HvJ EU 6 maart 2025, C-150/23, ECLI:EU:C:2025:146
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
6 maart 2025 ( *1 )
„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden – Richtlijn (EU) 2019/1937 – Artikel 26, leden 1 en 3 – Geen omzetting in nationaal recht en geen mededeling van omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som – Criteria voor de vaststelling van de hoogte van de sanctie – Automatische toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk”
In zaak C‑150/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 13 maart 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz, F. Blanc en T. Materne als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, A. Kumin en I. Ziemele (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof: – vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg heeft nagelaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17), en heeft nagelaten deze bepalingen ter kennis van de Commissie te brengen, met als gevolg dat het de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen; – het Groothertogdom Luxemburg te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som bestaande uit een van de volgende twee bedragen, naargelang van welk bedrag het hoogst is: – 900 EUR per dag vanaf de datum waarop de in richtlijn 2019/1937 vastgelegde termijn voor omzetting in nationaal recht van deze richtlijn is verstreken tot de datum waarop de inbreuk is beëindigd of, in geval van voortzetting van de inbreuk, tot de datum van uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak; – een minimumbedrag van 252000 EUR; – ingeval de overeenkomstig het eerste streepje geconstateerde niet-nakoming voortduurt tot de datum van uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, het Groothertogdom Luxemburg te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 3150 EUR per dag vertraging, te rekenen vanaf de datum van uitspraak van dat arrest tot de datum waarop het Groothertogdom Luxemburg de krachtens richtlijn 2019/1937 op hem rustende verplichtingen nakomt, – het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2019/1937
2 In overweging 1 van richtlijn 2019/1937 staat te lezen: „[…] Vaak […] weerhoudt vrees voor represailles potentiële klokkenluiders ervan melding te maken van hun bezorgdheid of vermoedens. In dit verband wordt […] zowel [op het niveau van de Europese Unie] als [op] internationaal niveau steeds meer het belang onderkend van een evenwichtige en doeltreffende bescherming van klokkenluiders.”
3 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt: „Deze richtlijn heeft tot doel de tenuitvoerlegging van het Unierecht en -beleid op specifieke gebieden te verbeteren door de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen die zorgen voor een hoog niveau van bescherming van melders van inbreuken op het Unierecht.”
4 Artikel 26 van die richtlijn bepaalt: „1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 december 2021 aan deze richtlijn te voldoen. […] 3. Wanneer de lidstaten de in de leden 1 en 2 bedoelde bepalingen vaststellen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De lidstaten stellen de regels voor deze verwijzing vast. Zij delen de Commissie de tekst van deze bepalingen onverwijld mee.”
Mededeling van 2023
5 In de mededeling van de Commissie, met als opschrift „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”), zijn de punten 3 en 4 gewijd aan respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.
6 Punt 3.2 van die mededeling, dat betrekking heeft op de toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk bij de berekening van de dagelijkse dwangsom, luidt: „Een inbreuk die bestaat uit […] de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen. […]”
7 Punt 3.2.2 van die mededeling is als volgt verwoord: „Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk [toe] in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet. In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen […].”
8 Punt 3.3 van de mededeling van 2023, met als opschrift „Toepassing van een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk”, luidt: „[…] De coëfficiënt voor de duur van de inbreuk wordt uitgedrukt als vermenigvuldigingscoëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 3. De coëfficiënt wordt toegepast à raison van 0,10 per maand te rekenen vanaf de uitspraak van het eerste arrest of vanaf de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie. […]”
9 In punt 3.4 van deze mededeling, met als opschrift „De financiële draagkracht van de lidstaat” is vermeld: „[…] De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor ‚n’. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde [van het] bruto binnenlands product (bbp) van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten: […] De Commissie heeft […] besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor ‚n’, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor ‚n’ in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor ‚n’ van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor ‚n’ toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling. […]”
10 In punt 4.2 van die mededeling wordt de methode voor de berekening van de forfaitaire som als volgt uiteengezet: „De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk: – een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst; – de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’, – en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt […]. […]”
11 Punt 4.2.1 van die mededeling luidt: „Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd: […] – voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU. […]”
12 Punt 4.2.2 van de mededeling van 2023 luidt als volgt: „Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor ‚n’ toe als voor de berekening van de dwangsom […]. […] Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. […] Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de dwangsom is vastgesteld in punt 2 van […] bijlage I. […]”
13 Bijlage I bij de mededeling van 2023, met als opschrift „Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”, bepaalt in punt 2 dat het in punt 4.2.2 van die mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som wordt vastgesteld op 1000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 dat de factor „n” voor het Groothertogdom Luxemburg is vastgesteld op 0,09. In punt 5 van bijlage I wordt verduidelijkt dat de forfaitaire minimumsom voor het Groothertogdom Luxemburg 252000 EUR bedraagt.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
14 Op 21 januari 2022 heeft de Commissie het Groothertogdom Luxemburg een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij deze lidstaat verweet haar niet op de hoogte te hebben gesteld van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2019/1937, waarvan de omzettingstermijn was verstreken op 17 december 2021. In zijn antwoord van 15 maart 2022 heeft het Groothertogdom Luxemburg de Commissie medegedeeld dat die bepalingen in voorbereiding waren.
15 Daar er later geen mededeling over de omzetting van richtlijn 2019/1937 volgde, heeft de Commissie op 15 juli 2022 het Groothertogdom Luxemburg een met redenen omkleed advies gezonden en die lidstaat verzocht om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van dit advies te voldoen aan de uit die richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
16 In zijn antwoord van 25 augustus 2022 heeft het Groothertogdom Luxemburg aangegeven dat de Conseil d’État (Raad van State, Luxemburg) op de hoogte was gebracht van de urgentie van het dossier en een advies zou uitbrengen over wetsontwerp nr. 7945 tot omzetting van deze richtlijn, zodat de wetgevingswerkzaamheden in september 2022 konden worden hervat.
17 Daar de Commissie van mening was dat die lidstaat nog steeds niet voldeed aan zijn verplichtingen, heeft zij op 13 maart 2023 besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
18 Op 17 mei 2023 heeft het Groothertogdom Luxemburg de Commissie in kennis gesteld van de loi du 16 mai 2023 portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (wet van 16 mei 2023 tot omzetting van richtlijn 2019/1937, Mémorial A nr. 332 van 17 mei 2023; hierna: „wet van 16 mei 2023”), die op 21 mei 2023 in werking is getreden.
19 Bij akte van 28 september 2023 heeft de Commissie, na contacten met de Luxemburgse autoriteiten, het Hof meegedeeld dat de omzetting van richtlijn 2019/1937 door het Groothertogdom Luxemburg kon worden geacht op 21 mei 2023 te zijn voltooid. Bijgevolg heeft die instelling, ten eerste, haar beroep gedeeltelijk ingetrokken en afgezien van haar verzoek tot vaststelling van een dwangsom, en ten tweede, haar vordering tot veroordeling van die lidstaat tot betaling van een forfaitaire som aangepast en verzocht om een bedrag te betalen van 467100 EUR.
20 Bij beslissing van de president van het Hof van 19 december 2023 is de behandeling van de onderhavige zaak geschorst tot de uitspraak van het arrest in zaak C‑147/23. Na de uitspraak van het arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑147/23, EU:C:2024:346), is de procedure in de onderhavige zaak hervat bij beslissing van de president van het Hof van diezelfde dag.
Beroep
Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU
Argumenten van partijen
21 De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU gehouden zijn om de nodige bepalingen vast te stellen teneinde ervoor te zorgen dat richtlijnen binnen de daarin gestelde termijnen worden omgezet in hun nationale rechtsstelsel, en om deze bepalingen onverwijld te harer kennis te brengen.
22 Deze instelling verduidelijkt dat de vraag of er sprake is van niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die werd gesteld in het door haar aan die lidstaat gezonden met redenen omkleed advies.
23 In casu heeft het Groothertogdom Luxemburg niet vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vastgesteld die nodig waren om richtlijn 2019/1937 om te zetten in nationaal recht.
24 Het Groothertogdom Luxemburg erkent dat het die bepalingen niet binnen de gestelde termijn heeft vastgesteld.
25 Die lidstaat geeft aan dat de wet van 16 mei 2023 – die op 17 mei 2023 ter kennis is gebracht van de Commissie en op 21 mei 2023 in werking is getreden – op laatstgenoemde datum de volledige omzetting van richtlijn 2019/1937 tot stand bracht.
26 De Commissie herinnert er in dit verband aan dat de omstandigheid dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen nakomt tijdens de contentieuze procedure niet relevant is voor de vaststelling dat er sprake is van niet-nakoming door die lidstaat aangezien die niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin die lidstaat zich bevond bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn.
Beoordeling door het Hof
27 Overeenkomstig artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 17 december 2021 aan deze richtlijn te voldoen. Voorts is in artikel 26, lid 3, van deze richtlijn bepaald dat wanneer de lidstaten deze nationale bepalingen vaststellen, in die bepalingen zelf of bij hun officiële bekendmaking daarvan naar de richtlijn wordt verwezen. Daarnaast dienden de lidstaten op grond van artikel 26, lid 3, de tekst van die nationale bepalingen aan de Commissie mee te delen.
28 Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
29 In casu heeft de Commissie, na te hebben vastgesteld dat het Groothertogdom Luxemburg haar niet in kennis had gesteld van de bepalingen die nodig waren voor de omzetting van richtlijn 2019/1937 in nationaal recht, deze lidstaat op 15 juli 2022 een met redenen omkleed advies gezonden met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst ervan, aan de in dat advies genoemde verplichtingen te voldoen.
30 Zoals blijkt uit het verweerschrift en de dupliek die het Groothertogdom Luxemburg in de onderhavige procedure heeft neergelegd, had deze lidstaat bij het verstrijken van die termijn niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vastgesteld om aan richtlijn 2019/1937 te voldoen en had die lidstaat bij het verstrijken van de termijn deze bepalingen evenmin ter kennis gebracht van de Commissie.
31 Derhalve moet worden geoordeeld dat het Groothertogdom Luxemburg, door vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2019/1937 en door deze bepalingen derhalve niet ter kennis van de Commissie te hebben gebracht, de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Verzoek op grond van artikel 260, lid 3, VWEU
Argumenten van partijen
32 Voor de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire som baseert de Commissie zich op de in punt 2 van de mededeling van 2023 genoemde algemene beginselen en op de berekeningsmethode die is uiteengezet in de punten 3 en 4 van deze mededeling. In het bijzonder wijst deze instelling erop dat de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire som moet worden gebaseerd op fundamentele criteria, te weten de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen.
33 Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft, herinnert de Commissie eraan dat de coëfficiënt die van toepassing is op grond van de mededeling van 2023 tussen 1 (minimum) en 20 (maximum) ligt. Deze instelling verduidelijkt dat zij overeenkomstig punt 3.2.2 van deze mededeling systematisch een coëfficiënt van 10 toepast voor de ernst van de inbreuk wanneer de verplichting om kennis te geven van de bepalingen waarmee een richtlijn wordt omgezet in het geheel niet is nagekomen, en dat de niet-omzetting van een richtlijn en het niet ter kennis brengen van die bepalingen als even ernstig worden beschouwd, ongeacht de aard van de bepalingen van de betrokken richtlijn.
34 Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, zet de Commissie uiteen dat er voor de berekening van de forfaitaire som wordt gekeken naar het aantal dagen dat de inbreuk heeft geduurd. De duur van de inbreuk wordt berekend overeenkomstig punt 4.2.1 van de mededeling van 2023 en komt in het geval van beroepen krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, overeen met het aantal dagen tussen de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van de betrokken richtlijn en de dag waarop de inbreuk is beëindigd, of indien de inbreuk voortduurt, tot de dag van de uitspraak van het op grond van artikel 260, lid 3, VWEU gewezen arrest.
35 Wat in de derde plaats het criterium betreft inzake de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie, gelet op de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, wijst de Commissie erop dat dit criterium wordt uitgedrukt door de factor „n” die voor elke lidstaat is vastgesteld in punt 3 van bijlage I bij de mededeling van 2023. De berekening ervan is gebaseerd op de verhouding tussen het bbp van de betrokken staat en het nationale gemiddelde bbp van de Unie vermenigvuldigd met de verhouding tussen de bevolking van die staat en de gemiddelde nationale bevolking van de Unie. De eerste verhouding telt voor twee derde mee, terwijl de tweede verhouding voor een derde meetelt. Volgens punt 3 van die bijlage bij de mededeling bedraagt de factor „n” voor het Groothertogdom Luxemburg 0,09.
36 Dientengevolge stelt de Commissie voor om krachtens punt 4.2 van de mededeling van 2023 een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk te hanteren en de factor „n” van 0,09 toe te passen. Het resultaat van deze twee elementen moet worden vermenigvuldigd met het forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som dat in punt 2 van bijlage I bij deze mededeling is vastgesteld, te weten 1000 EUR, hetgeen overeenkomt met 900 EUR, dat vermenigvuldigd moet worden met het aantal dagen dat de niet-nakoming voortduurt, overeenkomstig punt 4.2.1 van die mededeling. De Commissie wijst erop dat de betaling van de forfaitaire som die uit deze berekening volgt, aan het Groothertogdom Luxemburg moet worden opgelegd op voorwaarde dat deze hoger is dan 252000 EUR, de forfaitaire minimumsom die volgens punt 5 van bijlage I bij de mededeling van 2023 voor die lidstaat is vastgesteld.
37 In zijn verweerschrift benadrukt het Groothertogdom Luxemburg dat de systematische toepassing van een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk eraan in de weg staat dat rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het wetgevingsproces van de betrokken lidstaat.
38 Ten eerste verzekert de wet van 16 mei 2023 niet alleen de omzetting van richtlijn 2019/1937, maar vormt die wet ook een ruimer normatief kader dat ook meldingen van schendingen van het nationale recht omvat. Die verruiming van de werkingssfeer van de door richtlijn 2019/1937 geboden bescherming verklaart de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn en daar moet bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk rekening mee worden gehouden. Ten tweede heeft het Groothertogdom Luxemburg blijk gegeven van transparantie en snelheid bij zijn samenwerking met de Commissie, hetgeen eveneens een verzachtende omstandigheid is die tot een verlaging van de coëfficiënt voor de ernst moet leiden.
39 Om deze redenen verzoekt het Groothertogdom Luxemburg om een verlaging van het forfaitaire bedrag per dag.
40 In haar aanvullende vordering van 28 september 2023 stelt de Commissie voor om er, na de kennisgeving door het Groothertogdom Luxemburg dat de wet van 16 mei 2023 op 21 mei 2023 in werking is getreden, van uit te gaan dat de inbreuk heeft voortgeduurd van 18 december 2021, te weten de dag na het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1937, en 20 mei 2023, de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet die de omzetting van die richtlijn verzekert. Hieruit volgt dat het voorgestelde bedrag per dag van 900 EUR (10 x 0,09 x 1000) moet worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurde, namelijk 519 dagen. De gevorderde forfaitaire som bedraagt dus 467100 EUR.
Beoordeling door het Hof
41 Artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU bepaalt dat de Commissie, wanneer zij bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van de bepalingen die nodig zijn ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, indien zij dit passend acht, kan aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. Ingevolge artikel 260, lid 3, tweede alinea, VWEU kan het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven, waarbij de verplichting tot betaling ingaat op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.
42 Aangezien vaststaat – zoals blijkt uit punt 31 van het onderhavige arrest – dat het Groothertogdom Luxemburg bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om de bepalingen van richtlijn 2019/1937 in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin ter kennis van de Commissie zijn gebracht, valt de aldus vastgestelde niet-nakoming binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU.
43 Voorts zij eraan herinnerd dat het mechanisme van artikel 260, lid 3, VWEU niet alleen tot doel heeft de lidstaten ertoe aan te zetten om zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder een dergelijke bepaling wellicht zou blijven voortduren, maar ook om de procedure voor het opleggen van financiële sancties wegens niet-nakoming van de verplichting met betrekking tot het ter kennis brengen van de nationale omzettingsbepalingen van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn te vereenvoudigen en te bespoedigen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
44 Om dit doel te bereiken voorziet artikel 260, lid 3, VWEU in het als financiële sanctie opleggen van onder meer een forfaitaire som.
45 De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som berust op de beoordeling van de consequenties die de niet-nakoming van de op de betrokken lidstaat rustende verplichtingen heeft voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming lang is blijven voortbestaan [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
46 In dit verband motiveert de Commissie de aard en de hoogte van de gevorderde financiële sancties en houdt zij daarbij rekening met de door haar vastgestelde richtsnoeren, zoals die welke in haar mededelingen zijn opgenomen, die weliswaar niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de transparantie, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
47 Wat de vraag betreft of het passend is om een forfaitaire som op te leggen, staat het aan het Hof om in elke zaak, op basis van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
48 In casu vormt het geheel van juridische en feitelijke gegevens die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid een aanwijzing dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst zullen herhalen, een afschrikkende maatregel zoals de oplegging van een forfaitaire som moet wordt vastgesteld.
49 Wat de berekening van de hoogte van de forfaitaire som betreft, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 260, lid 3, VWEU alleen het Hof bevoegd is om een financiële sanctie op te leggen aan een lidstaat. In het kader van een op grond van deze bepaling ingeleide procedure beschikt het Hof evenwel slechts over een beperkte beoordelingsmarge, aangezien het Hof, wanneer het een niet-nakoming vaststelt, gebonden is aan de voorstellen van de Commissie wat betreft de aard van de financiële sanctie die het kan hanteren en het maximumbedrag van de sanctie die het kan opleggen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
50 Zoals in punt 47 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het aan het Hof om bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid op dit gebied – zoals die is afgebakend door de voorstellen van de Commissie – de forfaitaire som tot de betaling waarvan een lidstaat krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden veroordeeld op een zodanig bedrag vast te stellen dat dit bedrag in de gegeven omstandigheden passend is en daarnaast evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 68 en 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
51 Tevens zij eraan herinnerd dat in het kader van deze beoordelingsbevoegdheid richtsnoeren zoals de mededelingen van de Commissie, niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de transparantie, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
52 In casu heeft de Commissie zich op de mededeling van 2023 gebaseerd om haar verzoek om het Groothertogdom Luxemburg te veroordelen tot de betaling van een forfaitaire som te onderbouwen en het bedrag daarvan vast te stellen.
53 Wat in de eerste plaats de ernst van de vastgestelde niet-nakoming betreft, volgt uit punt 3.2 van de mededeling van 2023 dat volgens de Commissie de niet-mededeling van de bepalingen die nodig zijn ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, altijd als ernstig wordt beschouwd. Derhalve rechtvaardigt deze niet-nakoming de automatische toepassing van een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk.
54 Het Groothertogdom Luxemburg betwist de hoogte van deze coëfficiënt en de automatische toepassing ervan in de omstandigheden van de vastgestelde niet-nakoming.
55 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de verplichting om bepalingen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten, en de verplichting om die bepalingen ter kennis te brengen van de Commissie, voor de lidstaten kernverplichtingen zijn om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen altijd moet worden geacht ernstig te zijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
56 In casu moet worden benadrukt dat richtlijn 2019/1937 een essentieel instrument van het Unierecht is, aangezien zij krachtens artikel 1 van die richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 1 ervan, gemeenschappelijke minimumnormen vaststelt die een hoog niveau van evenwichtige en doeltreffende bescherming waarborgen van personen die inbreuken op dit recht melden op gebieden waar dergelijke inbreuken met name het algemeen belang kunnen schaden. Door een systeem in te voeren ter bescherming van personen die in een beroepsmatige context inbreuken op het Unierecht melden, draagt deze richtlijn namelijk bij tot het voorkomen van schade voor het algemeen belang op bijzonder gevoelige gebieden, zoals overheidsopdrachten, de voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering, de bescherming van het milieu en de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De bepalingen van deze richtlijn voorzien dus in de verplichting voor zowel overheidsinstanties als particuliere entiteiten om te zorgen voor interne meldingskanalen en procedures voor de ontvangst en de follow-up van meldingen, waarbij de rechten van personen die melding maken van inbreuken op het Unierecht en de voorwaarden waaronder zij de aldus geboden bescherming kunnen genieten, worden gewaarborgd [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 73].
57 Dat de bepalingen van richtlijn 2019/1937 niet binnen de gestelde termijn zijn omgezet, doet noodzakelijkerwijs afbreuk aan het Unierecht en aan de uniforme en effectieve toepassing ervan, aangezien inbreuken op dit recht mogelijk niet worden gemeld indien de personen die van dergelijke inbreuken op de hoogte zijn, niet worden beschermd tegen eventuele represailles [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 74].
58 Zoals in punt 50 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet het bedrag van de krachtens artikel 260, lid 3, VWEU aan een lidstaat opgelegde financiële sancties evenwel passend zijn in de gegeven omstandigheden en evenredig zijn aan de gepleegde inbreuk [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 75].
59 Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat de automatische toepassing van een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk in alle gevallen waarin een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn bijgevolg niet zijn meegedeeld, er noodzakelijkerwijs aan in de weg staat dat het bedrag van de financiële sancties aangepast is aan de omstandigheden van de inbreuk en dat evenredige sancties worden opgelegd [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 76].
60 In dit verband heeft het Hof erop gewezen dat de Commissie, door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn moet worden geacht dezelfde mate van ernst te hebben, ongeacht om welke richtlijn het gaat, niet in staat is om de financiële sancties aan te passen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en de publieke belangen, zoals bepaald in punt 3.2.2 van de mededeling van 2023 [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 77].
61 In casu is de niet-nakoming van de verplichting om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 2019/1937, bijzonder ernstig, met name omdat – zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is benadrukt – de bepalingen van deze richtlijn, voor zover zij strekken tot bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht op de door deze richtlijn bestreken gebieden melden, ertoe bijdragen dat dit recht eenvormig en doeltreffend wordt toegepast [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 79].
62 Wat de door het Groothertogdom Luxemburg aangevoerde verzachtende omstandigheden betreft, moet worden opgemerkt dat de vaststelling van een wettelijke regeling die een ruimere werkingssfeer heeft dan die van richtlijn 2019/1937, geen invloed kan hebben op de beoordeling van de ernst van de niet-nakoming, aangezien het gaat om een bewuste keuze van de lidstaat die in casu ten koste is gegaan van de omzetting van die richtlijn binnen de gestelde termijn.
63 Voor zover het Groothertogdom Luxemburg betoogt dat het in het kader van de samenwerking met de Commissie blijk heeft gegeven van transparantie en snelheid, zij er voorts aan herinnerd dat de verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie krachtens artikel 4, lid 3, VEU hoe dan ook op de lidstaten rust, hetgeen inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn de vervulling door de Commissie van haar taak, die er volgens artikel 17 VEU in bestaat dat zij als hoedster van de Verdragen toeziet op de toepassing van het Unierecht onder toezicht van het Hof, te vergemakkelijken. Bijgevolg kan alleen een samenwerking met de Commissie in de vorm van stappen waaruit de intentie blijkt om zo snel mogelijk te voldoen aan de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen, als verzachtende omstandigheid in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
64 In casu moet worden geoordeeld dat het Groothertogdom Luxemburg niet met de benodigde spoed heeft gehandeld door pas 8 maanden na het verstrijken van de gestelde termijn van twee maanden na de kennisgeving van het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022, en ongeveer 17 maanden na het verstrijken van de in artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 gestelde termijn, te voldoen aan de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen.
65 In de tweede plaats zij er in het kader van de beoordeling van de duur van de inbreuk aan herinnerd dat, wat het begin van de periode betreft waarmee bij de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire som rekening moet worden gehouden, de datum die in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de duur van de betrokken niet-nakoming niet de datum is van het verstrijken van de termijn die door de Commissie in het met redenen omkleed advies is gesteld, maar de datum waarop de in de betrokken richtlijn gestelde omzettingstermijn is verstreken [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
66 Vast staat dat het Groothertogdom Luxemburg bij het verstrijken van de in artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 gestelde omzettingstermijn, te weten op 17 december 2021, niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om deze richtlijn om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin ter kennis had gebracht van de Commissie, zoals artikel 26, lid 3, van die richtlijn nochtans voorschrijft. Hieruit volgt dat de aan de orde zijnde niet-nakoming, die pas op 20 mei 2023 is beëindigd met de inwerkingtreding van de wet van 16 mei 2023, bijna anderhalf jaar heeft geduurd.
67 Wat in de derde plaats de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat – onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken – moet worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor bij de beoordeling van de financiële draagkracht en bij de vaststelling van sancties die voldoende afschrikkend en evenredig zijn, teneinde daadwerkelijk te voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
68 In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bbp van de lidstaat ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
69 In casu zij opgemerkt dat de door de Commissie overeenkomstig de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 toegepaste factor „n”, die de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat ten opzichte van de financiële draagkracht van de andere lidstaten weergeeft, is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde van het bbp van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten (dat voor twee derde meetelt bij de berekening van de factor „n”) en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten (dat voor een derde meetelt bij de berekening van de factor „n”), zoals blijkt uit de in punt 9 van het onderhavige arrest weergegeven vergelijking. De Commissie motiveert deze methode voor de berekening van de factor „n” zowel met de doelstelling om een redelijke differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten te handhaven in vergelijking met een berekening die uitsluitend is gebaseerd op het bbp van de lidstaten, als met de doelstelling om een zekere stabiliteit in de berekening van de factor „n” te waarborgen, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
70 Het Hof heeft echter geoordeeld dat bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van de factor „n” niet een demografisch criterium kan worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn),C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 84‑86].
71 Overeenkomstig de in punt 67 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet de hoogte van de forfaitaire som bij gebreke van een door de Commissie voorgesteld relevant criterium om te zorgen voor een stabiele berekening en voor het handhaven van een redelijke differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten, dus worden vastgesteld op basis van het gemiddelde van het bbp van het Groothertogdom Luxemburg over de laatste drie jaar.
72 Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU – waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven – moet worden geoordeeld dat er – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen herhalen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 375000 EUR.
Kosten
73 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Groothertogdom Luxemburg in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) Het Groothertogdom Luxemburg is, door vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig waren om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden, en door deze bepalingen derhalve niet ter kennis van de Commissie te hebben gebracht, de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een forfaitaire som van 375000 EUR.
3) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Frans.