteld met het begrip „onttrekkingspunt”, aangezien de bewoordingen van de definitie van natuurlijk mineraalwater in deel I, punt 1, eerste alinea, van bijlage I bij richtlijn 2009/54 uitdrukkelijk bepalen dat een bron kan worden geëxploiteerd „door een of meer natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten”. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat, om te bepalen of er sprake is van natuurlijk mineraalwater „afkomstig van eenzelfde bron” in de zin van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54, het niet van belang is of het water wordt gewonnen uit een of uit meerdere onttrekkingspunten (arrest Hotel Sava Rogaška, punt 30).
36 Het Hof heeft erop gewezen dat deze uitlegging niet alleen steun vindt in de algemene opzet van richtlijn 2009/54, waaruit in haar geheel beschouwd de doorslaggevende rol blijkt die bij de toepassing ervan wordt toegekend aan de kenmerken van natuurlijk mineraalwater, maar ook de enige uitlegging is die de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen waarborgt, gelet op de bewoordingen van de overwegingen 5, 7, en 9 van die richtlijn. De handelsbenaming van een bepaald natuurlijk mineraalwater hangt immers noodzakelijkerwijs samen met de kenmerken van dat water, zodat de consument misleid zou worden en niet in staat zou zijn om een geïnformeerde keuze te maken op basis van de eigenschappen die een bepaald natuurlijk mineraalwater op het vlak van bescherming van de gezondheid kan bezitten, indien natuurlijk mineraalwater met dezelfde oorsprong en dezelfde kenmerken onder verschillende handelsbenamingen mag worden verkocht (zie in die zin arrest Hotel Sava Rogaška, punten 36 en 39‑41).
37 In het onderhavige geval blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 is omgezet in Bulgaars recht in artikel 23, lid 2, van de beschikking van 2004, dat het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen verbiedt van natuurlijk mineraalwater dat is gewonnen uit eenzelfde „waterontspringingspunt”, welk begrip in § 1, punt 4, van de aanvullende bepalingen bij die beschikking wordt gedefinieerd als „een grondwaterwerk bestemd voor waterwinning met inbegrip van de bovengrondse installaties”, waarop artikel 89, lid 1, van beschikking nr. 1 van 2007 van toepassing is.
38 Gelet op hun inhoud moet worden geoordeeld dat deze nationale bepalingen, die enkel het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen verbieden van natuurlijk mineraalwater dat is gewonnen uit eenzelfde ontspringingspunt, in strijd zijn met de bewoordingen van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Hotel Sava Rogaška, aangezien in punt 30 van laatstgenoemd arrest uitdrukkelijk elke gelijkwaardigheid tussen de begrippen „bron” en „ontspringingspunt” wordt uitgesloten.
39 Die nationale bepalingen zijn ook strijdig met de doelstellingen van deze richtlijn zoals vermeld in overweging 5 ervan. Zoals de Commissie opmerkt, kan, aangezien die bepalingen elk „[werk] voor waterwinning” als een afzonderlijke bron beschouwen, water dat uit deze werken wordt gewonnen immers verschillende handelsbenamingen krijgen, terwijl niet is uitgesloten dat uit deze verschillende ontspringingspunten afkomstig water in werkelijkheid dezelfde oorsprong en dezelfde kenmerken heeft. Zoals het Hof uitdrukkelijk heeft geoordeeld in punt 41 van het arrest Hotel Sava Rogaška kan een dergelijke mogelijkheid de consument misleiden, zodat die niet meer in staat zou zijn om een geïnformeerde keuze te maken op basis van de eigenschappen die een bepaald natuurlijk mineraalwater op het vlak van bescherming van de gezondheid kan bezitten.
40 Wat het betoog van de Republiek Bulgarije betreft inzake de vermeende geologische en hydrologische bijzonderheden van dit land en de ontoereikendheid van de door de Commissie aangedragen bewijzen, moet worden benadrukt dat deze grief betrekking heeft op de manier waarop richtlijn 2009/54 in Bulgaars recht is omgezet, en niet op het concrete resultaat van de toepassing van de omzettingsregeling. Om aan te tonen dat een richtlijn ontoereikend of onjuist is omgezet, hoeven dus niet de daadwerkelijke effecten van de nationale omzettingsregeling te worden aangetoond. De ontoereikende of gebrekkige omzetting ligt immers besloten in de bepalingen zelf van die regelgeving [zie naar analogie arrest van 29 juli 2024, Commissie/Slowakije (Beroepskwalificaties), C‑773/22, EU:C:2024:645, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41 Wat het in de punten 22 en 23 hierboven samengevatte betoog betreft, kan de Republiek Bulgarije, gelet op de bewoordingen zelf van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met de definitie van „natuurlijk mineraalwater” in deel I, punt 1, eerste alinea, van bijlage I bij deze richtlijn, haar niet-nakoming niet rechtvaardigen door zich erop te beroepen dat de in deze richtlijn gebruikte begrippen niet zijn gedefinieerd. Dit geldt temeer omdat het Hof, zoals in de punten 34 tot en met 36 hierboven in herinnering is gebracht, de uitlegging van diezelfde bepalingen reeds heeft kunnen verduidelijken in het arrest Hotel Sava Rogaška, dat overigens meer dan zes jaar vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is gewezen.
42 De eerste grief van de Commissie moet derhalve worden aanvaard voor zover deze betrekking heeft op het ontbreken van een verbod op het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater dat afkomstig is van eenzelfde bron.
43 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat, voor zover die grief ook betrekking heeft op het ontbreken van een verbod op het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van bronwater dat afkomstig is van eenzelfde bron, het verbod van artikel 8, lid 2, van richtlijn 2009/54 krachtens artikel 9, lid 4, onder c), van deze richtlijn ook geldt voor het in de handel brengen van deze categorie gebotteld water.
44 Aangezien deze regel, zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, in Bulgaars recht is omgezet in artikel 26, lid 4, van de beschikking van 2004, volgens welke „[de] eisen van de artikelen 23 en 24 […] ook voor de etikettering van mineraalwater [gelden]”, moet deze eerste grief, gelet op de in punt 37 hierboven in herinnering gebrachte draagwijdte van artikel 23, lid 2, van die beschikking en om soortgelijke redenen als die hierboven zijn uiteengezet, ook worden aanvaard voor zover deze betrekking heeft op het in de handel brengen van dit soort water.
Tweede grief: schending van artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54
– Argumenten van partijen
45 De Commissie betoogt dat de in de artikelen 22 en 26 van de beschikking van 2004 bedoelde bindende etiketteringsvoorschriften voor natuurlijk mineraalwater en bronwater niet voorzien in de verplichting om de naam van de bron op de etikettering van deze producten te vermelden.
46 In dat verband merkt de Commissie in de eerste plaats op dat artikel 22, lid 3, punt 1, van die beschikking, waarbij artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 in Bulgaars recht is omgezet, vereist dat de etikettering van een verpakkingseenheid natuurlijk mineraalwater „de naam van het waterontspringingspunt en de aanduiding van de onderaardse mineraalwaterlaag, overeenkomstig het in artikel 5 bedoelde certificaat” vermeldt. Zowel de verplichte vermelding van het „waterontspringingspunt” dat volgens § 1, punt 4, van de aanvullende bepalingen van de beschikking van 2004 wordt gedefinieerd als „een grondwaterwerk bestemd voor waterwinning”, als die van de „onderaardse mineraalwaterlaag” die volgens § 1, punt 5, van die bepalingen wordt gedefinieerd als „een grondwaterlichaam dat bestaat uit mineraalwater”, kunnen echter niet voldoen aan de eis van artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54.
47 In de tweede plaats meent de Commissie dat, aangezien de Bulgaarse nationale bepalingen geen etiketteringvoorschriften bevatten die in overeenstemming zijn met artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 8 van die richtlijn, deze bepalingen in strijd met artikel 9, lid 4, onder c), van die richtlijn, dat in Bulgaars recht is omgezet bij artikel 26, lid 3, punt 1, van de beschikking van 2004, toestaan dat water dat niet aan de eisen van die artikelen voldoet als „bronwater” in de handel wordt gebracht.
48 De Republiek Bulgarije betoogt dat zij bij de invoering in haar nationaal recht van artikel 22, lid 3, punt 1, en artikel 26, lid 3, punt 1, van de beschikking van 2004 van oordeel was dat het ter voorlichting van de consument volstaat om op de etiketten van natuurlijk mineraalwater en bronwater de waterbron te vermelden, opgevat als de bron met de installatie waarmee deze kan worden geëxploiteerd. Zoals blijkt uit punt 33 van het arrest Hotel Sava Rogaška, kunnen de naam van de bron en die van zijn plaats van exploitatie daartoe immers autonoom worden gebruikt. Uit de lijst van de door de lidstaten erkende natuurlijke mineraalwaters (PB 2013, C 315, blz. 1), meer specifiek het deel met de lijst van de door de Republiek Bulgarije erkende soorten natuurlijk mineraalwater, blijkt hoe dan ook dat de rubrieken „Naam van de bron” en „Plaats van exploitatie” dezelfde namen bevatten, zodat de vermelding van een van die namen de voorlichting van de consument waarborgt.
– Beoordeling door het Hof
49 Wat in de eerste plaats de etiketteringsvoorschriften betreft die voortvloeien uit artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54, volgt uit de bewoordingen van deze bepaling dat op de etikettering van natuurlijk mineraalwater, als verplichte informatie, de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd en de naam van de bron moeten worden vermeld.
50 In dat kader moet eraan worden herinnerd dat het Hof al heeft geoordeeld dat het begrip „bron” van natuurlijk mineraalwater in de zin van die richtlijn niet kan worden gelijkgesteld met het begrip „watervlak of onderaardse laag”, aangezien beide begrippen duidelijk worden onderscheiden in de bewoordingen van de definitie van natuurlijk mineraalwater in deel I, punt 1, eerste alinea, van bijlage I bij die richtlijn, en evenmin met het begrip „onttrekkingspunt”, zoals is opgemerkt in punt 35 hierboven, aangezien in diezelfde bewoordingen uitdrukkelijk wordt bepaald dat een bron kan worden geëxploiteerd „door een of meer natuurlijke of kunstmatige ontspringingspunten” (zie in die zin arrest Hotel Sava Rogaška, punten 29 en 30).
51 Zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, bepaalt artikel 22, lid 3, punt 1, van de beschikking van 2004, gelezen in samenhang met § 1, punten 4 en 5, van de aanvullende bepalingen bij deze beschikking, waarbij artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 in Bulgaars recht is omgezet en die de verplichting oplegt om de naam van het „waterontspringingspunt”, opgevat als „[werk] voor waterwinning”, respectievelijk de „onderaardse mineraalwaterlaag”, die overwegend wordt opgevat als „een grondwaterlichaam dat bestaat uit mineraalwater”, te vermelden op de etikettering van verpakkingen van natuurlijk mineraalwater, daarentegen niet dat de etikettering van de betrokken producten de „naam van de bron” moet vermelden.
52 Aangezien dit laatste begrip, zoals blijkt uit punt 50 hierboven, noodzakelijkerwijs een andere draagwijdte heeft dan „waterontspringingspunt” en „onderaardse waterlaag”, moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 onjuist heeft omgezet.
53 De argumenten die deze lidstaat heeft aangevoerd kunnen aan deze beoordeling niets afdoen.
54 Ten eerste kan, anders dan de Republiek Bulgarije betoogt, uit het gebruik van het woord „of” in punt 33 van het arrest Hotel Sava Rogaška immers niet worden afgeleid dat het, om te voldoen aan de eisen van artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54, volstaat om op de etiketten van natuurlijk mineraalwater hetzij de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd, hetzij de naam van de bron te vermelden.
55 In punt 33 van het arrest Hotel Sava Rogaška heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat artikel 8 van richtlijn 2009/54 er in zijn geheel toe strekt te verzekeren dat de consument bij zijn aankoop steeds in staat is om de herkomst van het betrokken water ondubbelzinnig vast te stellen aan de hand van de naam van de bron van het natuurlijk mineraalwater of de vermelding van de plaats van exploitatie ervan, en dankzij die naam of vermelding een bepaald natuurlijk mineraalwater kan onderscheiden van elk ander natuurlijk mineraalwater. Echter kan slechts worden verzekerd dat de consument deze herkomst in alle gevallen kan vaststellen indien deze vermeldingen, die het afzonderlijk van elkaar of gezamenlijk mogelijk maken om die herkomst ondubbelzinnig vast te stellen, beide op het etiket voorkomen.
56 Uit de bewoordingen van punt 33 van dat arrest blijkt hoe dan ook dat de verduidelijking in dat punt geen betrekking heeft op artikel 7, lid 2, onder b), van deze richtlijn, maar op artikel 8 ervan. Deze verduidelijking doet dus geenszins af aan de duidelijke bewoordingen van dat artikel 7, lid 2, onder b), te meer daar het Hof in punt 34 van dat arrest uitdrukkelijk opmerkt dat het belang van de rol die de naam van de bron en de plaats van exploitatie daarvan spelen bij het vaststellen van de herkomst van natuurlijk mineraalwater eveneens blijkt uit die laatste bepaling, waarin is bepaald dat op de etikettering van natuurlijk mineraalwater de plaats waar de bron wordt geëxploiteerd en de naam van de bron moeten worden vermeld.
57 Wat ten tweede de redenering van de Republiek Bulgarije betreft dat de naam van de bron en die van de plaats van exploitatie ervan in die lidstaat in de praktijk dezelfde zijn, zodat het voor de voorlichting van de consument volstaat om slechts een van die namen op de betrokken etiketten te vermelden, moet worden opgemerkt dat een dergelijke gelijkheid in de benamingen, als die al kan worden vastgesteld, een lidstaat hoe dan ook niet kan ontheffen van de specifieke verplichting die krachtens artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 op hem rust om in zijn nationaal recht de vermelding van de naam van de bron op de etikettering van de betrokken producten verplicht te stellen. Gesteld al dat er in die lidstaat momenteel geen echt onderscheid bestaat tussen de naam van de waterbron en die van de plaats van exploitatie daarvan, moet die lidstaat artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 dus toch correct omzetten.
58 In deze context moet worden benadrukt dat de bepalingen van een richtlijn volgens vaste rechtspraak moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid [arrest van 20 juni 2024, Commissie/Bulgarije (Bescherming van speciale beschermingszones), C‑85/22, EU:C:2024:535, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak], zodat wordt gewaarborgd dat alle rechtssubjecten in de Unie onder alle omstandigheden weten wat hun rechten en verplichtingen zijn (zie in die zin arrest van 27 oktober 2011, Commissie/Polen, C‑362/10, EU:C:2011:703, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 In de tweede plaats betoogt de Commissie in essentie dat de litigieuze nationale regeling het gebruik van de term „bronwater” toestaat voor water dat niet voldoet aan de toepasselijke voorschriften. In dat verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54 bepaalt dat de term „bronwater” is voorbehouden aan in zijn natuurlijke staat voor menselijke consumptie bestemd water dat bij de bron gebotteld is en voldoet aan de etiketteringsvoorschriften van artikel 7, lid 2, onder b) en c), en artikel 8 van deze richtlijn. Uit de bewoordingen van dat artikel 9, lid 4, onder c), volgt dus dat de etiketteringsvoorschriften voor natuurlijk mineraalwater zoals met name vermeld in artikel 7, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/54 ook van toepassing zijn op bronwater, dat niet als zodanig in de handel kan worden gebracht indien het niet aan deze voorschriften voldoet.
60 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat artikel 26, lid 3, punt 1, van de beschikking van 2004, waarbij deze regel in Bulgaars recht is omgezet, slechts voorschrijft dat op de etikettering van bronwater de naam van het „waterontspringingspunt” wordt vermeld, te weten – overeenkomstig § 1, punt 4, van de aanvullende bepalingen van die beschikking – het „[werk] voor waterwinning” , zonder enige verwijzing te bevatten naar de verplichting om de „naam van de bron” te vermelden, terwijl, zoals in punt 52 hierboven is opgemerkt, deze begrippen niet met elkaar verward mogen worden.
61 In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de Republiek Bulgarije, zoals de Commissie betoogt, toestaat dat water dat niet voldoet aan de etiketteringsvoorschriften waarnaar artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54 verwijst, als bronwater in de handel wordt gebracht, terwijl dat artikel geen enkele mogelijkheid bevat om van deze voorschriften af te wijken.
62 Derhalve moet de tweede grief worden aanvaard.
63 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije: – door het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater en bronwater die afkomstig zijn van eenzelfde bron niet te verbieden, – door niet te verplichten dat op de etikettering van natuurlijk mineraalwater en bronwater de naam van de bron wordt vermeld, en – door het gebruik van de term „bronwater” toe te staan voor water dat niet voldoet aan de toepasselijke voorschriften, de krachtens artikel 8, lid 2, artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
64 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Bulgarije in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) – Door het in de handel brengen onder verschillende handelsbenamingen van natuurlijk mineraalwater en bronwater die afkomstig zijn van eenzelfde bron niet te verbieden, – door niet te verplichten dat op de etikettering van natuurlijk mineraalwater en bronwater de naam van de bron wordt vermeld, en – door het gebruik van de term „bronwater” toe te staan voor water dat niet voldoet aan de toepasselijke voorschriften, is de Republiek Bulgarije de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 8, lid 2, artikel 7, lid 2, onder b), en artikel 9, lid 4, onder c), van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater.
2) De Republiek Bulgarije wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Bulgaars.