HvJ EU 18 december 2025, C-345/24, ECLI:EU:C:2025:1009
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
18 december 2025 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Pakketbezorgdiensten voor het publiek – Richtlijn 97/67/EG – Artikelen 22 en 22 bis – Verordening (EU) 2018/644 – Artikel 4 – Beslissing van de nationale regelgevende instantie waarbij informatieverplichtingen worden opgelegd aan aanbieders van pakketbezorgdiensten – Rechtsgrondslag van de bevoegdheid van die instantie om bijzondere informatieverplichtingen op te leggen aan marktdeelnemers die geen grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten verrichten – Evenredigheid ”
In zaak C‑345/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 9 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 10 mei 2024, in de procedures
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM)
tegen
BRT SpA,
Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT),
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),
DHL Express (Italy) Srl,
TNT Global Express Srl,
Fedex Express Italy Srl,
United Parcel Service Italia Srl,
Amazon Italia Transport Srl,
Amazon Italia Logistica Srl,
Amazon EU Sàrl,
in tegenwoordigheid van:
Amazon Italia Transport Srl,
Amazon Italia Logistica Srl,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias en B. Smulders (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 maart 2025,
gelet op de opmerkingen van:
– BRT SpA, vertegenwoordigd door E. Fumagalli, A. Manzi en L. Scambiato, avvocati,
– Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), vertegenwoordigd door M. Giordano, avvocato,
– Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl en United Parcel Service Italia Srl, vertegenwoordigd door M. Giordano, avvocato,
– Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl en Amazon EU Sàrl, vertegenwoordigd door M. Clarich, G. Fonderico en G. Nava, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door E. De Bonis en B. Fiduccia, avvocati dello Stato,
– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door I. Anagnostopoulou, C. Ionescu Dima en L. Stefani als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Balta en A. Maceroni als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Conte en M. Mataija als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 juni 2025,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging en rechtmatigheid van verordening (EU) 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (PB 2018, L 112, blz. 19), alsmede de uitlegging van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 (PB 2008, L 52, blz. 3) (hierna: „richtlijn 97/67”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector, Italië; hierna: „AGCOM”) en de voor het aanbieden van pakketbezorgdiensten aan het publiek bevoegde ondernemingen BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl en Amazon EU Sàrl (waarvan de drie laatstgenoemden hierna worden aangeduid als „ondernemingen van de Amazon-groep”) betreffende de rechtmatigheid van een door deze autoriteit vastgesteld besluit waarbij aan deze marktdeelnemers bepaalde informatieverplichtingen worden opgelegd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
– Richtlijn 97/67
3 De overwegingen 11, 13 en 22 van richtlijn 97/67 luiden als volgt:
„(11) […] [H]et [is] essentieel […] dat op het niveau van de Gemeenschap een universele postdienst wordt gewaarborgd die een minimumpakket diensten van een duidelijk omschreven kwaliteit omvat, welk pakket in alle lidstaten tegen een betaalbare prijs aan alle gebruikers, ongeacht waar zij zich in de [Europese] Gemeenschap bevinden, moet worden geboden;
[…]
(13) […] [D]e universele dienst [moet] zowel nationale als grensoverschrijdende diensten […] bestrijken;
[…]
(22) […] [D]e lidstaten [moeten] op hun grondgebied de mogelijkheid […] hebben om het verrichten van niet aan de leveranciers van de universele dienst voorbehouden postdiensten, door middel van passende vergunningsprocedures te regelen; […] deze procedures [moeten] transparant, niet-discriminerend en evenredig […] zijn en [dienen] op objectieve criteria […] te berusten;
[…]”
4 Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. postdiensten: diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen;
1 bis. leverancier van postdiensten: onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt;
[…]
6. postzending: geadresseerde zending in de definitieve vorm die een aanbieder van postdiensten verzorgt. Naast brievenpost worden bijvoorbeeld als postzending aangemerkt: boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten;
[…]
19. essentiële eisen: niet-economische redenen van algemeen belang die een lidstaat ertoe kunnen bewegen voorwaarden inzake het aanbieden van postdiensten op te leggen. Deze redenen zijn het vertrouwelijke karakter van de brievenpost, de veiligheid van het functioneren van het netwerk op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen, de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen tussen de nationale partners zijn overeengekomen, in overeenstemming met het communautaire en het nationale recht, en, in gerechtvaardigde gevallen, de bescherming van gegevens, de bescherming van het milieu en de ruimtelijke ordening. […]”
5 Artikel 9 van die richtlijn is opgenomen in hoofdstuk 4 ervan, met als opschrift „Voorwaarden betreffende het aanbieden van postdiensten en betreffende toegang tot het netwerk”, en bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Voor diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten algemene machtigingen instellen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen.
2. Voor diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten machtigingsprocedures instellen, met inbegrip van individuele vergunningen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen en de universele dienstverlening te verzekeren.
Het verlenen van machtigingen kan:
[…]
– in voorkomend geval worden onderworpen aan een verplichting tot naleving van de bij nationale wetgeving vastgestelde werkomstandigheden of deze verplichting opleggen.
[…]”
6 Artikel 22, leden 1 en 2, van voornoemde richtlijn luidt:
„1. Elke lidstaat wijst een of meer nationale regelgevende instanties [(hierna: „NRI’s”)] voor de postsector aan, die juridisch onderscheiden en functioneel onafhankelijk zijn van de exploitanten van postdiensten. Lidstaten die de eigendom van of de zeggenschap over aanbieders van postdiensten behouden, zorgen voor een daadwerkelijke structurele scheiding tussen de regelgevende taken en de met eigendom of zeggenschap verband houdende activiteiten.
De lidstaten delen de [Europese] Commissie mee welke [NRI’s] zij voor de vervulling van de uit deze richtlijn voortvloeiende taken hebben aangewezen. Zij maken de door de [NRI’s] uit te voeren taken op een gemakkelijk toegankelijke wijze bekend, met name wanneer die taken aan meer dan één orgaan worden toegewezen. De lidstaten zorgen in voorkomend geval voor overleg en samenwerking tussen die instanties onderling en tussen die instanties en de nationale instanties belast met de uitvoering van het mededingingsrecht en de wetgeving inzake consumentenbescherming, in aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.
2. De [NRI’s] hebben in het bijzonder tot taak het doen nakomen van de uit deze richtlijn voortkomende verplichtingen, met name door het instellen van controle- en reguleringsprocedures om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen. Zij kunnen ook worden belast met het doen naleven van de mededingingsregels in de postsector.
[…]”
7 Artikel 22 bis van richtlijn 97/67 is opgenomen in hoofdstuk 9 bis ervan, met als opschrift „Informatieverstrekking”, en bepaalt:
„1. De lidstaten dragen er zorg voor dat aanbieders van postdiensten met name aan de [NRI’s] alle informatie, met inbegrip van financiële informatie en informatie over het aanbieden van de universele dienst, verstrekken die nodig is:
a) om de [NRI’s] in staat te stellen de naleving van deze richtlijn en van de op grond daarvan genomen besluiten te waarborgen;
b) voor duidelijk omschreven statistische doeleinden.
2. De aanbieders van postdiensten verstrekken deze informatie onmiddellijk op verzoek en zo nodig vertrouwelijk, binnen de termijnen en met de mate van gedetailleerdheid die door de [NRI] zijn vastgesteld. De door de [NRI] gevraagde informatie staat in verhouding tot de door haar te verrichten taken. De [NRI] motiveert haar verzoek om informatie.
3. De lidstaten zien erop toe dat de [NRI’s] de Commissie op verzoek in kennis stellen van passende en relevante informatie die zij nodig heeft voor de uitvoering van haar taken krachtens deze richtlijn.
4. Wanneer informatie door een [NRI] in overeenstemming met de communautaire en nationale voorschriften betreffende het zakengeheim als vertrouwelijk wordt beschouwd, vrijwaren de Commissie en de betrokken [NRI’s] het vertrouwelijke karakter van de verstrekte informatie.
– Richtlijn 2008/6
8 In overweging 51 van richtlijn [2008/6] tot wijziging van richtlijn [97/67] wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap, staat het volgende te lezen:
„De [NRI’s] moeten informatie van de marktpartijen verzamelen om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren. Verzoeken om informatie moeten proportioneel zijn en mogen geen buitensporige last meebrengen voor ondernemingen. […]”
9 Bij artikel 1, punt 21, van richtlijn 2008/6 is aan richtlijn 97/67 hoofdstuk 9 bis toegevoegd, dat het in punt 7 van dit arrest aangehaalde artikel 22 bis bevat.
– Verordening 2018/644
10 De overwegingen 5, 13 en 16 tot en met 18 van verordening 2018/644 luiden als volgt:
„(5) Er zijn fundamentele verschillen tussen de lidstaten wat betreft de aan de [NRI’s] toegekende bevoegdheden met betrekking tot markttoezicht en regelgevend toezicht op aanbieders van pakketbezorgdiensten. Zo kunnen sommige instanties daadwerkelijk eisen dat die aanbieders relevante prijsinformatie verstrekken. Het bestaan van dergelijke verschillen werd bevestigd in een gezamenlijk advies van het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie [(Berec)] en de Europese Groep van regelgevende instanties voor postdiensten [(ERGP)], waarin werd geconcludeerd dat de [NRI’s] passende regelgevende bevoegdheden nodig hebben om te interveniëren en dat dergelijke bevoegdheden niet in alle lidstaten voorhanden blijken te zijn. Die verschillen leiden tot extra administratieve lasten en nalevingskosten voor aanbieders van pakketbezorgdiensten die grensoverschrijdend actief zijn. Om die reden vormen die verschillen een belemmering voor het grensoverschrijdend aanbieden van pakketbezorgdiensten en hebben zij rechtstreekse gevolgen voor de werking van de interne markt.
[…]
(13) Momenteel worden de postdiensten geregeld bij richtlijn [97/67]. Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor het aanbieden van postdiensten en voor de universeledienstverlening in de [Europese] Unie. Zij is in de eerste plaats, maar niet uitsluitend, gericht op nationale universele diensten en heeft geen betrekking op regelgevend toezicht op aanbieders van pakketbezorgdiensten. De naleving van de in die richtlijn vastgestelde minimumvereisten voor de universele dienst wordt gewaarborgd door de [NRI] die door de lidstaten is aangewezen. Deze verordening vormt derhalve een aanvulling op de in richtlijn [97/67] vastgestelde voorschriften met betrekking tot grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Deze verordening laat de in richtlijn [97/67] neergelegde rechten en garanties, met name met betrekking tot de handhaving van de verlening van de universele postdienst aan de gebruikers, onverlet.
[…]
(16) Voor de uitvoering van deze verordening is het belangrijk om te voorzien in duidelijke definities van pakketten, pakketbezorgdiensten en aanbieders van pakketbezorgdiensten, en om te specificeren welke postzendingen onder die definities vallen. […]
(17) Aanbieders van pakketbezorgdiensten met alternatieve bedrijfsmodellen, zoals op de deeleconomie en platforms voor elektronische handel gebaseerde modellen, moeten onder deze verordening vallen indien zij minstens een van de schakels in de postbezorgketen aanbieden. Ophaling, sortering en distributie, met inbegrip van ophaaldiensten, moeten als pakketbezorgdiensten worden beschouwd, ook wanneer deze door aanbieders van expres- en koerierdiensten of tussenpersonen worden verleend, in overeenstemming met de huidige praktijk. […]
(18) Deze verordening mag niet van toepassing zijn op ondernemingen die gevestigd zijn in slechts één lidstaat en die alleen over binnenlandse eigen bezorgnetwerken beschikken om de door hen verkochte goederen te leveren volgens een verkoopovereenkomst in de zin van artikel 2, punt 5, van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad [van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten, tot wijziging van richtlijn 93/13/EEG van de Raad en van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 85/577/EEG en van richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 304, blz. 64)]. Ondernemingen die ook gebruikmaken van hun binnenlandse eigen bezorgnetwerken voor de levering van door derden verkochte goederen, moeten onder deze verordening vallen.”
11 In artikel 2 („Definities”), punt 3, wordt „aanbieder van pakketbezorgdiensten” gedefinieerd als „een onderneming die een of meer pakketbezorgdiensten aanbiedt, met uitzondering van ondernemingen die in slechts één lidstaat gevestigd zijn, die uitsluitend binnenlandse pakketbezorgdiensten aanbieden in het kader van een verkoopovereenkomst en die in het kader van die overeenkomst eronder vallende goederen zelf aan de gebruiker bezorgen”.
12 Artikel 4 („Informatieverstrekking”) van die verordening bepaalt:
„1. Alle aanbieders van pakketbezorgdiensten dienen bij de [NRI] van hun lidstaat van vestiging de volgende informatie in, tenzij de [NRI] deze informatie reeds heeft gevraagd en ontvangen:
a) hun naam, hun rechtspositie en rechtsvorm, hun inschrijvingsnummer in een handelsregister of soortgelijk register, hun btw-identificatienummer, het adres waar zij gevestigd zijn en de contactgegevens van een contactpersoon;
b) de kenmerken en waar mogelijk een gedetailleerde omschrijving van de pakketbezorgdiensten die zij aanbieden;
c) hun algemene voorwaarden voor pakketbezorgdiensten, met inbegrip van nadere gegevens over klachtenprocedures voor gebruikers en mogelijke aansprakelijkheidsbeperkingen.
2. Aanbieders van pakketbezorgdiensten stellen de [NRI] binnen dertig dagen in kennis van elke wijziging van de in lid 1 bedoelde informatie.
3. Uiterlijk op 30 juni van elk kalenderjaar dienen alle aanbieders van pakketbezorgdiensten bij de [NRI] van hun lidstaat van vestiging de volgende informatie in, tenzij de [NRI] deze informatie reeds heeft gevraagd en ontvangen:
a) de jaarlijkse omzet van de pakketbezorgdiensten in het voorgaande kalenderjaar in de lidstaat waar zij gevestigd zijn, uitgesplitst in binnenlandse pakketbezorgdiensten en inkomende en uitgaande grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten;
b) het aantal personen dat in het voorgaande kalenderjaar voor hen werkzaam was en in de lidstaat van vestiging bij het verlenen van pakketbezorgdiensten was betrokken, met inbegrip van uitsplitsingen naar arbeidsstatus, en met name naar het aantal personen dat voltijds, deeltijds, als tijdelijke werknemer of als zelfstandige werkzaam is;
c) het aantal pakketten dat in het voorgaande kalenderjaar in hun lidstaat van vestiging werd afgehandeld, uitgesplitst in binnenlandse pakketten en inkomende en uitgaande grensoverschrijdende pakketten;
d) de namen van hun onderaannemers, samen met alle informatie waarover zij beschikken betreffende de kenmerken van de door die onderaannemers verrichte pakketbezorgdiensten;
e) indien beschikbaar, alle openbaar toegankelijke prijslijsten voor pakketbezorgdiensten die op 1 januari van elk kalenderjaar van kracht zijn.
4. Uiterlijk op 23 september 2018 stelt de Commissie door middel van een uitvoeringshandeling een formulier vast voor de indiening van de in de leden 1 en 3 van dit artikel bedoelde informatie. Die uitvoeringshandeling wordt vastgesteld volgens de in artikel 12 bedoelde onderzoeksprocedure.
5. De [NRI’s] kunnen informatievereisten opleggen naast die welke in de leden 1 en 3 zijn bedoeld, op voorwaarde dat deze noodzakelijk en evenredig zijn.
6. De leden 1 tot en met 5 zijn niet van toepassing op aanbieders van pakketbezorgdiensten waarbij in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld minder dan vijftig personen werkzaam waren die betrokken waren bij het verlenen van pakketbezorgdiensten in de lidstaat waar de aanbieder is gevestigd, tenzij die aanbieder in meer dan één lidstaat is gevestigd. Een [NRI] kan in de drempel van vijftig personen de personen meerekenen die werkzaam zijn voor de onderaannemers van de aanbieder van pakketbezorgdiensten.
7. Niettegenstaande lid 6 kan een [NRI] verzoeken dat de op grond van de leden 1 tot en met 5 te verstrekken informatie wordt ingediend door aanbieders van pakketbezorgdiensten die in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld tussen 25 en 49 personen in dienst hadden, indien de specifieke kenmerken van de betrokken lidstaat zulks vereisen en mits dit noodzakelijk en evenredig is om toe te zien op de naleving van deze verordening.”
13 Artikel 5 („Transparantie van grensoverschrijdende tarieven”) van deze verordening bepaalt in lid 1:
„Alle andere aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten dan die welke krachtens artikel 4, leden 6 en 7, zijn uitgesloten, dienen elk kalenderjaar bij de [NRI] van de lidstaat van vestiging de openbare tarievenlijst in die op 1 januari van toepassing is voor de bezorging van enkelstukspostzendingen, anders dan brievenpost, die behoren tot de in de bijlage opgesomde categorieën. Die informatie wordt uiterlijk op 31 januari van elk kalenderjaar ingediend.”
14 Artikel 6 („Beoordeling van grensoverschrijdende enkelstukstarieven”) van verordening 2018/644 luidt:
„1. Op basis van de overeenkomstig artikel 5 verkregen openbare tarievenlijsten stelt de [NRI] voor elk van de in de bijlage vermelde enkelstukspostzendingen vast welke aan een universeledienstverplichting onderworpen grensoverschrijdende tarieven van de uit haar lidstaat afkomstige aanbieders van pakketbezorgdiensten zij in alle objectiviteit meent te moeten beoordelen.
2. De [NRI] beoordeelt op objectieve wijze en overeenkomstig de beginselen van artikel 12 van richtlijn [97/67] de op grond van lid 1 vastgestelde grensoverschrijdende tarieven, teneinde vast te stellen welke grensoverschrijdende tarieven zij onredelijk hoog acht. Bij die beoordeling houdt de [NRI] met name rekening met de volgende elementen:
a) de binnenlandse en alle andere relevante tarieven van de vergelijkbare pakketbezorgdiensten in de lidstaat van oorsprong en in de lidstaat van bestemming;
[…]”
15 Artikel 7 („Informatie aan consumenten”) van deze verordening luidt als volgt:
„Met betrekking tot onder richtlijn [2011/83] vallende overeenkomsten verschaffen alle handelaren die verkoopovereenkomsten met consumenten sluiten welke verzending van grensoverschrijdende pakketten omvatten waar mogelijk en toepasselijk in de precontractuele fase informatie over grensoverschrijdende bezorgopties in verband met de specifieke verkoopovereenkomst en over door de consument te betalen kosten voor grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten alsook, indien van toepassing, over hun klachtenafhandelingsbeleid.”
16 Artikel 9 („Vertrouwelijkheid”) van die verordening bepaalt:
„Voor alle vertrouwelijke bedrijfsinformatie die overeenkomstig deze verordening aan de [NRI’s] of aan de Commissie wordt verstrekt, gelden strikte vertrouwelijkheidsvereisten volgens de toepasselijke bepalingen van het Unierecht en het nationale recht.”
Italiaans recht
– Wetsbesluit nr. 261/99
17 Artikel 2, lid 4, van decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (wetsbesluit nr. 261 tot omzetting van richtlijn [97/67]) van 22 juli 1999 (GURI nr. 182 van 5 augustus 1999), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wetsbesluit nr. 261/99”), bepaalt dat de NRI voor de postsector:
„[…] op basis van een volledig onafhankelijke beoordelings‑ en besluitvormingsbevoegdheid, de volgende taken [uitvoert]:
a) regulering van de postmarkten;
b) deelname aan de werkzaamheden en activiteiten van de Europese Unie en internationale werkzaamheden en activiteiten binnen de grenzen van de toegekende bevoegdheden;
c) vaststelling van regelgevingshandelingen op het gebied van de kwaliteit en de kenmerken van de universele postdienst als bedoeld in artikel 12, met inbegrip van de vaststelling van redelijke criteria die nodig zijn om de punten op het nationale grondgebied aan te duiden die vereist zijn om een regelmatige en uniforme dienstverlening te waarborgen;
d) vaststelling van regelgevingsbesluiten betreffende de toegang tot het postnetwerk en aanverwante diensten, vaststelling van tarieven in de gereguleerde sectoren en bevordering van de mededinging op de postmarkten;
e) uitoefening, waaronder via derden, van de activiteit van het monitoren, controleren en verifiëren van de naleving van de kwaliteitscriteria voor de postdienst;
f) uitoefening van toezicht – eventueel in samenwerking met de territoriale organen van het ministerie van Economische Ontwikkeling – op de naleving van de aan de aanbieder van de universele dienst opgelegde vereisten en van de vereisten die voortvloeien uit vergunningen en machtigingen, met name wat de algemene voorwaarden voor het verrichten van postdiensten betreft;
g) analyse en monitoring van de postmarkten, met name van de prijzen van diensten, mede door daartoe een waarnemingspost op te richten.”
18 Artikel 14 bis van wetsbesluit nr. 261/99, met als opschrift „Informatie”, bepaalt het volgende:
„1. De aanbieders van postdiensten moeten de [NRI] – in voorkomend geval op vertrouwelijke wijze – binnen de vereiste termijnen en met de vereiste mate van gedetailleerdheid alle informatie, met inbegrip van financiële informatie en informatie over het aanbieden van de universele dienst, verstrekken die nodig is:
a) om de naleving van het onderhavige wetsbesluit en de op grond daarvan genomen besluiten te waarborgen;
b) voor duidelijk omschreven statistische doeleinden.
2. De [NRI] stelt de […] Commissie op haar verzoek in kennis van de passende en relevante informatie die zij nodig heeft voor de uitvoering van haar taken.
3. Wanneer de [NRI] van oordeel is dat de in lid 1 bedoelde informatie vertrouwelijk is, vrijwaart zij in overeenstemming met de communautaire en nationale voorschriften betreffende het zakengeheim het vertrouwelijke karakter ervan.
– Besluit 94/22/CONS
19 Het dictum van delibera n. 94/22/CONS recante „Obblighi regolamentari nel mercato dei servizi di consegna dei pacchi” (besluit nr. 94/22/CONS houdende „Reglementaire verplichtingen op de markt voor pakketbezorgdiensten”) van AGCOM van 31 maart 2022 voorziet in de volgende verplichtingen:
„Artikel 1
Algemene informatieverplichtingen
1. Aanbieders die bevoegd zijn […] om pakketbezorgdiensten aan te bieden aan het publiek en die voor de postactiviteiten ten minste vijftig werknemers in dienst hebben die, met betrekking tot activiteiten die vallen onder de in artikel 1, lid 2, onder a), van [wetsbesluit nr. 261/1999] genoemde postdiensten gedurende ten minste drie opeenvolgende jaren een jaarlijkse omzet van meer dan 10 miljoen EUR hebben behaald, verstrekken [AGCOM] jaarlijks de in de volgende leden opgesomde informatie.
2. De in lid 1 bedoelde aanbieders verstrekken [AGCOM] de informatie over de economische voorwaarden van de aan het publiek aangeboden diensten, voor welke informatie reeds krachtens artikel 5, lid 1, onder d) en e), van bijlage A bij besluit 413/14/CONS een publicatieplicht geldt. De aanbieders verstrekken eveneens de economische referentievoorwaarden (gemiddelde prijzen) voor de volgende, naar jaarlijkse omzet aangeduide groepen zakelijke klanten:
– een jaarlijkse omzet van meer dan 1 miljoen EUR;
– 250 000 EUR < jaarlijkse omzet < 1 miljoen EUR;
– 50 000 EUR < jaarlijkse omzet < 250 000 EUR;
– 5 000 EUR < jaarlijkse omzet < 50 000 EUR;
3. De in lid 1 bedoelde aanbieders verstrekken [AGCOM] de rechtstreeks met de bedrijven in de sector die bijdragen aan het verrichten van de postdienst gesloten lopende overeenkomsten waarin hun zakelijke betrekkingen met die bedrijven zijn geregeld.
4. De in lid 1 bedoelde aanbieders verstrekken [AGCOM] een verklaring over de naleving van de arbeidsvoorwaarden met betrekking tot alle personen die betrokken zijn bij het verrichten van de dienst en op elk niveau van de netwerkorganisatie;
5. De in lid 1 bedoelde aanbieders verstrekken [AGCOM] de contractmodellen die worden gebruikt voor personeel dat behoort tot de verschillende categorieën op elk organisatieniveau.
Artikel 2
Informatieverplichtingen die alleen gelden voor Amazon
1. In aanvulling op de in artikel 1 vermelde informatie verstrekt Amazon de volgende informatie aan [AGCOM]:
a) de gemiddelde prijs die wordt gehanteerd voor detailhandelaren die zich aansluiten bij het logistieke programma van Amazon voor de bezorgdienst (‚FBA’);
b) de gemiddelde eenheidsprijs die voor de bezorgdienst wordt betaald aan DSP’s [(Delivery Service Providers; aanbieders van pakketbezorgdiensten)];
c) de gemiddelde eenheidsprijs die voor de bezorgdienst wordt betaald aan andere aanbieders van bezorgdiensten.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
20 Op 31 maart 2022 heeft AGCOM besluit 94/22/CONS vastgesteld. Bij dit besluit heeft deze NRI alle middelgrote en grote ondernemingen die actief zijn op de markt voor pakketbezorgdiensten verplicht om haar jaarlijks bepaalde algemene informatie te verstrekken. Bovenop die algemene informatie zijn bij dat besluit specifieke informatieverplichtingen opgelegd aan de ondernemingen van de Amazon-groep.
21 De algemene informatieverplichtingen, die de verwijzende rechter als „symmetrisch” bestempelt, gelden voor aanbieders van postdiensten die voor postactiviteiten ten minste vijftig werknemers in dienst hebben en gedurende ten minste drie opeenvolgende jaren een omzet van meer dan 10 miljoen EUR hebben behaald met activiteiten die onder de postdiensten vallen. Deze algemene informatieverplichtingen hebben betrekking op:
– de informatie over de economische voorwaarden van de aan het publiek aangeboden diensten die krachtens een eerder besluit reeds openbaar moeten worden gemaakt;
– de economische referentievoorwaarden (gemiddelde prijzen) voor bepaalde, naar jaarlijkse omzet aangeduide groepen zakelijke klanten;
– de rechtstreeks met de bedrijven in de sector die bijdragen aan het verrichten van de postdienst gesloten lopende overeenkomsten waarin de zakelijke betrekkingen met die bedrijven zijn geregeld;
– een verklaring over de naleving van de arbeidsvoorwaarden met betrekking tot alle personen die betrokken zijn bij het verrichten van de dienst en op elk niveau van de netwerkorganisatie;
– de contractmodellen die worden gebruikt voor personeel dat behoort tot de verschillende categorieën op elk organisatieniveau.
22 De ondernemingen van de Amazon-groep moeten aan AGCOM aanvullende informatie verstrekken. Deze specifieke informatieverplichtingen bestempelt de verwijzende rechter als „asymmetrisch”.
23 Tegen besluit 94/22/CONS zijn vier beroepen tot nietigverklaring ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië).
24 De Tribunale amministrativo regionale per il Lazio heeft deze vier beroepen toegewezen. Voor drie van deze beroepen – ingesteld door BRT, door FEDIT en door AICAI, DHL Express (Italy), TNT Global Express, Fedex Express Italy en United Parcel Service Italia – heeft die rechter niet alleen het gebrek aan onderzoek bekritiseerd, maar er ook op gewezen dat de „symmetrische” informatieverplichtingen niet noodzakelijk en evenredig zijn.
25 Wat het vierde beroep betreft, dat door de ondernemingen van de Amazon-groep is ingesteld, heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio geoordeeld dat deze ondernemingen geen grensoverschrijdende diensten verrichten en dat er dus geen „zekere” rechtsgrondslag bestond die AGCOM de bevoegdheid verleende om die ondernemingen informatieverplichtingen op te leggen.
26 AGCOM heeft tegen de beslissingen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter, die de vier hoofdgedingen heeft gevoegd.
27 Gelet op de door AGCOM aangevoerde middelen vraagt de verwijzende rechter zich af of er een rechtsgrondslag bestaat op basis waarvan AGCOM bevoegd zou zijn om informatieverplichtingen op te leggen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn en, zo ja, wat de reikwijdte van die rechtsgrondslag is.
28 Om te beginnen vraagt die rechter zich af of AGCOM ten aanzien van aanbieders van niet-grensoverschrijdende bezorgdiensten, zoals de ondernemingen van de Amazon-groep, beschikt over een rechtsgrondslag om dergelijke verplichtingen op te leggen.
29 Zijn twijfels op dit punt worden versterkt door het feit dat AGCOM in haar hoger beroep aanvoert dat haar bevoegdheden met name voortvloeien uit bepaalde overwegingen van richtlijn 97/67 en verordening 2018/644. Deze autoriteit baseert zich in het bijzonder op overweging 51 van richtlijn 2008/6. Volgens de verwijzende rechter wijst dit op de moeilijkheid om een duidelijke en uitdrukkelijke rechtsregel aan te wijzen waarop de bevoegdheden van AGCOM zijn gegrondvest.
30 Wat vervolgens de omvang van de bevoegdheid van AGCOM betreft, vraagt de verwijzende rechter zich af wat de grenzen zijn van het regulerend optreden van deze autoriteit wanneer zij algemene informatieverplichtingen oplegt. Dienaangaande wijst die rechter erop dat de lidstaten volgens artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 voor diensten die niet tot de universele dienst behoren, algemene machtigingen kunnen instellen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen. Hij vraagt zich af of de door AGCOM opgelegde informatieverplichtingen kunnen worden gerechtvaardigd door een van de essentiële eisen zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 1, punt 19, van die richtlijn en of zij evenredig zijn.
31 Wat dit laatste aspect betreft, herinnert de verwijzende rechter eraan dat artikel 14 bis van wetsbesluit nr. 261/99 – dat ertoe strekt artikel 22 bis van richtlijn 97/67 in Italiaans recht om te zetten – voorziet in een algemene bevoegdheid op het gebied van informatieverplichtingen die per geval kan worden uitgeoefend, waarbij voor elk geval moet worden aangetoond dat het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen. AGCOM is aldus bevoegd om de aanbieders om informatie te verzoeken teneinde de taken die haar door de Uniewetgever en de nationale wetgever zijn opgedragen doeltreffend te kunnen vervullen, door zich te richten tot de aanbieders van wie de activiteiten volgens haar relevant zijn voor de concrete uitvoering van die taken, op basis van specifieke verzoeken en in verband met die taken.
32 Volgens de verwijzende rechter blijft het echter onzeker of op grond van bovengenoemde bepalingen ook algemene informatieverplichtingen kunnen worden opgelegd en of zij de rechtsgrondslag vormen voor de uitoefening van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bevoegdheden.
33 Ten slotte merkt de verwijzende rechter op dat de vaststelling van besluit 94/22/CONS in het kader van de mededingingsbevorderende regelgeving werd gerechtvaardigd door de doelstelling om het risico van verstoring van de mededingingsdynamiek in de betrokken sector te vermijden of te verminderen.
34 Met name om de mededinging en transparantie in het belang van consumenten en kleine en middelgrote ondernemingen te verbeteren, en om doeltreffend het hoofd te bieden aan mededingingsproblemen die zich voordoen in economische sectoren waar onlineplatforms optreden als poortwachters (gatekeepers), heeft AGCOM aanbieders van pakketbezorgdiensten informatieverplichtingen opgelegd die volgens de verwijzende rechter verder gaan dan verplichtingen die strikt verband houden met de bescherming van de mededinging en de consument. Deze rechter vraagt zich niettemin af of het niet noodzakelijk is om NRI’s ook de bevoegdheid te verlenen om te onderzoeken hoe ondernemingen hun macht verwerven en uitoefenen en wat de gevolgen van een ongeoorloofde machtspositie kunnen zijn, niet alleen voor de consumenten maar ook voor de concurrenten in de betrokken sector, de werknemers en de samenleving in het algemeen.
35 Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is verordening [2018/644], wat het verzamelen van informatie betreft, als zodanig uitsluitend van toepassing op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten of, in het algemeen, op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, behoudens specifieke uitsluitingen met betrekking tot afzonderlijke bepalingen?
2) Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat die verordening alleen van toepassing is op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten, kan richtlijn [97/67], of kunnen de zogeheten impliciete bevoegdheden dan dienen als rechtsgrond op basis waarvan de [NRI’s] toch algemene informatieverplichtingen kunnen opleggen aan aanbieders van niet-grensoverschrijdende bezorgdiensten?
3) Indien het antwoord op de tweede vraag ontkennend luidt, moet het feit dat verordening [2018/644] niet van toepassing is op aanbieders van niet-grensoverschrijdende bezorgdiensten als redelijk, niet-discriminerend en in overeenstemming met de artikelen 14, 114 en 169 [VWEU] worden beschouwd?
4) In hoeverre kan de [NRI] (ook vanuit het oogpunt van noodzakelijkheid en evenredigheid) informatieverplichtingen opleggen aan aanbieders van pakketbezorgdiensten en is het, meer in het bijzonder, mogelijk om aan alle aanbieders zonder onderscheid informatieverplichtingen op te leggen met betrekking tot:
i) de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten;
ii) de overeenkomsten die de betrekkingen regelen tussen de afzonderlijke onderneming die de pakketbezorgdienst verricht en de ondernemingen die op verschillende wijzen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de sector, betrokken zijn bij de verrichting van deze dienst;
iii) de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van de dienst worden ingezet?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
36 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of verordening 2018/644 aldus moet worden uitgelegd dat deze, wat de informatieverstrekking aan de betrokken NRI betreft, uitsluitend van toepassing is op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten of, in het algemeen, op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, behoudens specifieke uitsluitingen.
37 Zoals blijkt uit de titel ervan, heeft verordening 2018/644 betrekking op grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. In de eerste plaats moet echter worden opgemerkt dat artikel 2, eerste volzin, van deze verordening bepaalt dat voor de toepassing ervan de definities van artikel 2 van richtlijn 97/67 gelden. Die verordening vormt immers, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, gelezen in het licht van overweging 13, een aanvulling op deze richtlijn. Artikel 2, punt 1 bis, van die richtlijn definieert een „leverancier van postdiensten” echter als een „onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt”. Die bepaling maakt dus geen onderscheid tussen binnenlandse en grensoverschrijdende dienstaanbieders.
38 Voorts wordt in artikel 2, punt 3, van verordening 2018/644 een „aanbieder van pakketbezorgdiensten” gedefinieerd als „een onderneming die een of meer pakketbezorgdiensten aanbiedt, met uitzondering van ondernemingen die in slechts één lidstaat gevestigd zijn, die uitsluitend binnenlandse pakketbezorgdiensten aanbieden in het kader van een verkoopovereenkomst en die in het kader van die overeenkomst eronder vallende goederen zelf aan de gebruiker bezorgen”. Bijgevolg kan uit deze bepaling evenmin worden afgeleid dat de Uniewetgever uitsluitend aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten op het oog had, zodat alle aanbieders van binnenlandse pakketbezorgdiensten a priori van de werkingssfeer ervan zouden zijn uitgesloten.
39 Zoals blijkt uit de bewoordingen van die bepaling, die moet worden gelezen in het licht van overweging 18 van verordening 2018/644, sluit deze immers alleen een specifieke categorie aanbieders van binnenlandse pakketbezorgdiensten van die werkingssfeer uit, te weten in slechts één lidstaat gevestigde ondernemingen die dergelijke bezorgingen alleen verrichten om door hen verkochte goederen te leveren aan consumenten op basis van tussen die ondernemingen en die consumenten gesloten overeenkomsten. Deze uitzondering geldt dus niet voor ondernemingen die hun binnenlandse bezorgnetwerken inzetten voor de bezorging van door derden verkochte goederen.
40 Hieruit volgt dat de uitzondering van artikel 2, punt 3, van verordening 2018/644 een beperkte reikwijdte heeft en niet impliceert dat aanbieders van pakketbezorgdiensten van de personele werkingssfeer van deze verordening zijn uitgesloten enkel omdat zij uitsluitend bezorgingen op het nationale grondgebied van een lidstaat verrichten.
41 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat artikel 4 van verordening 2018/644, dat volgens de bewoordingen ervan specifiek betrekking heeft op informatieverstrekking, in beginsel van toepassing is op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten in de zin van artikel 2 van deze verordening.
42 Krachtens artikel 4, leden 1 en 3, van verordening 2018/644 moeten „[a]lle aanbieders van pakketbezorgdiensten” bepaalde informatie indienen bij de betrokken NRI. Artikel 4, lid 2, van deze verordening verplicht „[a]anbieders van pakketbezorgdiensten” om binnen de gestelde termijn elke wijziging van de krachtens artikel 4, lid 1, van die verordening gevraagde informatie mee te delen, hetgeen impliceert dat deze verplichting geldt voor dezelfde categorie aanbieders als die waarop laatstgenoemd lid betrekking heeft.
43 Zo verplicht artikel 4, lid 3, onder c), van die verordening deze aanbieders om het aantal pakketten mee te delen dat in het voorgaande kalenderjaar in hun lidstaat van vestiging werd afgehandeld, uitgesplitst in binnenlandse pakketten en grensoverschrijdende pakketten. Het feit dat de aanbieders van binnenlandse pakketbezorgdiensten de NRI alleen informatie over binnenlandse pakketten kunnen meedelen, heeft dus niet tot gevolg dat zij moeten worden geacht te zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze verordening.
44 Daarnaast verwijst artikel 4, lid 5, van verordening 2018/644, dat de NRI toestaat om aanvullende informatievereisten op te leggen, uitdrukkelijk naar de leden 1 en 3 van dat artikel, hetgeen impliceert dat deze verzoeken kunnen worden gericht aan dezelfde geadresseerden, te weten alle aanbieders van pakketbezorgdiensten in de zin van artikel 2 van deze verordening.
45 Hoewel artikel 4, lid 6, van verordening 2018/644 bepaalde categorieën aanbieders van pakketbezorgdiensten vrijstelt van de in de leden 1 tot en met 5 van dat artikel bedoelde verplichtingen, geldt die vrijstelling uitsluitend voor kleinschalige ondernemingen die binnenlandse bezorgdiensten verrichten en op voorwaarde dat zij in slechts één lidstaat gevestigd zijn. Overigens biedt artikel 4, lid 7, van die verordening een NRI de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden informatie te vragen aan dienstaanbieders die in beginsel onder lid 6 vallen.
46 Gelet op al deze bepalingen vallen de in artikel 4, lid 1, van verordening 2018/644 bedoelde aanbieders van pakketbezorgdiensten, ongeacht de territoriale reikwijdte van de aangeboden pakketbezorgdiensten, in beginsel onder de door deze verordening opgelegde informatieverplichtingen.
47 In de derde plaats moet in navolging van het Europees Parlement worden opgemerkt dat verordening 2018/644 het systeem voor regelgevend toezicht in hoofdstuk II voorstelt als een reeks stappen die onderling met elkaar zijn verbonden. Artikel 4 van deze verordening stelt de NRI’s aldus in staat om informatie in te winnen teneinde inzicht te krijgen in de samenstelling en de werking van de markt voor pakketbezorging, zowel op nationaal niveau als met betrekking tot grensoverschrijdende diensten. Krachtens artikel 5 ontvangen de NRI’s de openbare tarievenlijsten van aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Overeenkomstig artikel 6 stellen de NRI’s vast welke tarieven zij menen te moeten beoordelen en beoordelen deze vervolgens. Ten slotte verplicht artikel 7, onder bepaalde voorwaarden, handelaren die aan consumenten goederen hebben verkocht die het voorwerp van een grensoverschrijdende verzending van pakketten zullen uitmaken, om consumenten te informeren over met name grensoverschrijdende bezorgopties en de daaraan verbonden kosten.
48 Het doel dat met elk van deze bepalingen wordt nagestreefd, rechtvaardigt het door verordening 2018/644 gemaakte onderscheid tussen de geadresseerden van de betrokken informatieverplichting. Sommige verplichtingen, die naar hun aard en functie gerichter zijn, richten zich namelijk specifiek tot aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Zo is artikel 5 van deze verordening uitsluitend op deze dienstaanbieders van toepassing, aangezien het beoogt de doelstelling van transparantie van reeds gepubliceerde tarieven voor grensoverschrijdende pakketbezorging te verwezenlijken. De in dit verband relevante informatie kan immers alleen worden verkregen van aanbieders die dergelijke bezorgdiensten verrichten. Andere verplichtingen, zoals de algemene informatieverplichtingen van artikel 4 van verordening 2018/644, zijn daarentegen zonder onderscheid van toepassing op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, ongeacht het grondgebied waarop deze bezorgingen worden verricht.
49 Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het nationale of grensoverschrijdende karakter van de pakketbezorgdienst dus relevant, niet voor de afbakening van de personele werkingssfeer van deze verordening, maar voor de bepaling van het soort relevante informatie dat moet worden verstrekt in het licht van het doel dat met elk van die bepalingen wordt nagestreefd.
50 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat verordening 2018/644 aldus moet worden uitgelegd dat deze, wat de informatieverstrekking aan de betrokken NRI betreft, van toepassing is op elke aanbieder van pakketbezorgdiensten, ongeacht het nationale of grensoverschrijdende karakter van de betrokken diensten, behoudens specifieke uitsluitingen.
Tweede en derde vraag
51 De tweede en de derde vraag zijn, zoals blijkt uit de bewoordingen ervan, gesteld voor het geval dat het antwoord op de eerste vraag zou betekenen dat verordening 2018/644, wat de informatieverstrekking betreft, alleen van toepassing is op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten.
52 Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeven de tweede en de derde vraag dus niet te worden beantwoord.
Vierde vraag
53 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de artikelen 22 en 22 bis van richtlijn 97/67 en/of artikel 4 van verordening 2018/644, gelezen in het licht van het evenredigheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een NRI aan aanbieders van pakketbezorgdiensten algemene informatieverplichtingen oplegt, met name met betrekking tot de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten, te weten het publiek en bepaalde groepen zakelijke klanten, de overeenkomsten die de betrekkingen regelen met de ondernemingen die op verschillende wijzen betrokken zijn bij de verrichting van deze diensten, en de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van die diensten worden ingezet.
54 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit artikel 22 bis, leden 1 en 2, van richtlijn 97/67, deze bepaling de lidstaten verplicht ervoor zorg te dragen dat de aanbieders van postdiensten op verzoek van de NRI’s alle informatie verstrekken, met inbegrip van financiële informatie en informatie over het aanbieden van de universele dienst, die nodig is om die NRI’s in staat te stellen de naleving van deze richtlijn en van de op grond daarvan genomen besluiten te waarborgen, alsmede voor duidelijk omschreven statistische doeleinden.
55 Artikel 22 bis bevat weliswaar geen beperkingen met betrekking tot alle informatie die het voorwerp kan zijn van een dergelijk verzoek om informatie, gelet op de ruime bewoordingen die in dit verband worden gebruikt, maar deze informatie moet worden gevraagd met het oog op de verrichting van de taken van de betrokken NRI of voor duidelijk omschreven statistische doeleinden. Deze uitlegging vindt steun in de doelstelling van deze bepaling, die er juist in bestaat, zoals in overweging 51 van richtlijn 2008/6 is vermeld, de NRI’s de mogelijkheid te bieden om informatie van de marktpartijen te verzamelen „om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren”. Hieruit volgt dat deze bevoegdheid van de NRI om aanbieders van postdiensten overeenkomstig artikel 22 bis van richtlijn 97/67 om informatie te verzoeken, wordt afgebakend aan de hand van de haar toegewezen taken.
56 Zoals blijkt uit artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/67, bestaan deze taken in het bijzonder in het waarborgen van de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, met name door controle- en reguleringsprocedures in te stellen om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen.
57 Ten tweede somt artikel 4, leden 1 en 3, van verordening 2018/644 de informatie op die alle aanbieders van pakketbezorgdiensten aan de betrokken NRI moeten verstrekken. Deze informatie heeft met name betrekking op de kenmerken van de door hen aangeboden pakketbezorgdiensten, hun algemene voorwaarden, het aantal per jaar afgehandelde pakketten, het aantal werknemers, de namen van hun onderaannemers, alsook alle informatie waarover zij beschikken betreffende de kenmerken van de door die onderaannemers verrichte pakketbezorgdiensten, of alle openbaar toegankelijke geldende prijslijsten.
58 Daarenboven beschikt een NRI krachtens artikel 4, lid 5, van verordening 2018/644 over de mogelijkheid om aanvullende informatieverplichtingen op te leggen.
59 Uit bovengenoemde bepalingen blijkt dat zowel richtlijn 97/67 als verordening 2018/644 het mogelijk maken om een NRI voor de vervulling van haar taken een ruime bevoegdheid toe te kennen met betrekking tot het soort of de hoeveelheid informatie die zij van aanbieders van pakketbezorgdiensten kan verlangen, hetzij wat betreft de onderwerpen waarop die informatie betrekking moet hebben, hetzij wat betreft de openbare of vertrouwelijke aard ervan, of zelfs wat betreft de frequentie waarmee zij die informatie kan opvragen.
60 Bij de uitoefening van deze ruime bevoegdheid moet evenwel het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.
61 Ten eerste is de mogelijkheid om krachtens artikel 4, lid 5, van verordening 2018/644 om aanvullende informatie te verzoeken immers afhankelijk van de voorwaarde dat een dergelijk verzoek „noodzakelijk en evenredig” is.
62 Ten tweede bepaalt artikel 22 bis, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 97/67 dat de door de NRI gevraagde informatie in verhouding moet staan tot de door haar te verrichten taken. In overweging 51 van richtlijn 2008/6, in het licht waarvan artikel 22 bis van richtlijn 97/67 moet worden gelezen, staat in dit verband te lezen dat de verzoeken om informatie proportioneel moeten zijn en geen buitensporige lasten mogen meebrengen voor de betrokken ondernemingen.
63 In deze context moet voorts worden opgemerkt dat de NRI’s krachtens artikel 22, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, van richtlijn 97/67, naast de bij deze richtlijn opgelegde taken zoals het instellen van controle- en reguleringsprocedures om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen, kunnen worden belast met een taak die hun door de lidstaten kan worden opgedragen, namelijk het waarborgen van de naleving van de mededingingsregels in de postsector. Zoals uit deze bepaling volgt, is de bij richtlijn 97/67 tot stand gebrachte harmonisatie immers slechts gedeeltelijk en laat zij de lidstaten de vrijheid om ter zake andere bepalingen vast te stellen, waarbij de betrokken NRI’s in voorkomend geval met aanvullende taken kunnen worden belast.
64 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie in wezen heeft opgemerkt ter terechtzitting, de bevoegdheid om markten ex ante te reguleren teneinde de mededinging te bevorderen, moet worden onderscheiden van de bevoegdheden om toe te zien op de naleving van de mededingingsregels, hetgeen een ex-posttoepassing, in specifieke gevallen, van bestaande mededingingsregels impliceert. Hieruit volgt dat deze ex-posttoepassing van de mededingingsregels een gericht verzoek om informatie kan rechtvaardigen dat is toegespitst op het specifieke lopende onderzoek, terwijl het doel van bevordering van de mededinging een ruimer verzoek om informatie kan rechtvaardigen, op grond waarvan de NRI die met een dergelijke taak is belast, de betrokken markt kan onderzoeken teneinde de mededinging toekomstgericht te verbeteren. Zo kan uit een grondige kennis van de markt – met name betreffende de marktpositie van bepaalde marktdeelnemers, de prijzen van bepaalde diensten en de arbeidsvoorwaarden die een bedreiging kunnen vormen voor het gelijke speelveld op die markt – blijken dat het nodig is om regulerende maatregelen vast te stellen teneinde het risico van verstoring van de mededinging in de betrokken sector af te wenden.
65 Het staat aan de verwijzende rechter om zich uit te spreken over de evenredigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde informatieverplichtingen. Artikel 267 VWEU verleent het Hof namelijk niet de bevoegdheid om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de instellingen van de Unie. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof evenwel, in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin artikel 267 VWEU voorziet, op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter de elementen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht verschaffen om die rechter alle aanwijzingen te geven die noodzakelijk zijn om hem bij die beoordeling te begeleiden [arresten van 19 september 2024, Booking.com en Booking.com (Deutschland), C‑264/23, EU:C:2024:764, punten 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
66 Daartoe zal de verwijzende rechter in casu om te beginnen moeten beoordelen of de door AGCOM opgelegde informatieverplichtingen het beoogde doel kunnen bereiken, te weten de vervulling van haar taken, vervolgens of deze vereisten noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken, en ten slotte of die vereisten evenredig zijn, met name in die zin dat zij, gezien de administratieve last die zij met zich brengen, geen buitensporige inbreuk vormen op de rechten en beschermde belangen van de aanbieders van pakketbezorgdiensten.
67 Dienaangaande zij opgemerkt dat de vierde prejudiciële vraag enkel betrekking heeft op de door AGCOM opgelegde „symmetrische” informatieverplichtingen. Die verplichtingen hebben volgens de verwijzende rechter betrekking op de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten [vierde vraag, onder i)], de overeenkomsten die de betrekkingen regelen tussen de afzonderlijke onderneming die de pakketbezorgdienst verricht en de ondernemingen die op verschillende wijzen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de sector, betrokken zijn bij de verrichting van deze dienst [vierde vraag, onder ii)], alsook de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van de dienst worden ingezet [vierde vraag, onder iii)]. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter komen de in de vierde vraag, onder i), bedoelde verplichtingen overeen met die van artikel 1, lid 2, van besluit 94/22/CONS, komen de in de vierde vraag, onder ii), bedoelde verplichtingen overeen met die van artikel 1, lid 3, van dit besluit en komen de in de vierde vraag, onder iii), bedoelde verplichtingen overeen met die van artikel 1, leden 4 en 5, van datzelfde besluit.
68 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter – voor zover de gevraagde informatie behoort tot de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening 2018/644 bedoelde categorieën gegevens – geen enkel element aanvoert dat afbreuk zou kunnen doen aan de evenredigheid van de verplichtingen die deze verordening ten aanzien daarvan oplegt, waarvan de geldigheid in dit opzicht niet door deze rechter ter discussie is gesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 83 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
69 In deze context zij opgemerkt dat artikel 4, lid 3, onder d), van die verordening bepaalt dat alle aanbieders van pakketbezorgdiensten bij de NRI de namen van hun onderaannemers indienen, samen met alle informatie waarover die dienstaanbieders beschikken betreffende de kenmerken van de door die onderaannemers verrichte pakketbezorgdiensten, zoals de modaliteiten van het ophalen en distribueren van het pakket naargelang het gewicht of de afmetingen daarvan. Hieruit volgt ten eerste dat deze kenmerken geen betrekking hebben op de arbeidsvoorwaarden van het personeel dat in dienst is van derde entiteiten, zoals onderaannemers, die betrokken zijn bij de verrichting van deze diensten. Die arbeidsvoorwaarden zijn onderworpen aan de informatieverplichtingen van artikel 1, leden 4 en 5, van besluit 94/22/CONS. Ten tweede valt onder dat artikel 4, lid 3, onder d), alleen de informatie waarover een dergelijke dienstverlener daadwerkelijk beschikt. Dit vereiste houdt dus niet in dat die dienstverrichter aanvullende informatie moet inwinnen bij zijn onderaannemers.
70 Hieruit volgt in de tweede plaats dat informatie die niet onder de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening 2018/644 opgesomde categorieën gegevens valt, moet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dit geldt met name zowel voor informatie die, wat de relevante markt betreft, betrekking heeft op de arbeidsvoorwaarden van werknemers van dienstaanbieders of van hun onderaannemers als voor informatie die betrekking heeft op de factoren die de prijs en de kwaliteit van de betrokken diensten bepalen.
71 Ten eerste moet in herinnering worden gebracht, betreffende de geschiktheid van de gevraagde informatie om de NRI in staat te stellen haar taken te vervullen, dat de NRI’s overeenkomstig artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/67 in het bijzonder tot taak hebben om de uit die richtlijn voortkomende verplichtingen te doen nakomen, met name door controle- en reguleringsprocedures in te stellen om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen.
72 Krachtens artikel 9 van richtlijn 97/67 kunnen de lidstaten het aanbieden van postdiensten afhankelijk stellen van een algemene machtiging of een individuele vergunning, waarbij het verlenen van machtigingen wordt onderworpen aan de naleving van bepaalde voorwaarden, die met name verband houden met de naleving van de in de nationale wetgeving vastgestelde arbeidsvoorwaarden.
73 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde „symmetrische” informatieverplichtingen worden opgelegd aan ondernemingen die pakketbezorgdiensten aanbieden in hun hoedanigheid van houder van een individuele vergunning of een algemene machtiging. Er wordt niet gespecificeerd of de pakketbezorgdiensten die deze ondernemingen aanbieden al dan niet binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen. Zo merkt BRT in haar schriftelijke opmerkingen aan het Hof op dat haar diensten niet binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen.
74 In dat verband moet worden opgemerkt dat het Hof heeft geoordeeld dat uit het onderzoek van de algemene opzet van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 97/67 volgt dat de in die bepaling gebruikte term „machtigingen” verwijst naar zowel de machtigingen van lid 2, eerste alinea, als die van lid 1 van dat artikel, dat wil zeggen de machtigingen die betrekking hebben op diensten die zowel buiten als binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen. Zo kunnen overeenkomstig artikel 9, lid 2, tweede alinea, vijfde streepje, van deze richtlijn alle aanbieders van postdiensten, met inbegrip van aanbieders die geen onder de universele dienst vallende diensten verrichten, worden onderworpen aan de verplichting tot naleving van de bij nationale wetgeving vastgestelde arbeidsomstandigheden [zie in die zin arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punten 27 en 28].
75 Voorts moet worden opgemerkt dat in het geval van het aanbieden van diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, krachtens artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 algemene machtigingen kunnen worden verleend voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen voor het verrichten van postdiensten te waarborgen. Deze essentiële eisen worden gedefinieerd in artikel 2, punt 19, van deze richtlijn en omvatten onder meer „de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen tussen de nationale partners zijn overeengekomen, in overeenstemming met het communautaire en het nationale recht”.
76 Hieruit volgt dat informatie over arbeidsvoorwaarden, zoals de informatie die AGCOM krachtens artikel 1, leden 4 en 5, van besluit 94/22/CONS verlangt, de NRI in staat kan stellen haar taak te vervullen met betrekking tot het toezicht op de naleving van de vereisten die zijn opgelegd aan de aanbieders van pakketbezorgdiensten die houder zijn van een individuele vergunning of een algemene machtiging in de zin van artikel 9 van richtlijn 97/67.
77 Ten tweede moet de noodzakelijkheid van de gevraagde informatie worden geacht te zijn aangetoond wanneer de NRI zonder die informatie de haar toegewezen taken niet naar behoren kan vervullen.
78 Zoals de advocaat-generaal in punt 88 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, impliceert de uitoefening van de taak om toe te zien op de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit de individuele vergunningen en algemene machtigingen die zijn verleend aan aanbieders van pakketbezorgdiensten, dat de NRI beschikt over informatie over de arbeidsvoorwaarden van werknemers en de rechtsbescherming van werkers die actief zijn in het kader van de verrichting van de betrokken diensten. De verplichting om de met die werknemers, op elk niveau van de organisatie, gesloten modelovereenkomsten mee te delen, en de verplichting om een verklaring over te leggen over de naleving van de arbeidsvoorwaarden met betrekking tot de personen die betrokken zijn bij het aanbieden van pakketbezorgdiensten, zoals opgelegd bij artikel 1, leden 4 en 5, van besluit 94/22/CONS, lijken dus niet verder te gaan dan nodig is om die taak doeltreffend te verrichten.
79 Evenzo vereist de taak om in het belang van de gebruikers van postdiensten kwalitatieve postdiensten en in het bijzonder de universele dienst aan te bieden, dat informatie kan worden verzameld over de factoren die de prijs en de kwaliteit van de betrokken diensten bepalen, of over de arbeidsvoorwaarden van de werknemers van de op de betrokken markt aanwezige dienstaanbieders en van de personen die bij het aanbieden van die diensten betrokken zijn. Zoals de Italiaanse regering heeft opgemerkt in haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen, kunnen de uitbesteding van de betrokken diensten en het gebruik van onderaannemingsovereenkomsten – vaak in cascade, wat leidt tot een zeer vergaande versnippering van de leveringsfase – de economische en arbeidsvoorwaarden waaronder deze diensten worden verricht weinig transparant maken. Hieruit volgt dat kennis van de netwerkorganisatie noodzakelijk is opdat de NRI op doeltreffende wijze toezicht kan houden op de betrokken markt en, in voorkomend geval, kan ingrijpen door regulerende maatregelen vast te stellen.
80 In die optiek lijkt het, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, noodzakelijk om deze doelstellingen te bereiken door informatieverplichtingen op te leggen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van de werknemers die betrokken zijn bij het verrichten van de betrokken diensten, de overeenkomsten die de handelsbetrekkingen regelen met de ondernemingen die bij deze dienst betrokken zijn, en de prijzen en andere voorwaarden waaronder pakketbezorgdiensten aan het publiek en aan bepaalde zakelijke klanten worden verstrekt, zoals die welke zijn opgelegd in artikel 1, leden 2 tot en met 5, van besluit 94/22/CONS.
81 Ten derde en tot slot staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de gevraagde informatie evenredig is, met name in die zin dat het verstrekken van deze informatie geen buitensporige last meebrengt voor de aanbieders van pakketbezorgdiensten. Die beoordeling bestaat uit een evaluatie van de last, op het vlak van tijd, financiële en personele middelen, waarmee de in het hoofdgeding aan de orde zijnde informatieverplichtingen gepaard gaan in het licht van de omvang van de aanbieders van pakketbezorgdiensten die aan deze informatieverplichtingen zijn onderworpen. Bij die evaluatie moet rekening worden gehouden met verschillende factoren, zoals de termijnen waarbinnen aan deze verplichtingen moet worden voldaan, de aard van en de hoeveelheid aan gevraagde informatie alsmede de vereiste mate van nauwkeurigheid.
82 Hoewel het overeenkomstig de in punt 65 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak aan de verwijzende rechter staat om een dergelijke beoordeling te verrichten, kan worden opgemerkt dat het – voor zover het aanbieden van contractmodellen het mogelijk maakt de gevraagde informatie in te dienen bij de NRI – te ver zou gaan om van aanbieders van pakketbezorgdiensten te vereisen dat zij zowel alle lopende overeenkomsten indienen die de betrekkingen regelen tussen aanbieders die bevoegd zijn om pakketbezorgdiensten aan te bieden aan het publiek en hun werknemers, als de personen meedelen die bij die verrichting van deze diensten betrokken zijn.
83 Bovendien, hoewel gegevens zoals de met zakelijke klanten onderhandelde prijzen – die in casu voorwerp uitmaken van de bij besluit 94/22/CONS opgelegde informatieplicht – voor aanbieders van pakketbezorgdiensten commercieel gevoelige informatie vormen, moet in herinnering worden gebracht dat de strikte vertrouwelijkheid van de door de aanbieders van pakketbezorgdiensten verstrekte vertrouwelijke bedrijfsinformatie moet worden verzekerd overeenkomstig artikel 9 van verordening 2018/644 en artikel 22 bis, lid 2, van richtlijn 97/67. Aldus blijkt dat de Uniewetgever – door te verzekeren dat deze gegevens niet door de aanbieders mogen worden geanonimiseerd, hetgeen voor hen een aanzienlijke administratieve last zou meebrengen – een afweging heeft gemaakt tussen het belang dat zij hebben bij de uitoefening van de door artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap en het belang van een NRI om die informatie te verkrijgen voor de vervulling van haar taken.
84 Gelet op een en ander moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de artikelen 22 en 22 bis van richtlijn 97/67 en artikel 4 van verordening 2018/644 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een NRI aan aanbieders van pakketbezorgdiensten algemene informatieverplichtingen oplegt die in het bijzonder betrekking hebben op de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten, te weten het publiek en bepaalde groepen zakelijke klanten, op de overeenkomsten die de betrekkingen regelen met ondernemingen die op verschillende wijzen betrokken zijn bij de verrichting van deze diensten, en op de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van die diensten worden ingezet, mits de opgelegde verplichtingen van dien aard zijn dat zij de vervulling van de aan deze autoriteit opgedragen taken mogelijk maken, daartoe noodzakelijk zijn en evenredig zijn in die zin dat zij geen buitensporige last meebrengen voor deze dienstaanbieders.
Kosten
85 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Verordening (EU) 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten
moet aldus worden uitgelegd dat
deze, wat de informatieverstrekking aan de betrokken nationale regelgevende instantie betreft, van toepassing is op elke aanbieder van pakketbezorgdiensten, ongeacht het nationale of grensoverschrijdende karakter van de betrokken diensten, behoudens specifieke uitsluitingen.
2) De artikelen 22 en 22 bis van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008, alsmede artikel 4 van verordening 2018/644
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich er niet tegen verzetten dat een nationale regelgevende instantie aan aanbieders van pakketbezorgdiensten algemene informatieverplichtingen oplegt die in het bijzonder betrekking hebben op de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten, te weten het publiek en bepaalde groepen zakelijke klanten, op de overeenkomsten die de betrekkingen regelen met ondernemingen die op verschillende wijzen betrokken zijn bij de verrichting van deze diensten, en op de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van die diensten worden ingezet, mits de opgelegde verplichtingen van dien aard zijn dat zij de vervulling van de aan deze autoriteit opgedragen taken mogelijk maken, daartoe noodzakelijk zijn en evenredig zijn in die zin dat zij geen buitensporige last meebrengen voor deze dienstaanbieders.
ondertekeningen
* Procestaal: Italiaans.