HvJ EU 27 februari 2025, C-220/24, ECLI:EU:C:2025:124
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Negende kamer)
27 februari 2025 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Richtlijn 96/67/EG – Toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Europese Unie – Artikel 1 – Werkingssfeer – Luchthavens met een jaarlijks verkeersvolume van minder dan twee miljoen passagiersbewegingen – Weigering van toegang tot de luchthaveninfrastructuur op een dergelijke luchthaven – Artikel 6 – Afhandelingsdiensten ten behoeve van derden – Toepasselijkheid van de mededingingsregels – Artikel 102 VWEU”
In zaak C‑220/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel București (bestuursrechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) bij beslissing van 20 december 2021, ingekomen bij het Hof op 22 maart 2024, in de procedure
Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj
tegen
Consiliul Concurenței,
in tegenwoordigheid van:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
wijst
HET HOF (Negende kamer),
samengesteld als volgt: N. Jääskinen (rapporteur), kamerpresident, M. Condinanzi en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj, vertegenwoordigd door P. Buta, avocat, en A. Lepièce, advocaat,
– Consiliul Concurenței, vertegenwoordigd door C. Butacu en B. Chirițoiu als gemachtigden,
– Romanian Airport Services SA, vertegenwoordigd door M.‑C. Furtună, avocat,
– Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj, vertegenwoordigd door O. Podaru, avocat,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri en G. Greco als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. V. Rogalski en B. Sasinowska als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 1, 6 en 7 van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB 1996, L 272, blz. 36), en van artikel 102 VWEU.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj (zelfstandig bestuursorgaan van de internationale luchthaven „Avram Iancu” Cluj; hierna: „luchthavenbeheerder”) en de Consiliu Concurenței (mededingingsautoriteit, Roemenië) over een verzoek tot nietigverklaring van een besluit waarbij deze autoriteit aan de luchthavenbeheerder een geldboete heeft opgelegd wegens misbruik van machtspositie.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 1, 2, 10 en 28 van richtlijn 96/67 luiden als volgt: „(1) Overwegende dat de [Europese] Gemeenschap geleidelijk een gemeenschappelijk beleid voor het luchtvervoer tot stand heeft gebracht, teneinde de interne markt overeenkomstig artikel [26 VWEU] gestalte te geven en aldus de economische en sociale vooruitgang duurzaam te bevorderen; (2) Overwegende dat het in artikel [56 VWEU] gestelde doel bestaat in opheffing van de beperkingen voor het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap; dat, overeenkomstig artikel [58 VWEU], dit doel in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid moet worden verwezenlijkt; […] (10) Overwegende dat de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt geleidelijk tot stand moet worden gebracht en moet voldoen aan de eisen van de sector; […] (28) Overwegende dat deze richtlijn de toepassing van de Verdragsregels onverlet laat, met name dat de [Europese] Commissie zal blijven toezien op de eerbiediging van deze regels, door zo nodig gebruik te maken van alle mogelijkheden die artikel [106 VWEU] haar daartoe biedt”.
4 Artikel 1, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn heeft als opschrift „Toepassingsgebied” en bepaalt het volgende: „1. Deze richtlijn is van toepassing op elke luchthaven die zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt, onder de bepalingen van het Verdrag valt en voor commercieel verkeer is opgesteld overeenkomstig de volgende voorschriften: a) De bepalingen met betrekking tot de in artikel 7, lid 1, bedoelde categorieën afhandelingsdiensten die niet onder artikel 7, lid 2, vallen, zijn met ingang van 1 januari 1998 van toepassing op iedere luchthaven, ongeacht de verkeersomvang. b) De bepalingen met betrekking tot de in artikel 7, lid 2, bedoelde categorieën afhandelingsdiensten zijn met ingang van 1 januari 1998 van toepassing op luchthavens met een jaarlijkse verkeersomvang van ten minste 1 miljoen passagiersbewegingen of 25000 ton vracht. c) De bepalingen met betrekking tot de in artikel 6 bedoelde categorieën afhandelingsdiensten zijn met ingang van 1 januari 1999 van toepassing op luchthavens: – met een jaarlijkse verkeersomvang van ten minste 3 miljoen passagiersbewegingen of 75000 ton vracht, of – die in de periode van zes maanden voor 1 april of 1 oktober van het voorgaande jaar een verkeersomvang van ten minste 2 miljoen passagiersbewegingen of 50000 ton vracht hebben geregistreerd. 2. Onverminderd lid 1 zijn de bepalingen van deze richtlijn met ingang van 1 januari 2001 van toepassing op elke luchthaven die zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt, onder de bepalingen van het Verdrag valt, voor commercieel verkeer is opengesteld en een verkeersomvang heeft van het minste 2 miljoen passagiersbewegingen of 50000 ton vracht. 3. Wanneer een luchthaven een van de in dit artikel genoemde minima voor het vrachtverkeer bereikt zonder evenwel het overeenkomstige minimum voor het passagiersverkeer te bereiken, zijn de bepalingen van deze richtlijn niet van toepassing voor wat betreft de categorieën afhandelingsdiensten die uitsluitend voor passagiers bestemd zijn.”
5 Artikel 6, leden 1 en 2, van deze richtlijn heeft als opschrift „Afhandelingsdiensten ten behoeve van derden” en bepaalt: „1. De lidstaten nemen overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 de noodzakelijke maatregelen om de verleners van grondafhandelingsdiensten vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden te waarborgen. De lidstaten kunnen eisen dat de verleners van grondafhandelingsdiensten in de Gemeenschap zijn gevestigd. 2. De lidstaten kunnen het aantal dienstverleners beperken waaraan wordt toegestaan de volgende grondafhandelingsdiensten te verlenen: – bagageafhandeling, – platformafhandeling, – brandstof- en olielevering, – vracht- en postafhandeling voor wat betreft de fysieke afhandeling van vracht en post tussen het luchthavengebouw en het vliegtuig, zowel bij aankomst en vertrek als bij transitvluchten. Zij kunnen dit aantal per categorie diensten echter niet tot minder dan twee beperken.”
6 Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn heeft als opschrift „Zelfafhandeling” en bepaalt: „De lidstaten nemen overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 de nodige maatregelen om het vrij verrichten van zelfafhandelingsdiensten te waarborgen.”
Roemeens recht
Mededingingswet
7 Artikel 6, lid 1, van de Lege concurenței nr. 21/1996 (wet nr. 21/1996 inzake de mededinging) van 10 april 1996 (opnieuw bekendgemaakt in Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 153 van 29 februari 2016; hierna: „mededingingswet”) bepaalt het volgende: „Het is verboden dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de Roemeense markt of op een wezenlijk deel daarvan. Dit misbruik kan met name bestaan in: a) het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke aan- of verkoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden; b) het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers; c) het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging; d) het feit dat het sluiten van overeenkomsten afhankelijk wordt gesteld van het aanvaarden door de handelspartners van bijkomende prestaties, welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomsten.”
Besluit nr. 101 van 9 mei 2007
8 Richtlijn 96/67 is in Roemeens recht omgezet bij Ordinu Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi – RACR-APSH, ediția 03/2007 (besluit nr. 101 van het ministerie van Vervoer houdende goedkeuring van de Roemeense burgerluchtvaartregelgeving inzake de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op luchthavens – RACR-APSH, uitgave 03/2007) van 9 mei 2007 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 334 van 17 mei 2007).
9 Bijlage 1 bij dit besluit bepaalt in artikel 1, leden 1 en 2: „1. Deze regeling is van toepassing op elke luchthaven voor commercieel verkeer die zich op het Roemeense grondgebied bevindt, overeenkomstig de volgende voorschriften: […] c) de bepalingen met betrekking tot de in artikel 6 bedoelde categorieën grondafhandelingsdiensten zijn van toepassing op luchthavens met een jaarlijks verkeer van meer dan 2 miljoen passagiers of 50000 ton vracht. 2. Wanneer een luchthaven het in dit artikel vermelde minimum voor het vrachtverkeer bereikt zonder evenwel het overeenkomstige minimum voor het passagiersverkeer te bereiken, zijn de bepalingen van deze regeling niet van toepassing voor wat betreft de categorieën afhandelingsdiensten die uitsluitend voor passagiers bestemd zijn.”
10 Artikel 6 van deze bijlage, met als opschrift „Afhandelingsdiensten ten behoeve van derden”, bepaalt in lid 1: „De luchthavens nemen de noodzakelijke maatregelen om de verleners van grondafhandelingsdiensten vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden te waarborgen. Met toestemming van het ministerie van Vervoer kan de luchthaven eisen dat de verleners van grondafhandelingsdiensten in de Gemeenschap zijn gevestigd.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
11 De luchthavenbeheerder is een Roemeense rechtspersoon die sinds 1997 ondergeschikt is aan de Consiliu Județean Cluj (provincieraad Cluj, Roemenië). De hoofdactiviteit van deze luchthavenbeheerder bestaat erin de infrastructuur van de internationale luchthaven „Avram Iancu” te Cluj (hierna: „luchthaven van Cluj”) ter beschikking te stellen van de goederen- of passagiersluchtvaartmaatschappijen en de luchtreizigers. De luchthavenbeheerder verleent ook toegang tot de luchthaveninfrastructuur aan ondernemingen die andere diensten verlenen, zoals grondafhandelingsdiensten. Bovendien verricht de luchthavenbeheerder zelf bepaalde categorieën grondafhandelingsdiensten ten behoeve van luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op de luchthaven van Cluj, alsook commerciële diensten die verband houden met de activiteit van deze luchthaven.
12 In augustus 2016 overschreed de luchthaven van Cluj de drempel van één miljoen geregistreerde passagiersbewegingen in een kalenderjaar. Op 21 september 2017 overschreed de luchthaven de drempel van twee miljoen passagiersbewegingen.
13 In 2016 heeft de mededingingsautoriteit een onderzoek gestart naar aanleiding van een klacht van Romanian Airport Services SA (hierna: „RAS”), een Roemeense rechtspersoon, die een verzoek had ingediend om op de luchthaven van Cluj grondafhandelingsdiensten te mogen verlenen.
14 Na dit onderzoek heeft de mededingingsautoriteit bij besluit van 8 oktober 2019 vastgesteld dat de luchthavenbeheerder inbreuk had gemaakt op artikel 6, lid 1, van de mededingingswet en op artikel 102 VWEU, doordat hij misbruik van zijn machtspositie had gemaakt door zijn weigering om RAS van 11 september 2015 tot en met 9 maart 2017 toegang te verlenen tot de luchthaveninfrastructuur die noodzakelijk is om grondafhandelingsdiensten te verrichten op de luchthaven van Cluj. Aan de luchthavenbeheerder is een geldboete opgelegd van 1642551,28 Roemeense leu (RON) (ongeveer 330420 EUR).
15 De luchthavenbeheerder heeft bij de Curte de Apel București (bestuursrechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië), de verwijzende rechter, verzocht om nietigverklaring van dat besluit, waarbij hij met name aanvoerde dat dit besluit berustte op een onjuiste uitlegging en toepassing van richtlijn 96/67.
16 De luchthavenbeheerder betoogt dat artikel 6 van de mededingingswet en artikel 102 VWEU geen voorrang kunnen hebben boven de bepalingen van richtlijn 96/67, een bijzondere wet die afwijkt van het algemene mededingingsrecht. De luchthavenbeheerder betoogt dat hij krachtens deze richtlijn, tot de drempel van twee miljoen passagiersbewegingen, bij de organisatie van grondafhandelingsactiviteiten op de luchthaven van Cluj uitsluitend rekening hoefde te houden met veiligheidsvereisten en met technische en commerciële beperkingen. De luchthavenbeheerder hoefde dus niet elke aanvrager onder de door deze gewenste voorwaarden automatisch toegang te verlenen tot de luchthaveninfrastructuur.
17 De mededingingsautoriteit betoogt dat richtlijn 96/67 geen bijzondere wet is ten opzichte van artikel 102 VWEU en dat de eventuele toepassing van richtlijn 96/67 de toepassing van de mededingingsregels niet uitsluit.
18 In die omstandigheden heeft de Curte de Apel București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „Moet [richtlijn 96/67], in het bijzonder de artikelen 1, 6 en 7 ervan, aldus worden uitgelegd dat zij de toepassing van artikel 102 VWEU – en van elke andere regel met dezelfde inhoud – uitsluit in situaties waarin de toegang wordt geweigerd tot de luchthaveninfrastructuur die noodzakelijk is voor de uitoefening van grondafhandelingsactiviteiten op luchthavens in [de Europese Unie] die het minimum van twee miljoen passagiers niet hebben bereikt?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
19 Volgens vaste rechtspraak is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof in voorkomend geval de voorgelegde vragen te herformuleren. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding, uitlegging behoeven (arrest van 24 oktober 2024, Kwantum Nederland en Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat ofschoon de prejudiciële vraag niet alleen betrekking heeft op de artikelen 1 en 6 van richtlijn 96/67, maar ook op artikel 7 ervan, het hoofdgeding geen betrekking heeft op zelfafhandeling als bedoeld in laatstgenoemde bepaling. Het geding betreft de weigering van de luchthavenbeheerder om RAS, een onderneming die grondafhandelingsdiensten verricht, toegang te verlenen tot de infrastructuur die noodzakelijk is om dergelijke diensten te verlenen op de luchthaven van Cluj. Artikel 6 van deze richtlijn heeft betrekking op de afhandelingsdiensten ten behoeve van derden en bepaalt in lid 1 dat de lidstaten overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 van deze richtlijn de noodzakelijke maatregelen nemen om de verleners van grondafhandelingsdiensten vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden te waarborgen.
21 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn enige vraag in wezen wenst te vernemen of de artikelen 1 en 6 van richtlijn 96/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van artikel 102 VWEU in omstandigheden waarin aan een verlener van grondafhandelingsdiensten de toegang is geweigerd tot de voor de uitoefening van die activiteit noodzakelijke luchthaveninfrastructuur van een luchthaven in de Unie waarvan de jaarlijkse verkeersomvang op de datum van die weigering minder dan twee miljoen passagiersbewegingen bedroeg.
22 Om te beginnen blijkt uit de overwegingen 1, 2 en 10 van richtlijn 96/67 dat deze richtlijn tot doel heeft de beperkingen voor het vrij verrichten van diensten op de interne markt op te heffen door de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Unie geleidelijk te liberaliseren.
23 Met het oog op deze geleidelijke liberalisering bepaalt artikel 1, lid 1, onder c), van deze richtlijn dat artikel 6 van deze richtlijn in eerste instantie vanaf 1 januari 1999 met name slechts van toepassing is op luchthavens die in de periode van zes maanden voor 1 april of 1 oktober van het voorgaande jaar een verkeeromvang van ten minste twee miljoen passagiersbewegingen of 50000 ton vracht hebben geregistreerd. Vervolgens bepaalt artikel 1, lid 2, dat, onverminderd lid 1, de bepalingen van richtlijn 96/67 met ingang van 1 januari 2001 van toepassing zijn op elke luchthaven die zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt, onder de bepalingen van het Verdrag valt, voor commercieel verkeer is opengesteld en een verkeersomvang heeft van ten minste twee miljoen passagiersbewegingen of 50000 ton vracht. Bovendien blijkt uit artikel 1, lid 3, dat wanneer een luchthaven een van de in dit artikel genoemde minima voor het vrachtverkeer bereikt zonder evenwel het overeenkomstige minimum voor het passagiersverkeer te bereiken, de bepalingen van deze richtlijn niet van toepassing zijn voor wat betreft de categorieën afhandelingsdiensten die uitsluitend voor passagiers bestemd zijn.
24 Uit artikel 1 van richtlijn 96/67 volgt dus dat artikel 6 ervan, met ingang van 1 januari 2001, slechts van toepassing is op luchthavens in de Unie met een jaarlijkse verkeersomvang van ten minste twee miljoen passagiersbewegingen.
25 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in casu de luchthaven van Cluj op de datum van de weigering van de luchthavenbeheerder om RAS toegang te verlenen tot de infrastructuur die noodzakelijk is om grondafhandelingsdiensten te verrichten op deze luchthaven, de in artikel 1, lid 2, van richtlijn 96/67 vastgestelde drempel van twee miljoen passagiersbewegingen niet had bereikt.
26 Aangezien deze weigering van toegang dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 6 van deze richtlijn viel, hoefde de luchthavenbeheerder op grond van deze richtlijn een dienstverlener als RAS geen toegang te verlenen tot de luchthaveninfrastructuur die noodzakelijk was voor het verrichten van grondafhandelingsdiensten.
27 Evenwel moet worden benadrukt dat het loutere bestaan van een sectorregeling in geen geval kan impliceren dat de betrokken gedraging buiten de mededingingsregels van de Verdragen valt, ongeacht of deze sectorregeling al dan niet van toepassing is op die gedraging.
28 Zoals het Hof heeft geoordeeld, staat de vraag of in strijd met artikel 102 VWEU misbruik is gemaakt immers los van de vraag of het betrokken gedrag al dan niet in overeenstemming is met andere rechtsregels en bestaat misbruik van machtspositie in de meeste gevallen uit gedragingen die voor het overige, volgens andere rechtstakken dan het mededingingsrecht, rechtmatig zijn (arrest van 6 december 2012, AstraZeneca/Commissie, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, punt 132). Met andere woorden, het feit dat het gedrag van een onderneming conform een regelgevingskader is, impliceert niet dat dit gedrag met artikel 102 VWEU strookt (arrest van 10 juli 2014, Telefónica en Telefónica de España/Commissie, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punt 133).
29 Een dergelijk beginsel wordt overigens duidelijk in herinnering gebracht in overweging 28 van richtlijn 96/67, waarin staat dat deze richtlijn de toepassing van de bepalingen van primair recht onverlet laat en waarin met name wordt verwezen naar de bevoegdheden van de Commissie uit hoofde van artikel 106 VWEU.
30 Hieruit volgt dat, voor zover is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 102 VWEU, een bepaalde gedraging, zoals een weigering van toegang tot een luchthaveninfrastructuur, zoals in casu, ongeacht of zij al dan niet binnen de werkingssfeer van een sectorregeling valt, onder het in deze bepaling neergelegde verbod van misbruik van machtspositie kan vallen.
31 Niettemin moet worden verduidelijkt dat de omstandigheid dat een gedraging rechtmatig is vanuit het oogpunt van een sectorregeling weliswaar geen invloed kan hebben op de toepassing van artikel 102 VWEU wanneer aan de voorwaarden voor toepassing van dat artikel is voldaan, maar dat uit de rechtspraak volgt dat een wettelijke verplichting daarentegen wel relevant kan zijn voor de beoordeling of het gedrag van een onderneming met een machtspositie waarop een sectorregeling van toepassing is, misbruik vormt in de zin van deze bepaling (arrest van 27 oktober 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat de artikelen 1 en 6 van richtlijn 96/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de toepassing van artikel 102 VWEU in omstandigheden waarin aan een verlener van grondafhandelingsdiensten de toegang is geweigerd tot de voor de uitoefening van die activiteit noodzakelijke luchthaveninfrastructuur van een luchthaven in de Unie waarvan de jaarlijkse verkeersomvang op de datum van die weigering minder dan twee miljoen passagiersbewegingen bedroeg.
Kosten
33 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 1 en 6 van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staan aan de toepassing van artikel 102 VWEU in omstandigheden waarin aan een verlener van grondafhandelingsdiensten de toegang is geweigerd tot de voor de uitoefening van die activiteit noodzakelijke luchthaveninfrastructuur van een luchthaven in de Europese Unie waarvan de jaarlijkse verkeersomvang op de datum van die weigering minder dan twee miljoen passagiersbewegingen bedroeg.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Roemeens.