HvJ EU 28 november 2024, C-758/22, ECLI:EU:C:2024:989
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
28 november 2024 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Economisch en monetair beleid – Europees systeem van nationale en regionale rekeningen – Statistische rapportagevereisten die van toepassing zijn op pensioenfondsen – Bijzondere pensioenstelsels voor vrije beroepen – Verplichte deelname en premies”
In de gevoegde zaken C‑758/22 en C‑759/22,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) bij beslissingen van 27 september 2022, ingekomen bij het Hof op 15 december 2022, in de procedures
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts‑ und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22),
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
tegen
Deutsche Bundesbank,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, E. Regan en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: M. Siekierzyńska, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 december 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– de Bayerische Ärzteversorgung, de Bayerische Architektenversorgung, de Bayerische Apothekerversorgung, de Bayerische Rechtsanwalts‑ und Steuerberaterversorgung en de Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung, vertegenwoordigd door S. Altenschmidt en P. Müller, Rechtsanwälte,
– de Sächsische Ärzteversorgung, vertegenwoordigd door C. Köhler, Rechtsanwalt,
– de Deutsche Bundesbank, vertegenwoordigd door L. Luyken, M. Mogendorf en W. Spoerr, Rechtsanwälte,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Blanc, S. Delaude en L. Mantl als gemachtigden,
– de Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door S. J. Hlásková Murphy, K. Kaiser en B. van der Eem als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 februari 2024,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van verordening (EU) 2018/231 van de Europese Centrale Bank van 26 januari 2018 voor wat betreft statistische rapportagevereisten voor pensioenfondsen (PB 2018, L 45, blz. 3), gelezen in samenhang met verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (PB 2013, L 174, blz. 1).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds verschillende beroepspensioenverenigingen – te weten, in zaak C‑758/22, de Bayerische Ärzteversorgung (Beierse beroepspensioenvereniging voor artsen, Duitsland), de Bayerische Architektenversorgung (Beierse beroepspensioenvereniging voor architecten), de Bayerische Apothekerversorgung (Beierse beroepspensioenvereniging voor apothekers), de Bayerische Rechtsanwalts‑ und Steuerberaterversorgung (Beierse beroepspensioenvereniging voor advocaten en boekhouders) en de Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (Beierse beroepspensioenvereniging voor civiel ingenieurs en psychotherapeuten), en voorts, in zaak C‑759/22, de Sächsische Ärzteversorgung (Saksische beroepspensioenvereniging voor artsen, Duitsland) – en anderzijds de Deutsche Bundesbank (Duitse federale bank) over de vraag of deze beroepspensioenverenigingen onderworpen zijn aan statistische rapportagevereisten voor pensioenfondsen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 549/2013
3 De overwegingen 1, 3, 12 en 14 van verordening nr. 549/2013 luiden: „(1) De beleidsvorming in de Unie en het toezicht op de economieën van de lidstaten en op de economische en monetaire unie (EMU) vereisen vergelijkbare, actuele en betrouwbare informatie over de structuur van de economie en de ontwikkeling van de economische situatie in iedere lidstaat of regio. […] (3) De burgers van de Unie hebben economische rekeningen nodig als basisinstrument voor de analyse van de economische situatie van een lidstaat of regio. Ter wille van de vergelijkbaarheid moeten die rekeningen worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitleg vatbare beginselen. De verstrekte informatie moet zo nauwkeurig, volledig en tijdig mogelijk zijn om maximale transparantie in alle sectoren te waarborgen. […] (12) Het herziene Europese systeem van rekeningen, als ingesteld bij deze verordening, (ESR 2010) bevat een methodologie en een leveringsprogramma waarin de rekeningen en tabellen worden gespecificeerd die alle lidstaten binnen de voorgeschreven termijnen moeten indienen. De Commissie moet die rekeningen en tabellen op vaste tijdstippen ter beschikking van de gebruikers stellen, waar nodig volgens een vooraf bekendgemaakt tijdschema, met name met het oog op het toezicht op de economische convergentie en een goede coördinatie van het economische beleid van de lidstaten. […] (14) Het ESR 2010 moet geleidelijk in de plaats van alle andere systemen komen als referentiekader voor gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels, dat bestemd is voor de opstelling van de rekeningen van de lidstaten ten behoeve van de doelstellingen van de Unie en waarmee resultaten kunnen worden verkregen die van lidstaat tot lidstaat vergelijkbaar zijn.”
4 In artikel 1, lid 2, van deze verordening wordt bepaald: „Het ESR 2010 voorziet in: a) methoden (bijlage A) betreffende de gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels die moeten worden gebruikt voor de opstelling van statistische rekeningen en tabellen op vergelijkbare grondslagen ten behoeve van de Unie, en van de resultaten die worden voorgeschreven uit hoofde van artikel 3; […]”
5 Hoofdstuk 1 („Algemene kenmerken en grondbeginselen”) van bijlage A bij die verordening bevat de punten 1.34, 1.35, 1.37 en 1.57. Daarin staat te lezen: „1.34 Sectorrekeningen worden gecreëerd door eenheden in sectoren onder te brengen, zodat transacties en saldi van de rekeningen naar sector kunnen worden gepresenteerd. Door de presentatie naar sector worden veel belangrijke meetwaarden voor economisch en begrotingsbeleid aangereikt. De belangrijkste sectoren zijn huishoudens, overheid, vennootschappen (financiële instellingen en niet-financiële vennootschappen), instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) ten behoeve van huishoudens, en het buitenland. Het onderscheid tussen markt‑ en niet-marktactiviteiten is van groot belang. Een entiteit in handen van de overheid die een marktgerichte vennootschap blijkt te zijn, wordt in de sector vennootschappen ingedeeld, buiten de sector overheid. Op die manier maken de tekorten en schulden van de vennootschap geen deel uit van het tekort en de schuld van de overheid. 1.35 Het is belangrijk dat duidelijke, deugdelijke criteria voor de classificatie van entiteiten in sectoren worden vastgesteld. De publieke sector bestaat uit alle in de economie ingezeten institutionele eenheden waarover de overheid zeggenschap heeft. De particuliere sector bestaat uit de overige ingezeten eenheden. In tabel 1.1 zijn de criteria aangegeven die worden gebruikt om het onderscheid te maken tussen de publieke en de particuliere sector, en in de publieke sector tussen de sector overheid en de sector vennootschappen in handen van de overheid, en in de particuliere sector tussen de sector izw’s t.b.v. huishoudens en de sector particuliere vennootschappen. Tabel 1.1 Criteria In handen van de overheid (publieke sector) In particuliere handen (particuliere sector) Niet-marktoutput Overheid Izw’s t.b.v. huishoudens Marktoutput Vennootschappen in handen van de overheid Particuliere vennootschappen […] 1.37 Het onderscheid tussen markt en niet-markt en bijgevolg, voor entiteiten van de publieke sector, de indeling ervan in de sector overheid of in de sector vennootschappen, wordt bepaald door de volgende regel: Een activiteit wordt als marktactiviteit beschouwd wanneer de desbetreffende goederen en diensten onder de volgende voorwaarden worden verhandeld: 1) verkopers streven naar winstmaximalisatie op lange termijn en verkopen daartoe vrijwillig op de markt goederen en diensten aan wie bereid is de gevraagde prijs te betalen; 2) kopers streven, rekening houdend met hun schaarse middelen, naar nutsmaximalisatie door zich bij hun aankopen te laten leiden door de vraag welke producten tegen de aangeboden prijs het best aan hun behoeften voldoen; 3) van een effectieve markt is sprake wanneer verkopers en kopers toegang tot en informatie over de markt hebben. Er kan ook dan sprake zijn van een effectieve markt wanneer niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan. […] 1.57 Institutionele eenheden zijn economische entiteiten die zelfstandig goederen en activa kunnen bezitten, verplichtingen kunnen aangaan en economische activiteiten en transacties met andere eenheden kunnen verrichten. Voor het ESR-systeem zijn de institutionele eenheden ingedeeld in vijf elkaar uitsluitende binnenlandse institutionele sectoren: a) niet-financiële vennootschappen; b) financiële instellingen; c) overheid; d) huishoudens; e) instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens. De vijf sectoren vormen tezamen de totale binnenlandse economie. Iedere sector is onderverdeeld in subsectoren. Dankzij het ESR 2010-systeem kan een volledig rekeningenstelsel (inclusief balansen) worden samengesteld voor iedere sector en subsector, alsmede voor de totale economie. Niet-ingezeten eenheden kunnen betrekkingen aangaan met deze vijf binnenlandse sectoren; de interacties worden in dat geval weergegeven tussen de binnenlandse sectoren en een zesde institutionele sector, de sector buitenland.”
6 Bijlage A bij verordening nr. 549/2013 bevat in hoofdstuk 2 („Eenheden en indeling van eenheden”) de punten 2.32 tot en met 2.35, 2.38, 2.40, 2.43, 2.105 tot en met 2.110 en 2.117, die luiden: „2.32 Elke sector en subsector brengt de institutionele eenheden samen die worden gekenmerkt door een gelijksoortig economisch gedrag. Schema 2.1 – Indeling van eenheden in sectoren 2.33 De institutionele eenheden worden in sectoren ingedeeld op basis van het type producent dat zij zijn, en op basis van hun hoofdactiviteit of -functie; de genoemde kenmerken worden als indicatief voor hun economisch gedrag beschouwd. 2.34 Schema 2.1 geeft weer hoe eenheden in de hoofdsectoren worden ingedeeld. Om de sector te bepalen van een ingezeten eenheid die geen huishouden is, moet volgens het schema worden bepaald of zij al dan niet onder zeggenschap van de overheid staat en of zij marktproducent of niet-marktproducent is. 2.35 Zeggenschap over een financiële instelling of een niet-financiële vennootschap wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene ondernemingsbeleid te bepalen, bijvoorbeeld door zo nodig geschikte directieleden te benoemen. […] 2.38 De overheid heeft zeggenschap over een onderneming op grond van een speciale wet, besluit of verordening waarbij de overheid wordt gemachtigd het ondernemingsbeleid te bepalen. De volgende indicatoren zijn de voornaamste factoren waarmee rekening moet worden gehouden om te bepalen of de overheid zeggenschap over een onderneming heeft: […] b) de overheid heeft zeggenschap in de raad van bestuur of een ander bestuursorgaan; c) de overheid heeft zeggenschap bij de benoeming en het ontslag van belangrijke personeelsleden; […] f) er is speciale regelgeving; […] Een enkele indicator kan voldoende zijn om te besluiten dat er sprake is van zeggenschap, maar in andere gevallen kunnen meerdere indicatoren tezamen wijzen op zeggenschap. […] 2.40 Om het onderscheid te maken tussen markt en niet-markt en dus om overheidsentiteiten in te delen in de sector overheid of de sector ondernemingen, geschiedt op basis van de criteria van punt 1.37. […] 2.43 Tabel 2.2 geeft een overzicht van het type producent en de hoofdactiviteiten of -functies waardoor iedere sector wordt gekenmerkt. Tabel 2.2 – Type producent en hoofdactiviteiten of -functies per sector Type producent Hoofdactiviteit of -functie Sector Marktproducent Productie van goederen en niet-financiële diensten voor de markt Niet-financiële vennootschappen (S.11) Marktproducent Financiële intermediatie, incl. verzekering Financiële hulpdiensten Financiële instellingen (S.12) Niet-marktproducent in handen van de overheid Productie en levering van niet-marktoutput voor collectieve en individuele consumptie, en uitvoering van transacties, bedoeld om het nationaal inkomen en vermogen te herverdelen Overheid (S.13) Marktproducent of particuliere producent voor eigen finaal gebruik Consumptie Productie van marktoutput en output voor eigen finaal gebruik Huishoudens (S.14) in hun hoedanigheid van consument in hun hoedanigheid van ondernemer Particuliere niet-marktproducent Productie en levering van niet-marktoutput voor individuele consumptie Instellingen zonder winstoogmerk t.b.v. huishoudens (S.15) […] Pensioenfondsen (S.129) 2.105 Definitie: de subsector pensioenfondsen (S.129) bestaat uit alle financiële instellingen en quasi-vennootschappen met als hoofdfunctie financiële intermediatie door middel van het poolen van sociale risico’s en behoeften van de verzekerden (sociale verzekering). Pensioenfondsen als socialeverzekeringsregelingen verschaffen een inkomen aan gepensioneerden en vaak uitkeringen bij overlijden en invaliditeit. 2.106 Subsector S.129 bestaat uitsluitend uit de socialeverzekeringspensioenfondsen die als institutionele eenheden losstaan van de eenheden waardoor ze zijn opgericht. Deze fondsen hebben zelfstandige beslissingsbevoegdheid en beschikken over een volledige boekhouding. Niet-zelfstandige pensioenfondsen zijn geen institutionele eenheden en blijven onderdeel van de institutionele eenheid waardoor ze zijn opgericht. 2.107 Voorbeelden van deelnemers aan pensioenfondsregelingen zijn de werknemers van een enkele onderneming of een groep ondernemingen, de werknemers uit een branche of bedrijfstak, dan wel personen met hetzelfde beroep. De uitkeringen die ingevolge het verzekeringscontract worden verstrekt, kunnen zijn: a) uitkeringen bij overlijden van de verzekerde aan de weduwe/weduwnaar en kinderen; b) pensioenuitkeringen, of c) invaliditeitsuitkeringen aan de verzekerde. 2.108 In sommige landen kunnen al deze soorten risico’s zowel bij levensverzekeringsinstellingen als bij pensioenfondsen worden verzekerd. In andere landen moeten sommige van deze risico’s bij levensverzekeringsinstellingen worden verzekerd. In tegenstelling tot levensverzekeringsinstellingen zijn pensioenfondsen wettelijk beperkt tot specifieke groepen werknemers en zelfstandigen. 2.109 Pensioenfondsregelingen kunnen door werkgevers of door de overheid worden georganiseerd; zij kunnen ook door verzekeringsinstellingen namens werknemers worden georganiseerd; bovendien kunnen er afzonderlijke institutionele eenheden worden opgericht voor het in bezit hebben en beheren van de activa die worden gebruikt om de pensioenrechten te honoreren en de pensioenen uit te keren. 2.110 Subsector S.129 omvat niet: a) institutionele eenheden die aan elk van beide in punt 2.117 vermelde criteria voldoen. Zij worden ingedeeld in subsector S.1314; […] Socialezekerheidsfondsen (S.1314) 2.117 Definitie: de subsector socialezekerheidsfondsen (S.1314) omvat de institutionele eenheden op centraal, deelstaat‑ en lokaal niveau waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verstrekken van sociale uitkeringen en die aan elk van de volgende twee criteria voldoen: a) bepaalde bevolkingsgroepen zijn bij wet‑ of regelgeving verplicht aan de regeling deel te nemen dan wel premies te betalen, en b) de overheid is verantwoordelijk voor het beheer van de instelling wat de vaststelling of goedkeuring van de premies en uitkeringen betreft, ongeacht haar rol als toezichthoudend orgaan of werkgever. Gewoonlijk is er geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van een door een individu betaalde premie en het risico waaraan hij is blootgesteld.”
7 Bijlage A bij deze verordening bevat een hoofdstuk 3 („Transacties in producten en niet-geproduceerde activa”), waarvan de punten 3.17 tot en met 3.19, 3.24 en 3.26 tot en met 3.28 luiden als volgt: „3.17 Definitie: marktoutput bestaat uit de output die op de markt wordt afgezet of waarvoor dit de bedoeling is. 3.18 De marktoutput omvat: a) producten die tegen een economisch significante prijs worden verkocht; […] 3.19 Definitie: economisch significante prijzen zijn prijzen die een aanzienlijke invloed hebben op de hoeveelheden producten die producenten willen leveren of die kopers willen kopen. Dergelijke prijzen komen tot stand wanneer aan beide van de volgende voorwaarden wordt voldaan: a) de producent wordt gestimuleerd om het aanbod aan te passen hetzij met het doel om op lange termijn winst te maken, hetzij ten minste kapitaal‑ en andere kosten te dekken, en b) consumenten hebben de vrijheid wel of niet te kopen, en kiezen op basis van de gevraagde prijzen. Economisch niet-significante prijzen zullen worden gevraagd om nog enige inkomsten te genereren of om de vraag, die wellicht te groot zou zijn wanneer de diensten volledig gratis worden verstrekt, enigszins in te dammen. De economisch significante prijs van een product wordt gedefinieerd in relatie tot de institutionele eenheid en de lokale [eenheid van economische activiteit (EEA)] die de output hebben voortgebracht. Zo wordt bijvoorbeeld de gehele output van ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid in eigendom van huishoudens, die aan andere institutionele eenheden wordt verkocht, geacht tegen een economisch significante prijs te worden verkocht, en daarom als marktoutput beschouwd. Voor de output van andere institutionele eenheden wordt met name met behulp van een kwantitatief criterium (het 50 %-criterium), waarbij gebruik wordt gemaakt van de verhouding tussen verkopen en productiekosten, nagegaan of zij in staat zijn tegen economisch significante prijzen een marktactiviteit uit te oefenen. Om een marktproducent te zijn, moet de eenheid over een ononderbroken periode van meerdere jaren ten minste 50 % van haar kosten door verkopen dekken. […] 3.24 Definitie: marktproducenten zijn lokale EEA’s of institutionele eenheden waarvan het grootste deel van de output marktoutput is. Wanneer een lokale EEA of een institutionele eenheid marktproducent is, is de output van zijn hoofdactiviteit per definitie marktoutput, aangezien het begrip marktoutput gedefinieerd is nadat het onderscheid tussen ‚markt’, ‚voor eigen finaal gebruik’ en ‚niet-markt’ is toegepast op de lokale EEA en de institutionele eenheid die de output hebben voortgebracht. […] 3.26 Definitie: niet-marktproducenten zijn lokale EEA’s of institutionele eenheden die het grootste deel van de output gratis of tegen economisch niet-significante prijzen leveren. Institutionele eenheden: onderscheid tussen ‚markt’, ‚voor eigen finaal gebruik’ en ‚niet-markt’ 3.27 Voor institutionele eenheden in hun hoedanigheid van producent geeft tabel 3.1 een overzicht van het onderscheid tussen ‚markt’, ‚voor eigen finaal gebruik’ en ‚niet-markt’. Ook de indeling per sector wordt vermeld. Tabel 3.1 – Onderscheid tussen marktproducenten, producenten voor eigen finaal gebruik en niet-marktproducenten voor institutionele eenheden Aard van de institutionele eenheid Classificatie Particulier of in handen van de overheid? Izw of niet? Marktproducent? Type producent Sector(en) 1. Particuliere producenten 1.1 Ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid in eigendom van huishoudens (exclusief quasi‑vennootschappen in eigendom van huishoudens) 1.1 = Markt of voor eigen finaal gebruik Huishoudens 1.2 Overige particuliere producenten (inclusief quasi‑vennootschappen in eigendom van huishoudens) 1.2.1 Particuliere izw’s 1.2.1.1 Ja 1.2.1.1 = Markt Vennootschappen 1.2.1.2 Nee 1.2.1.2 = Niet-markt Izw’s t.b.v. huishoudens 1.2.2 Overige particuliere producenten die geen izw zijn 1.2.2 = Markt Vennootschappen 2. Overheidsproducenten 2.1 Ja 2.1 = Markt Vennootschappen 2.2 Nee 2.2 = Niet-markt Overheid 3.28 Uit tabel 3.1 blijkt dat er om te bepalen of een institutionele eenheid als marktproducent, als producent voor eigen finaal gebruik of als niet-marktproducent moet worden ingedeeld, diverse criteria na elkaar worden toegepast. Het eerste onderscheid is het onderscheid tussen particuliere en overheidsproducenten. Overheidsproducenten staan onder zeggenschap van de overheid, conform de in punt 2.38 bedoelde definitie van zeggenschap.”
8 Bijlage A bij die verordening bevat een hoofdstuk 17, waarvan punt 17.43 het volgende bepaalt: „Definitie: pensioenregelingen sociale zekerheid zijn bij overeenkomst gesloten verzekeringsregelingen waarbij de begunstigden als deelnemers aan een socialeverzekeringsregeling door de overheid worden verplicht zich te verzekeren tegen de gevolgen van ouderdom en andere leeftijdsgerelateerde risico’s, zoals invaliditeit, ziekte enz. De begunstigden ontvangen de pensioenen sociale zekerheid van de overheid.”
9 Hoofdstuk 20 van bijlage A heeft als opschrift „Overheidsrekeningen” en bevat onder meer de punten 20.05, 20.15, 20.32 tot en met 20.34, 20.38, 20.39, 20.306, 20.309 en 20.310, die luiden: „DEFINITIE VAN DE SECTOR OVERHEID 20.05 De sector overheid (S.13) bestaat uit alle overheidsinstellingen en uit alle instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) die geen marktactiviteiten verrichten en onder toezicht van een overheidsinstelling staan. De sector omvat ook andere niet-marktproducenten, zoals bedoeld in de punten 20.18 tot en met 20.39. […] Bij de sector overheid ingedeelde izw’s […] 20.15. Zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen. Algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, zijn niet relevant bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat. Of de overheid zeggenschap over een izw heeft, wordt bepaald aan de hand van de volgende vijf indicatoren: […] b) andere bepalingen in het bevoegdheid verlenende instrument, zoals de verplichtingen in het statuut van de izw; […] e) de mate van blootstelling aan risico’s. Een enkele indicator kan voldoende zijn om zeggenschap vast te stellen. Indien een izw die hoofdzakelijk door de overheid wordt gefinancierd, echter in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen terwijl aan de criteria van de andere indicatoren wordt voldaan, wordt zij niet als onder zeggenschap van de overheid beschouwd. In de meeste gevallen wijst een combinatie van indicatoren op zeggenschap door de overheid. Een besluit op basis van deze indicatoren houdt een beoordeling in. […] Financiële intermediairs en afbakening van de overheid 20.32 Speciale aandacht moet worden besteed aan eenheden die financiële activiteiten uitoefenen. Financiële intermediairs zijn eenheden die voor eigen rekening financiële activa verwerven en verplichtingen aangaan door het verrichten van financiële transacties. 20.33 Een financiële intermediair neemt zelf risico’s door voor eigen rekening verplichtingen aan te gaan. Zo wordt een publiekrechtelijke financiële eenheid die activa beheert maar zelf geen risico loopt door voor eigen rekening verplichtingen aan te gaan, niet als financiële intermediair beschouwd: de eenheid wordt niet bij de sector financiële instellingen maar bij de sector overheid ingedeeld. 20.34 Toepassing van het kwantitatieve criterium van de markt-/niet-markttoets op overheidsondernemingen die als financiële intermediair of als beheerder van activa optreden, is doorgaans zinloos omdat hun opbrengsten uit inkomen uit vermogen en uit waarderingsverschillen voortvloeien. […] Pensioenfondsen 20.38 Pensioenregelingen van werkgevers zijn regelingen op basis van een arbeidsovereenkomst die de deelnemers van een pensioenuitkering voorzien. Hiertoe behoren regelingen met, zonder of met gedeeltelijke fondsvorming. 20.39 Een toegezegde premieregeling met fondsvorming die is ingesteld door een overheidsinstelling, wordt niet als socialezekerheidsregeling behandeld, als de overheid de hoogte van de pensioenuitkering niet garandeert, en de hoogte van die uitkering onzeker is omdat zij afhangt van gerealiseerde vermogenswaarden. Bijgevolg wordt de eenheid die de regeling uitvoert – en ook het fonds zelf, als dat een afzonderlijke institutionele eenheid is – als financiële instelling beschouwd en in de subsector verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen ingedeeld. […] DE PUBLIEKE SECTOR […] 20.306 Alle institutionele eenheden die onder de publieke sector vallen, zijn ingezeten eenheden waarover de overheid zeggenschap heeft, hetzij direct hetzij indirect via een aantal eenheden binnen de publieke sector samen. Onder zeggenschap over een entiteit wordt verstaan het vermogen om het algemene beleid van die entiteit te bepalen. Dit wordt hieronder nader beschreven. […] Zeggenschap in de publieke sector 20.309 Onder zeggenschap over een tot de publieke sector behorende ingezeten eenheid wordt verstaan het vermogen om het algemene beleid van die eenheid te bepalen. Dat kan zijn door middel van de directe rechten van een enkele eenheid of de collectieve rechten van vele eenheden. De volgende indicatoren van zeggenschap moeten in aanmerking worden genomen: […] h) zeggenschap door buitensporige regelgeving: als regelgeving zo strikt is dat deze feitelijk het algemene beleid van de onderneming dicteert, is dat een vorm van zeggenschap. In sommige gevallen kan er sprake zijn van een vergaande regelgevende betrokkenheid door de overheid, met name bij monopolies en geprivatiseerde nutsbedrijven wanneer er een aspect van openbaredienstverlening is. Die betrokkenheid kan belangrijke gebieden betreffen, zoals de prijsstelling, zonder dat de entiteit de zeggenschap over het algemene beleid uit handen geeft. Wanneer een entiteit er zelf voor kiest om in een sterk gereguleerde omgeving actief te worden of te zijn, duidt dat erop dat zij niet onder zeggenschap van de overheid staat; i) overige: zeggenschap kan ook worden verworven door wettelijke bevoegdheden of rechten die in het statuut van de entiteit zijn opgenomen, bijvoorbeeld om activiteiten, doelstellingen en operationele aspecten te beperken, begrotingen goed te keuren of om te voorkomen dat de entiteit haar statuut wijzigt, zichzelf ontbindt, dividenden goedkeurt dan wel haar relatie met de publieke sector beëindigt. Een entiteit die volledig of nagenoeg volledig door de publieke sector wordt gefinancierd, wordt geacht onder zeggenschap van de overheid te staan indien de controlemaatregelen voor die financieringsstroom zo restrictief zijn dat zij het algemene beleid op dat vlak dicteren. 20.310 Elk classificatievraagstuk moet op zijn eigen waarde worden beoordeeld en niet alle voornoemde indicatoren hoeven voor elk individueel geval van belang te zijn. Bepaalde indicatoren, zoals in punt 20.309, onder a), c) en d), zijn op zich al voldoende om zeggenschap te constateren. Voor de overige geldt dat een aantal afzonderlijke indicatoren gezamenlijk kunnen wijzen op zeggenschap.”
Verordening 2018/231
10 In overweging 2 van verordening 2018/231 staat te lezen: „Het opleggen van statistische rapportageverplichtingen aan [pensioenfondsen (hierna: ‚PF’)] beoogt de [Europese Centrale Bank (ECB)] te voorzien van adequate statistieken betreffende de financiële werkzaamheden van de subsector PF in de als één economisch gebied beschouwde lidstaten die de euro als munt hebben […]. Het verzamelen van statistische gegevens betreffende PF’s is noodzakelijk om in reguliere en ad hoc analytische behoeftes te voorzien om de ECB te ondersteunen bij de uitvoering van monetaire en financiële analyses, en opdat het [Europees Stelsel van centrale banken (ESCB)] kan bijdragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel.”
11 Artikel 1 van deze verordening bepaalt: „In deze verordening wordt bedoeld met: 1) ‚pensioenfondsen’ (subsector S.129 van ESR 2010): een financiële vennootschap of quasi‑vennootschap die zich hoofdzakelijk bezighoudt met financiële intermediatie als gevolg van het poolen van sociale risico’s en behoeften van verzekerden (sociale verzekering). Een pensioenfonds als socialeverzekeringsregeling verschaft een inkomen aan gepensioneerden en kan uitkeren bij overlijden en invaliditeit. De volgende ondernemingen vallen niet onder deze definitie: […] f) socialezekerheidsfondsen zoals bedoeld in punt 2.117 van ESR 2010; […]”
Duits recht
VersoG
12 In Beieren worden de beroepspensioenverenigingen onder meer geregeld in artikel 1 („Rechtsvorm, zetel, werkingssfeer, regelgevende bevoegdheid”) van het Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (wet betreffende publiekrechtelijke beroepspensioenregelingen) van 16 juni 2008 (BayGVBl. blz. 182), in de versie die van toepassing is op de feiten van zaak C‑758/22 (hierna: „VersoG”).
13 Artikel 9 VersoG heeft als opschrift „Beginselen inzake commerciële activiteiten” en bepaalt in de leden 1 tot en met 3: „(1) De beroepspensioenverenigingen oefenen hun werkzaamheden uit op basis van wederkerigheid en uitsluitend voor doelen van algemeen nut. Zij zijn verplicht een economisch en behoedzaam beheer te voeren. De activa van de beroepspensioenverenigingen moeten gescheiden gehouden worden. (2) De beroepspensioenverenigingen dekken hun administratieve kosten, met inbegrip van de bezoldigingen van ambtenaren, bedienden en arbeiders, alsook de aan rechthebbenden met eigen middelen toegekende uitkeringen. De verdeling tussen de verschillende beroepspensioenverenigingen geschiedt op basis van de daadwerkelijk gedragen kosten. (3) De middelen en het vermogen van beroepspensioenverenigingen mogen uitsluitend worden gebruikt voor de vervulling van hun uitvoeringstaak. In geval van ontbinding van een beroepspensioenvereniging komen de resterende fondsen overeenkomstig de bepalingen van de statuten ten goede aan de leden, polishouders en begunstigden.”
14 Artikel 10 VersoG heeft als opschrift „Statuten” en bepaalt in de leden 1 tot en met 3: „(1) De beroepspensioenverenigingen regelen hun zaken bij statuten, overeenkomstig deze wet. (2) Naast de aspecten die specifiek in deze wet worden genoemd, moeten de statuten bepalingen bevatten over 1. de samenstelling, de duur van het mandaat en de bijeenroeping van de raad van bestuur en de comités; 2. de voordracht en het vertrek van de leden van de raad van bestuur en hun plaatsvervangers […]; 3. het begin en het einde van de deelname-, verzekerings‑ en pensioensrelaties; 4. het bedrag van de premies en de vervaldag ervan of de beginselen voor de vaststelling van de verdelingen; 5. de voorwaarden voor, de aard en het bedrag, alsmede het verval van de pensioenrechten van de leden, de polishouders en de uitkeringsgerechtigden; 6. de pensioenprocedure. (3) De statuten en hun wijzigingen worden na prudentiële goedkeuring vastgesteld door de voorzitter van de raad van bestuur en bekendgemaakt in de Bayerische Staatsanzeiger. Zij treden in werking op de dag volgende op die van hun bekendmaking, tenzij een andere datum wordt vastgesteld.”
15 Het tweede deel van het VersoG heeft als opschrift „Beierse beroepspensioenvereniging voor artsen, Beierse beroepspensioenvereniging voor apothekers, Beierse beroepspensioenvereniging voor architecten, Beierse beroepspensioenvereniging voor civiel ingenieurs en psychotherapeuten en Beierse beroepspensioenvereniging voor advocaten en boekhouders” en bevat een hoofdstuk 1 betreffende „Gemeenschappelijke bepalingen”, waarin artikel 28 („Taken”) is opgenomen. Dit artikel bepaalt in de derde volzin dat „de beroepspensioenverenigingen moeten voldoen aan de voorwaarden zodat hun leden worden vrijgesteld van de verplichting zich bij de wettelijke pensioenverzekering te verzekeren”.
16 Artikel 30 VersoG, met als opschrift „Deelname”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3: „(1) Deelname aan beroepspensioenverenigingen is verplicht. (2) De statuten kunnen voorzien in uitzonderingen op en vrijstellingen van de verplichte deelname, in het bijzonder wanneer de beroepsbeoefenaar 1. zijn beroepsactiviteit slechts tijdelijk of op kleine schaal uitoefent; 2. op latere leeftijd zijn beroepsactiviteit begint uit te oefenen of lid wordt van de beroepsvereniging; 3. deelneemt aan een ander beroepspensioenstelsel. […] (3) Verplichte leden die niet langer deelnemen, kunnen vrijwillig lid blijven overeenkomstig de bepalingen van de statuten.”
17 Artikel 31 VersoG, met als opschrift „Premies, overgang”, bepaalt in de leden 1 en 4: „(1) De leden moeten premies betalen overeenkomstig de bepalingen van de statuten. De statuten kunnen voorzien in minimumpremies die losstaan van het inkomen. Zij kunnen bepalen dat, om de bescherming van het pensioen te handhaven, passende premies moeten worden betaald voor tijdvakken waarin geen beroepsactiviteit of winstgevende activiteit werd uitgeoefend of geen inkomen werd verworven. De verplichte bijdrage mag niet hoger zijn dan de grens die bepalend is voor de vrijstelling van vennootschapsbelasting die de beroepspensioenvereniging geniet. […] (4) De statuten kunnen vrijwillige aanvullende betalingen toestaan om extra pensioenrechten op te bouwen. Deze mogen, samen met de verplichte premie, de in lid 1, vierde volzin, gestelde grens niet overschrijden.”
18 De artikelen 33 tot en met 36 en artikel 38 VersoG bevatten de regels inzake de verplichte deelname bij de betrokken beroepspensioenverenigingen.
Wet met betrekking tot de beroepsorganisatie van gezondheidswerkers van de deelstaat Saksen
19 § 6, met als opschrift „Beroepspensioenvereniging”, van het Sächsische Heilberufekammergesetz (wet met betrekking tot de beroepsorganisatie van gezondheidswerkers van de deelstaat Saksen) van 24 mei 1994 (SächsGVBl., blz. 935), in de versie die van toepassing is op zaak C‑759/22, bepaalde: „(1) De kamers kunnen bij hun statuten een beroepspensioenvereniging oprichten ten behoeve van hun leden en hun gezinsleden. […] De leden van de kamers zijn lid van de beroepspensioenvereniging overeenkomstig de statuten. […] (3) In de statuten worden voorschriften vastgesteld met betrekking tot: 1. de taken, de vorming, de samenstelling, de verkiezing en de duur van het mandaat van de organen van de beroepspensioenvereniging, alsmede haar vertegenwoordiging in rechte en buitengerechtelijk, voor zover dit niet reeds bij wet is geregeld; 2. het begin en het einde van de verplichte deelname, alsmede de voorwaarden waaronder uitzonderingen op en vrijstellingen van de verplichte deelname zijn toegestaan; 3. de voorwaarden waaronder vrijwillige deelname is toegestaan, met name na beëindiging van het lidmaatschap van de kamer; 4. de voorwaarden waaronder de rechten kunnen worden verhoogd na de afhandeling van een echtscheiding; 5. de voorwaarden van deelname met terugwerkende kracht, 6. de deelnameverplichting van de leden, het begin en het einde van de premieplicht, de procedure voor de vaststelling van de premies, alsmede de termijn en de bijzonderheden betreffende de hoogte van de premies, die worden berekend op basis van het inkomen uit a) werkzaamheden als zelfstandige of in loondienst, b) kapitaal, voor zover de inkomsten afkomstig zijn van kapitaalvennootschappen die eveneens tot doel hebben medische, tandheelkundige, diergeneeskundige of farmaceutische diensten te verstrekken, en c) commerciële activiteiten, voor zover daaruit ook medische, tandheelkundige, diergeneeskundige of farmaceutische diensten voortvloeien, en die niet hoger mogen zijn dan het bedrag dat voortvloeit uit [de relevante wet] in de geldende versie, 7. het bedrag van de premieverminderingen en -vrijstellingen die in bijzondere situaties kunnen worden verleend; 8. de voorwaarden en het bedrag van eventuele boeten wegens te late betaling van de verschuldigde premies; 9. de voorwaarden waaronder de premies of verhogingen wegens te late betaling kunnen worden uitgesteld, kwijtgescholden of ingetrokken; 10. de voorwaarden voor toekenning en het bedrag van de uitkeringen, het ouderdomspensioen, het invaliditeitspensioen en het nabestaandenpensioen; […] De statuten kunnen de voorwaarden bepalen waaronder een deelnemer de premies die hij aan de pensioenvereniging heeft betaald, kan overdragen aan een andere publiekrechtelijke verzekeringsinstelling of aan een andere pensioenvereniging van zijn beroepsgroep (beroepspensioenvereniging), alsmede de voorwaarden en de hoogte van het recht op terugbetaling van de betaalde bijdragen na beëindiging van de deelname. (4) De activa van de beroepspensioenvereniging vormen een speciaal vermogen dat alleen beschikbaar is om aan de verplichtingen van de beroepspensioenvereniging te voldoen. Het moet gescheiden van de overige activa van de kamer worden beheerd. Het mag alleen worden gebruikt voor doeleinden die bij wet zijn toegestaan, met inbegrip van de vergoeding van de noodzakelijke administratiekosten.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
20 In 2018 en 2019 hebben verzoeksters in de hoofdgedingen kennisgevingen van de Deutsche Bundesbank ontvangen dat zij krachtens de artikelen 1 en 2 van verordening 2018/231 als pensioenfondsen onderworpen waren aan statistische rapportageverplichtingen op grond waarvan zij vanaf 30 september 2019 nadere gegevens over hun financiële situatie aan de Deutsche Bundesbank moesten verstrekken, voor sommige verzoeksters driemaandelijks en voor andere op jaarbasis.
21 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (bestuursrechter in eerste aanleg Frankfurt am Main, Duitsland) beroepen ingesteld primair tot nietigverklaring van deze kennisgevingen en subsidiair tot vaststelling dat zij niet onderworpen zijn aan de genoemde statistische rapportageverplichtingen.
22 Deze rechter heeft deze beroepen verworpen op grond dat verzoeksters in de hoofdgedingen pensioenfondsen zijn in de zin van artikel 1, punt 1, van verordening 2018/231 en bijgevolg onderworpen zijn aan rapportagevereisten krachtens artikel 2, lid 1, van die verordening. Volgens die rechter maken beroepspensioenverenigingen als verzoeksters in de hoofdgedingen als marktproducenten deel uit van financiële kapitaalvennootschappen en vallen zij dus onder subsector pensioenfondsen (S.129) van ESR 2010 als bedoeld in verordening nr. 549/2013. In het kader van hun hoofdactiviteit bieden zij pensioendiensten aan. Daartoe stellen zij prijzen vast die economisch significant zijn. Hetzelfde geldt voor de verplichte uitkeringen. Bij gebrek aan staatssteun zijn de beroepspensioenverenigingen verplicht de premies en uitkeringen zo te regelen dat hun draagkracht wordt gewaarborgd, aldus de rechter. In elk geval vloeit de indeling van de verplichte uitkeringen als marktoutput onder meer voort uit punt 3.19 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 omdat verzoeksters in de hoofdgedingen over meerdere jaren ten minste 50 % van hun kosten hebben gedekt door de verkoop van hun producten. Punt 1.37 van bijlage A bij deze verordening verzet zich niet tegen een dergelijke indeling, aangezien die bepaling enkel van toepassing is op publiekrechtelijke lichamen, waartoe verzoeksters in de hoofdgedingen niet behoren omdat zij niet onder zeggenschap van de staat staan. Volgens die rechter is een indeling onder subsector socialezekerheidsfondsen (S.1314) van ESR 2010, waarop de informatieplicht niet van toepassing is, dan ook uitgesloten. Punt 20.39 van bijlage A bij die verordening bevestigt zijns inziens deze indeling als pensioenfonds. Volgens deze bepaling wordt een door een openbare entiteit beheerd stelsel van vooraf vastgestelde bijdragen niet als een socialezekerheidsregeling behandeld indien het, zoals verzoeksters in de hoofdgedingen, functioneert zonder staatsgarantie voor het bedrag van de uitkeringen en dit bedrag, afhankelijk van de rentabiliteit van het beheerde vermogen, noodzakelijkerwijs onzeker is.
23 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben tegen dat arrest beroep in Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland), de verwijzende rechter. Zij voeren aan dat zij geen marktproducenten zijn. De door hen verplicht te verstrekken uitkeringen, die het grootste deel van hun output uitmaken, worden niet tegen economisch significante prijzen verkocht. In dit verband wordt betoogd dat deelnemers die verplicht zijn tot deelname niet vrijelijk kunnen kiezen om de beroepspensioenuitkeringen aan te kopen op basis van de gevraagde premies. Dit druist in tegen een van de voorwaarden om van economisch significante prijzen te kunnen spreken, te weten de voorwaarde die is opgelegd in punt 3.19, eerste alinea, onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 en die stelt dat „consumenten […] de vrijheid [hebben] wel of niet te kopen, en [te] kiezen op basis van de gevraagde prijzen”. Het 50 %-criterium van punt 3.19, derde alinea, van bijlage A bij die verordening – op basis waarvan een institutionele eenheid als marktproducent kan worden gekwalificeerd indien zij op duurzame en ononderbroken wijze ten minste 50 % van haar kosten door verkopen dekt – is volgens hen niet relevant, daar deze regel alleen dient om de output te bepalen. In elk geval vallen de beroepspensioenverenigingen, net als de wettelijke pensioenverzekering, onder de sociale zekerheid.
24 De Deutsche Bundesbank voert aan dat het arrest van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main geen blijk geeft van de gestelde onjuiste rechtsopvattingen.
25 De verwijzende rechter heeft twijfels over de kwalificatie van verzoeksters in de hoofdgedingen, met name gelet op artikel 1, punt 1, onder f), van verordening 2018/231 en bijlage A, punten 1.37, 2.107, 2.117, 3.17 tot en met 3.19, 3.24, 3.26, 17.43, 20.10, 20.12 en 20.39, bij verordening nr. 549/2013. Hij vraagt zich af of zij moeten worden aangemerkt als pensioenfondsen of als socialezekerheidsfondsen, dan wel of zij nog anders moeten worden gekwalificeerd.
26 Deze rechter benadrukt dat verzoeksters in de hoofdgedingen publiekrechtelijke instellingen met rechtspersoonlijkheid zijn. Zij mogen slechts een activiteit van algemeen belang uitoefenen en hun middelen en vermogen uitsluitend gebruiken voor de vervulling van hun publieke taak. Zij moeten hun administratieve lasten, met inbegrip van de bezoldiging van werknemers en uitkeringen aan rechthebbenden, uit eigen middelen dragen.
27 De verwijzende rechter zet uiteen dat naar Duits recht de overgrote meerderheid van de deelnemers aan de stelsels van verzoeksters in de hoofdgedingen verplicht deelneemt wegens de uitoefening van hun beroep in Beieren of Saksen. Na beëindiging van deze verplichte deelname is het mogelijk om vrijwillig lid te blijven om pensioenrechten te kunnen blijven opbouwen. Verzoeksters in de hoofdgedingen regelen bij statuten de inning van premies of heffingen voor de financiering van de vervulling van hun taken alsmede de voorwaarden voor en de aard, het bedrag en het verval van pensioenrechten. Vrijwillige aanvullende betalingen zijn ook mogelijk, maar zijn beperkt tot een maximaal toegestaan bedrag. Verzoeksters in de hoofdgedingen verstrekken meer dan 50 % van hun uitkeringen aan hun leden die verplicht lid zijn.
28 In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld, die in de zaken C‑758/22 en C‑759/22 in identieke bewoordingen zijn geformuleerd: „1) a) Vereist punt 3.19, eerste alinea, onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 dat alle consumenten de vrijheid hebben de door de producent aangeboden goederen wel of niet te kopen, en kiezen op basis van de gevraagde prijzen? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord: b) Wordt, indien de grote meerderheid van die consumenten, zonder een dergelijke keuzevrijheid te hebben, op grond van een wettelijk verplichte deelname bij de producent, van hem goederen ontvangt ter waarde van meer dan de helft van zijn output en verplichte premies tegen het door hem vastgestelde bedrag moet betalen, voldaan aan de vereisten van voormelde bepaling indien een minderheid de mogelijkheid had om zich vrijwillig bij de producent aan te sluiten, en daarvan gebruik heeft gemaakt, om de goederen tegen dezelfde premies als de verplichte deelnemers te ontvangen? 2) Is er altijd sprake van een marktoutput tegen economisch significante prijzen in de zin van de punten 3.17 tot en met 3.19 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 zodra wordt voldaan aan het in punt 3.19, derde alinea, derde en vierde volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 gedefinieerde ‚50 %-criterium’, volgens hetwelk over meerdere jaren ten minste de helft van de kosten door verkopen wordt gedekt, of moet dit criterium daarentegen niet als een voldoende (opzichzelfstaande) maar als een noodzakelijke voorwaarde worden opgevat, die komt boven op de twee voorwaarden van punt 3.19, eerste alinea, tweede volzin, onder a) en b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013? 3) Moet bij het onderzoek of institutionele eenheden marktproducenten in de zin van punt 3.24 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 zijn, behalve met de punten 3.17, 3.19 en 3.26 van bijlage A, ook rekening worden gehouden met de aanvullende vereisten waarin punt 1.37, tweede alinea, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 voorziet? 4) a) Vereist punt 2.107 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 voor de indeling van een institutionele eenheid in subsector S.129 dat al haar uitkeringen aan alle deelnemers op basis van een contract worden verstrekt? Indien dit het geval is: b) Is aan het vereiste van een contractuele grondslag voor de uitkeringen in deze zin reeds voldaan wanneer de verplichte deelname, de verplichte premies en de verplichte uitkeringen van de institutionele eenheid weliswaar door de overheid bij statuten zijn geregeld, maar ook de verplichte deelnemers door de betaling van vrijwillige extra premies rechten op aanvullende uitkeringen kunnen verwerven? 5) Moet artikel 1, punt 1, [tweede alinea], onder f), van verordening 2018/231 aldus worden uitgelegd dat op grond van die bepaling alleen die institutionele eenheden van het begrip ‚pensioenfonds’ in de eerste [alinea] van deze bepaling zijn uitgesloten, die aan elk van beide in punt 2.117 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 genoemde criteria voldoen, of geldt deze uitzondering ook voor andere institutionele eenheden die volgens punt 17.43 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 als pensioenregelingen sociale zekerheid moeten worden beschouwd zonder dat aan alle vereisten in punt 2.117 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 wordt voldaan? 6) a) Verwijst het begrip ‚overheid’ in punt 2.117, [eerste alinea,] onder b), en punt 17.43 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 alleen naar de betrokken basisentiteit of omvat het ook op een wettelijke grondslag ingestelde, juridisch zelfstandige pensioenfondsen met het recht op zelfbestuur en een eigen financiële rapportage die op basis van verplichte deelname zijn georganiseerd en uit premies worden gefinancierd? Indien dat laatste het geval is: b) Houdt de vaststelling of goedkeuring van premies en uitkeringen als bedoeld in punt 2.117, [eerste alinea,] onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 een vaststelling of goedkeuring van bedragen in of volstaat het dat een wet de minimaal te dekken risico’s en het minimale dekkingsniveau voorschrijft en de beginselen en beperkingen voor de inning van premies regelt, maar de berekening van premies en uitkeringen binnen dit kader aan het pensioenfonds overlaat? c) Omvat het begrip ‚overheidsinstelling’ in de zin van punt 20.39 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 alleen institutionele eenheden die voldoen aan alle vereisten van de punten 20.10 en 20.12 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
29 Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat beroepspensioenverenigingen die bij pensionering, overlijden en invaliditeit uitkeringen verstrekken aan deelnemers van wie de meerderheid vanwege de uitoefening van een bepaald beroep een deelnameplicht heeft, onder het begrip „pensioenfondsen” in de zin van punt 2.105 van die bijlage vallen en bijgevolg moeten voldoen aan de statistische rapportageverplichtingen van verordening 2018/231.
30 Er moet aan worden herinnerd dat uit overweging 14 van verordening nr. 549/2013 blijkt dat met het ESR 2010 een referentiekader wordt vastgesteld dat bestemd is voor de opstelling van de rekeningen van de lidstaten ten behoeve van de doelstellingen van de Unie, en met name ten behoeve van de vorming van en het toezicht op haar sociaal en economisch beleid. In dit verband staat in overweging 3 van die verordening te lezen dat die rekeningen moeten worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitleggingen vatbare beginselen, zodat resultaten kunnen worden verkregen die vergelijkbaar zijn (arrest van 13 juli 2023, Ferrovienord, C‑363/21 en C‑364/21, EU:C:2023:563, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, onder a), van die verordening, voorziet het ESR 2010 in methoden, opgenomen in bijlage A, betreffende de gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels die moeten worden gebruikt om ten behoeve van de Unie statistische rekeningen en tabellen op vergelijkbare grondslagen op te stellen.
32 Volgens punt 1.01 van die bijlage is het ESR 2010 „een internationaal compatibel boekhoudkundig raamwerk voor een systematische en uitvoerige beschrijving van een totale economie (een regio, land of groep landen), de elementen waaruit deze economie is opgebouwd en haar betrekkingen met andere totale economieën”.
33 Bijlage A, die opgevat is als een handleiding, bestaat uit 24 hoofdstukken, die in de punten 1.03 en 1.04 ervan kort worden toegelicht. Hoofdstuk 1 gaat over het begrippenapparaat dat ten grondslag ligt aan het ESR, en beschrijft de beginselen ervan alsook de fundamentele statistische eenheden en hun indeling. Voorts bevat dit hoofdstuk een overzicht van het rekeningenstelsel. Hoofdstuk 2 beschrijft de institutionele eenheden die bij het meten van de economie worden gebruikt, en de manier waarop deze eenheden in sectoren en andere groepen worden ingedeeld om analysen mogelijk te maken. Hoofdstuk 20 heeft betrekking op de rekeningen van de sector overheid.
34 De punten 1.34 en 1.57 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 bepalen dat elke institutionele eenheid – die wordt gedefinieerd als een economische entiteit die zelfstandig goederen en activa kan bezitten, verplichtingen kan aangaan en economische activiteiten en transacties met andere eenheden kan verrichten – wordt ingedeeld in een van de zes in het ESR 2010 geïdentificeerde hoofdsectoren, te weten de niet-financiële vennootschappen, de financiële instellingen, de overheid, de huishoudens, de instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens, en het buitenland (zie in die zin arrest van 13 juli 2023, Ferrovienord, C‑363/21 en C‑364/21, EU:C:2023:563, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Uit deze bepalingen en uit punt 2.41 van die bijlage blijkt dat deze sectoren elkaar wederzijds uitsluiten, zodat een institutionele eenheid slechts onder één sector of subsector kan vallen. Volgens punt 2.32 van die bijlage brengt elke sector en subsector de institutionele eenheden samen die worden gekenmerkt door een gelijksoortig economisch gedrag.
36 De subsector pensioenfondsen behoort tot de sector financiële instellingen, zoals is aangegeven in punt 2.66 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013. Bijgevolg worden pensioenfondsen, net als alle institutionele eenheden in deze sector, ingedeeld als „marktproducenten” overeenkomstig de definitie van het begrip „financiële instellingen” in punt 2.55 van die bijlage.
37 Wat deze indeling van pensioenfondsen als „marktproducenten” betreft, zij benadrukt dat de werkzaamheden van die fondsen, die in de punten 2.105 tot en met 2.110 van die bijlage worden uiteengezet, een specifiek kenmerk hebben. Uit punt 2.108 van de bijlage blijkt immers dat, in tegenstelling tot levensverzekeringsinstellingen, „pensioenfondsen wettelijk beperkt [zijn] tot specifieke groepen werknemers en zelfstandigen”. De subsector pensioenfondsen omvat dus financiële instellingen die niet vrij zijn om hun diensten aan het gehele publiek aan te bieden.
38 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissingen dat vaststaat dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde beroepspensioenverenigingen, die werkzaam zijn in Beieren (zaak C‑758/22) en in Saksen (zaak C‑759/22), hun leden uitkeringen bij pensionering, overlijden en invaliditeit garanderen en op sectorale basis zijn georganiseerd, in die zin dat het merendeel van hun leden vanwege de uitoefening van een bepaald beroep, zoals dat van arts, apotheker, advocaat of architect, wettelijk verplicht is om lid te worden.
39 Overigens was het deze sectorale organisatie van de beroepspensioenverenigingen en de daarbij behorende verplichting voor hun leden om lid te worden, die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht zich af te vragen of de werkzaamheden van die instellingen onder de begrippen „marktoutput” of „marktactiviteit” in de zin van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 kunnen vallen.
40 Opgemerkt zij echter dat een dergelijke sectorale organisatie van pensioenfondsen uitdrukkelijk wordt genoemd in de punten 2.107 en 2.108 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, zoals is aangegeven in punt 37 van het onderhavige arrest. Niettegenstaande deze bijzonderheid heeft de Uniewetgever ervoor gekozen pensioenfondsen in te delen als financiële instellingen en dus als marktproducenten. Bijgevolg hoeft in casu niet te worden nagegaan hoe de begrippen „marktoutput” of „marktactiviteit” moeten worden uitgelegd, maar moet worden nagegaan of beroepspensioenverenigingen als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, kunnen worden aangemerkt als „pensioenfondsen” in het licht van de in de punten 2.105 tot en met 2.110 van die bijlage vastgestelde criteria.
41 In dit verband kan uit de bewoordingen van de punten 2.105 tot en met 2.110 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 worden afgeleid dat de werkzaamheden van pensioenfondsen aan de volgende criteria voldoen.
42 In de eerste plaats blijkt uit de punten 2.105 en 2.107 van deze bijlage dat pensioenfondsen, met als hoofdfunctie financiële intermediatie door middel van het poolen van sociale risico’s en behoeften van de verzekerden bij pensionering, pensioenuitkeringen aan de verzekerde garanderen. Deze fondsen kunnen ook uitkeringen garanderen bij invaliditeit, aan de verzekerde, en in geval van diens overlijden, aan de weduwe/weduwnaar en kinderen van de verzekerde.
43 In de tweede plaats bepaalt punt 2.106 van die bijlage dat pensioenfondsen, die losstaan van de eenheden waardoor zij zijn opgericht, zelfstandige beslissingsbevoegdheid hebben en over een volledige boekhouding beschikken.
44 In de derde plaats wordt er, zoals in punt 37 van het onderhavige arrest is aangegeven, in de punten 2.107 en 2.108 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 op gewezen dat pensioenfondsen, anders dan levensverzekeringsinstellingen, wettelijk beperkt zijn tot specifieke groepen werknemers en zelfstandigen, zoals onder meer personen die hetzelfde beroep uitoefenen.
45 In de vierde plaats sluit punt 2.110 van deze bijlage de in punt 2.117 van die bijlage bedoelde socialezekerheidsfondsen uit van het begrip „pensioenfondsen”. Volgens dit laatste punt worden de socialezekerheidsfondsen, waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verstrekken van sociale uitkeringen, gekenmerkt door het feit dat, ten eerste, bepaalde bevolkingsgroepen wettelijk verplicht zijn aan de regeling deel te nemen dan wel premies te betalen, en, ten tweede, de overheid de premies en uitkeringen vaststelt of goedkeurt, zonder dat er gewoonlijk een rechtstreeks verband is tussen de hoogte van de door een individu betaalde premie en het risico waaraan hij is blootgesteld.
46 Wat dit laatste betreft, blijkt uit punt 20.39 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, dat is opgenomen in hoofdstuk 20 („Overheidsrekeningen”) van deze bijlage, dat een pensioenregeling, zelfs indien deze is ingevoerd door de overheid, niet kan worden behandeld als socialezekerheidsregeling en moet worden ingedeeld in de subsector pensioenfondsen wanneer de hoogte van de uitkering niet wordt gewaarborgd door de overheid en daarnaast ook onzeker is omdat zij afhangt van gerealiseerde vermogenswaarden.
47 Volgens vaste rechtspraak is het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof berust, niet bevoegd om het nationale recht uit te leggen en staat het uitsluitend aan de nationale rechter om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om de juiste strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen (arrest van 28 april 2022, SeGEC e.a., C‑277/21, EU:C:2022:318, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Het Hof, dat de verwijzende rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, is wel bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arrest van 28 april 2022, SeGEC e.a., C‑277/21, EU:C:2022:318, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 In casu blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat de werkzaamheden van de beroepspensioenverenigingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, de volgende kenmerken vertonen.
50 Ten eerste staat vast dat deze beroepspensioenverenigingen hun leden uitkeringen bij pensionering, overlijden en invaliditeit garanderen.
51 Ten tweede blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte inlichtingen dat de in zaak C‑758/22 aan de orde zijnde beroepspensioenverenigingen – die rechtspersoonlijkheid bezitten – recht op zelfbestuur hebben en een eigen financiële rapportage voeren. Volgens die gegevens is de beroepspensioenvereniging in zaak C‑759/22 weliswaar een instelling met gedeeltelijke rechtspersoonlijkheid die ressorteert onder de beroepsorganisatie van artsen, maar is zij organisatorisch en economisch onafhankelijk, beschikt zij over een ruime autonomie en over een eigen vermogen, en voert zij een volledige boekhouding. Dergelijke beroepspensioenverenigingen, die autonoom worden beheerd en een eigen boekhouding voeren, voldoen aan het in punt 43 van het onderhavige arrest genoemde criterium.
52 Ten derde blijkt ook uit de in punt 38 van het onderhavige arrest vermelde gegevens die de verwijzende rechter heeft verstrekt, dat de overgrote meerderheid van de leden van de beroepspensioenverenigingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, wettelijk verplicht is om lid te worden omdat zij een bepaalde beroepsactiviteit uitoefenen, en dat deze beroepspensioenverenigingen de door hen te verstrekken uitkeringen in beginsel niet aan andere personen mogen verstrekken. Bijgevolg lijken die instellingen te voldoen aan het in punt 44 van het onderhavige arrest genoemde criterium.
53 Ten vierde blijkt uit de verwijzingsbeslissingen dat de hoogte van de aan de deelnemers verstrekte uitkeringen, die niet door de overheid wordt gewaarborgd, afhangt van het bedrag aan betaalde premies en van de prestaties van de betrokken beroepspensioenvereniging op het gebied van vermogensbeheer. Voorts heeft de verwijzende rechter erop gewezen dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde beroepspensioenverenigingen binnen het door de wet vastgestelde kader de hoogte van de door hen ontvangen premies en de hoogte van de door hen verstrekte uitkeringen bepalen. Deze beroepspensioenverenigingen voldoen dus aan de in de punten 45 en 46 van het onderhavige arrest vermelde criteria, hetgeen betekent dat zij niet kunnen worden ingedeeld als socialezekerheidsregeling, maar wel als pensioenfonds.
54 Hieruit volgt dat indien werkzaamheden van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde beroepspensioenverenigingen daadwerkelijk de in de punten 50 tot en met 53 van het onderhavige arrest genoemde kenmerken hebben, hetgeen de verwijzende rechter dient vast te stellen, die beroepspensioenverenigingen kunnen worden ingedeeld in de subsector „pensioenfondsen” in de zin van punt 2.105 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013.
55 Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat de bepalingen van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat beroepspensioenverenigingen waarvan de werkzaamheden alle hiernavolgende kenmerken hebben, vallen onder het begrip „pensioenfondsen” in de zin van punt 2.105 van die bijlage en bijgevolg in beginsel moeten voldoen aan de statistische rapportageverplichtingen van verordening 2018/231: – de beroepspensioenverenigingen verstrekken uitkeringen bij pensionering, overlijden en invaliditeit; – zij worden autonoom beheerd en hebben een volledige boekhouding; – de overgrote meerderheid van hun leden is wettelijk verplicht om deel te nemen omdat zij een bepaald beroep uitoefenen, en die beroepspensioenverenigingen mogen hun diensten in beginsel niet aan andere personen verlenen; – de hoogte van de aan de deelnemers verstrekte uitkeringen, die niet door de overheid wordt gewaarborgd, hangt af van het bedrag aan betaalde premies en van de prestaties van de betrokken beroepspensioenvereniging op het gebied van vermogensbeheer.
Kosten
56 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
De bepalingen van bijlage A bij verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
beroepspensioenverenigingen waarvan de werkzaamheden alle hiernavolgende kenmerken hebben, vallen onder het begrip „pensioenfondsen” in de zin van punt 2.105 van die bijlage en bijgevolg in beginsel moeten voldoen aan de statistische rapportageverplichtingen van verordening (EU) 2018/231 van de Europese Centrale Bank van 26 januari 2018 voor wat betreft statistische rapportagevereisten voor pensioenfondsen:
– de beroepspensioenverenigingen verstrekken uitkeringen bij pensionering, overlijden en invaliditeit; – zij worden autonoom beheerd en hebben een volledige boekhouding; – de overgrote meerderheid van hun leden is wettelijk verplicht om deel te nemen omdat zij een bepaald beroep uitoefenen, en die beroepspensioenverenigingen mogen hun diensten in beginsel niet aan andere personen verlenen; – de hoogte van de aan de deelnemers verstrekte uitkeringen, die niet door de overheid wordt gewaarborgd, hangt af van het bedrag aan betaalde premies en van de prestaties van de betrokken beroepspensioenvereniging op het gebied van vermogensbeheer.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Duits