HvJ EU 21 november 2024, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
21 november 2024 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Wegvervoer – Fiscale bepalingen – Richtlijn 1999/62/EG – In rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen – Sancties voor inbreuken op de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen – Artikel 9 bis – Evenredigheidsvereiste – Nationale regeling die elke inbreuk bestraft met een forfaitaire geldboete”
In zaak C‑61/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad – Haskovo (bestuursrechter in eerste aanleg Haskovo, Bulgarije) bij beslissing van 31 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 7 februari 2023, in de procedure
„Еkоstroy” EOOD
tegen
Agentsia „Patna infrastruktura”,
in tegenwoordigheid van:
Okrazhna prokuratura – Haskovo,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend president van de Zesde kamer, A. Kumin (rapporteur), en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: P. Pikamäe,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– „Еkоstroy” EOOD, vertegenwoordigd door A. P. Petrova, advokat,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en S. Ruseva als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Messina en I. Zaloguin als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PB 1999, L 187, blz. 42), zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/76/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2011 (PB 2011, L 269, blz. 1) (hierna: „richtlijn 1999/62”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen „Еkоstroy” EOOD, een in Bulgarije gevestigde onderneming, en het Agentsia „Patna infrastruktura” (agentschap voor de wegeninfrastructuur, Bulgarije) (hierna: „API”) over een geldboete die aan Еkоstroy is opgelegd omdat zij een gedeelte van de autosnelweg had gebruikt zonder de vereiste tol te hebben betaald en over de eventuele betaling van een forfaitaire compenserende wegenheffing.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Overweging 1 van richtlijn 1999/62 luidt: „Overwegende dat de opheffing van concurrentieverstoringen tussen de vervoersondernemingen van de lidstaten zowel harmonisatie van de heffingsstelsels als invoering van rechtvaardige mechanismen voor de toerekening aan vervoersondernemers van de infrastructuurkosten vooropstelt”.
4 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt in de eerste alinea: „Deze richtlijn is van toepassing op de belastingen op voertuigen, tolgelden en gebruiksrechten die worden geheven op voertuigen zoals omschreven in artikel 2.”
5 Artikel 2 ervan luidt: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: [...] b) ,tolgeld’: een bedrag dat moet worden betaald voor een bepaalde afstand afgelegd met een voertuig op een infrastructuurvoorziening en voor een bepaald type voertuig, en dat een infrastructuurheffing en/of een externekostenheffing bevat; [...] d) ,voertuig’: een motorvoertuig of een samenstel van voertuigen bedoeld of gebruikt voor het vervoer over de weg van goederen en waarvan het maximaal toegestane totaalgewicht meer dan 3,5 t bedraagt; e) ,EURO 0-voertuig’, ,EURO I-voertuig’, ,EURO II-voertuig’, ,EURO III-voertuig’, ,EURO IV-voertuig’, ,EURO V-voertuig’, ,EEV-voertuig’: een voertuig dat voldoet aan de in bijlage 0 aangegeven emissiegrenswaarden; f) ,type voertuig’: type van een voertuig gecategoriseerd op basis van het aantal assen, de afmetingen of het gewicht van het voertuig, of een andere indeling van het voertuig volgens de schade die het aan de wegen toebrengt, [...] [...]”
6 De artikelen 7 tot en met 7 duodecies van dezelfde richtlijn gaan met name over de beginselen en basisregels voor de invoering en/of handhaving van een tolsysteem, de gebruiksrechten, de heffingen en de prijsstelling.
7 Artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 luidt als volgt: „De lidstaten voeren adequate controles in en stellen een sanctieregeling vast voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn worden aangenomen. Zij nemen alle nodige maatregelen met het oog op de toepassing daarvan. De vast te stellen sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.”
Bulgaars recht
Wet inzake administratieve inbreuken en sancties
8 Artikel 2, lid 1, van de zakon za administrativnite narushenia i nakazania (wet inzake administratieve inbreuken en sancties, DV nr. 92 van 28 november 1969), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZANN”), bepaalt: „De handelingen die administratieve inbreuken opleveren en de sancties die daarop kunnen worden gesteld, worden bij wet of decreet vastgesteld.”
9 Artikel 13 ZANN bepaalt: „(1) Bij een administratieve inbreuk kunnen de volgende administratieve sancties worden opgelegd: [...] b) boete; [...]”
10 Volgens artikel 15, lid 1, ZANN is de boete een sanctie waarbij een bepaald geldbedrag moet worden betaald.
11 Artikel 27 ZANN bepaalt: „(1) De administratieve sanctie wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van deze wet, binnen de grenzen van de sanctie die op de inbreuk staat. (2) Bij de bepaling van de sanctie wordt rekening gehouden met de ernst van de inbreuk, de redenen waarom deze is begaan, verzachtende en verzwarende omstandigheden en de financiële situatie van de betrokkene. (3) Bij verzachtende omstandigheden wordt een lichtere sanctie opgelegd en bij verzwarende omstandigheden een zwaardere sanctie. (4) Sancties voor inbreuken mogen niet worden vervangen door lichtere sancties, behalve in de in artikel 15, lid 2, bedoelde gevallen. (5) Behalve in de door de wet bepaalde gevallen, is het evenmin toegestaan een sanctie op te leggen die onder het minimumbedrag ligt dat voorzien is voor de geldboete en de tijdelijke ontzegging van het recht om een bepaald beroep of een bepaalde activiteit uit te oefenen.”
12 Artikel 28, lid 1, ZANN bepaalt: „Bij een verwaarloosbare administratieve inbreuk legt de autoriteit die verantwoordelijk is voor het opleggen van sancties de overtreder geen sanctie op, maar waarschuwt zij hem schriftelijk dat indien hij binnen het jaar na de waarschuwing een andere verwaarloosbare administratieve inbreuk van dezelfde aard begaat, hem voor deze nieuwe inbreuk een administratieve sanctie zal worden opgelegd. Die autoriteit past, naast de waarschuwing, artikel 20, leden 2 tot en met 4, en artikel 21 toe.”
13 In artikel 83, leden 1 en 2, ZANN staat het volgende te lezen: „(1) In de gevallen waarin de relevante wet, het relevante decreet of het relevante besluit van de ministerraad of de gemeenteraad voorziet, kan aan rechtspersonen en individueel handelende ondernemers een geldelijke sanctie worden opgelegd wegens niet-nakoming van hun verplichtingen jegens de Staat of de gemeente bij de uitoefening van hun activiteiten. (2) De in het vorige lid bedoelde sanctie wordt opgelegd op de in deze wet bepaalde wijze, tenzij in de betrokken wetgevingshandeling anders is bepaald.”
14 Lid 1 van de aanvullende bepalingen van de ZANN bevat de volgende passage: „Voor de doeleinden van deze wet wordt verstaan onder: 1. ,Elektronisch formulier’: een elektronische verklaring op papier dan wel op een magnetische of andere drager, die met een administratief computersysteem wordt opgesteld op basis van gegevens over inbreuken die zijn ontvangen en verwerkt door geautomatiseerde technische apparaten of systemen. [...] 4. ,Verwaarloosbaar geval’: geval waarin de inbreuk door een natuurlijke persoon of de niet-nakoming door een individueel handelende ondernemer of een rechtspersoon van een verplichting jegens de Staat of de gemeente, een kleiner maatschappelijk gevaar oplevert dan doorgaans het geval is bij inbreuken of niet-nakomingen van dezelfde soort verplichtingen, aangezien er geen of slechts onbeduidende schadelijke gevolgen uit voortvloeien, of sprake is van andere verzachtende omstandigheden.”
Wegenwet
15 Artikel 10 van de zakon za patishtata (wegenwet, DV nr. 26 van 29 maart 2000) luidt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZP”) als volgt: „(1) Met het oog op het gebruik van het tolwegennet wordt een gemengd systeem ingevoerd met belastingen voor verschillende categorieën wegvoertuigen en heffingen die worden berekend op basis van de duur en de afgelegde afstand: 1. een gebruiksrecht op het tolwegennet – een vignet voor wegvoertuigen krachtens artikel 10a, lid 7; betaling van het vignet geeft één enkel wegvoertuig het recht om gedurende een bepaalde periode gebruik te maken van het tolwegennet; 2. een heffing voor de afgelegde afstand – tolgeld voor wegvoertuigen krachtens artikel 10b, lid 3; betaling van de tol geeft één enkel wegvoertuig het recht om de afstand af te leggen tussen twee punten op de betrokken weg of het betrokken weggedeelte, waarbij de afgelegde afstand wordt berekend op basis van het totale aantal verschillende tolsegmenten die door het betrokken wegvoertuig worden gebruikt, en de verschuldigde heffingen worden bepaald op basis van alle heffingen die voor de betrokken tolsegmenten worden berekend; de heffing voor de afgelegde afstand wordt bepaald op basis van de technische kenmerken van de weg of het weggedeelte, de afgelegde afstand, de categorie, het aantal assen en de milieukenmerken van het wegvoertuig, en wordt vastgelegd voor elke weg of elk weggedeelte afzonderlijk. (2) Wanneer wordt geconstateerd dat er op het tolwegennet een wegvoertuig wordt gebruikt waarvoor de in lid 1 bedoelde heffing niet is betaald, kan de bestuurder van het wegvoertuig, de eigenaar ervan of een derde een compenserende heffing betalen en bijgevolg worden vrijgesteld van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid. In dat geval worden ook alle andere personen die voor dat wegvoertuig aansprakelijk kunnen worden gesteld, vrijgesteld van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid. [...] (6) Het bedrag van de in de leden 1, 2, 4 en 5 en in artikel 10b, lid 5, bedoelde heffingen wordt vastgesteld op basis van een tarief dat op voorstel van de minister voor Regionale Ontwikkeling en Openbare Werken door de ministerraad wordt bepaald. De voorwaarden en de procedure voor de inning van de in de leden 4 en 5 bedoelde heffingen worden op voorstel van de minister voor Regionale Ontwikkeling en Openbare Werken vastgesteld bij besluit van de ministerraad. [...] (7) De voorwaarden, de procedure en de regels voor de instelling en de werking van een gemengd systeem voor de heffing van belasting op verschillende categorieën wegvoertuigen, berekend op basis van de duur en de afgelegde afstand, worden vastgesteld bij besluit van de ministerraad overeenkomstig de voorschriften van richtlijn [1999/62] en richtlijn 2004/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer in de Gemeenschap [(PB 2004, L 166, blz. 124)]. Het besluit bepaalt tevens de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de in de leden 1 en 2 en in artikel 10b, lid 5, bedoelde heffingen worden geïnd. [...]”
16 Artikel 10b ZP bepaalt: „(1) De tolgelden worden bepaald op basis van de technische kenmerken van de weg of het weggedeelte, de afgelegde afstand en de categorie, het aantal assen en de milieukenmerken van het wegvoertuig, en worden vastgesteld voor elke weg of elk weggedeelte. (2) De controle van het wegvoertuig bij het binnenrijden en verlaten van het tolwegennet, de berekening van de afgelegde afstand en de betaling van de tol geschieden via het elektronische tolsysteem. [...] (3) Met uitzondering van de voertuigen bedoeld in artikel 10a, lid 9, wordt de tol voor alle wegvoertuigen met een technisch toelaatbare totale massa van meer dan 3,5 ton betaald door de eigenaar of gebruiker van het wegvoertuig. Betaling van de tol geeft het recht om met het betrokken wegvoertuig een bepaalde afstand tussen twee punten af te leggen. (4) Het bedrag van de verschuldigde tol wordt bepaald op basis van de daadwerkelijk verkregen tolgegevens, die worden gecertificeerd op de wijze bepaald in het in artikel 10, lid 7, bedoelde besluit, of middels de aankoop van een kaart voor één traject, die de weggebruiker het recht geeft om op een bepaald traject de afstand af te leggen die hij op voorhand heeft opgegeven. Die kaart is alleen geldig voor het wegvoertuig waarvan het registratienummer correct is opgegeven door de eigenaar of gebruiker van het voertuig. Het in artikel 10, lid 7, bedoelde besluit bepaalt tevens hoe de verschuldigde tol wordt berekend en betaald. (4а) De verantwoordelijkheid voor gegevens die onjuist op de wegenkaart worden opgegeven ligt bij de eigenaar of gebruiker. Indien onjuiste gegevens in verband met het registratienummer van het wegvoertuig – inclusief het land van registratie – of de geldigheidsduur van de wegenkaart zijn opgegeven, wordt de tol voor het wegvoertuig geacht niet te zijn betaald. (5) Wanneer de werkelijk afgelegde afstand niet kan worden vastgesteld om andere redenen dan een technische storing van het elektronische tolsysteem, dat door het [API] wordt onderhouden, wordt het betrokken wegvoertuig geacht een afstand te hebben afgelegd die overeenkomt met het langste traject tussen twee punten van het tolwegennet, bepaald op basis van de meest directe route langs het tolwegennet. In dat geval betaalt de eigenaar of gebruiker de maximumheffing die wordt bepaald in het in artikel 10, lid 6, bedoelde toltarief. [...]”
17 Lid 1 van de aanvullende bepalingen van de ZP bevat de volgende passage: „Punt 31: Een ,tolwegennet’ is een door de ministerraad overeenkomstig artikel 10, lid 3, vastgelegd systeem van wegen en weggedeelten waarvan de toegang afhankelijk is van de betaling van een vignet of tol. [...] Punt 35: Een ,tolsegment’ is een specifiek onderdeel van een weg(gedeelte) van het tolwegennet, dat wordt aangeduid met een identificatienummer en de rijrichting en waarvan de toegang onderworpen is aan tolgeld waarvan de hoogte afhangt van de lengte van het tolsegment en het tarief dat is vastgesteld in het in artikel 10, lid 6, bedoelde toltarief voor de weg of, in voorkomend geval, het weggedeelte in kwestie.”
Wegverkeerswet
18 Artikel 102, lid 2, van de zakon za dvizhenieto po patishtata (wegverkeerswet, DV nr. 20 van 5 maart 1999) bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZDP”): „De eigenaar mag een wegvoertuig niet aan het verkeer laten deelnemen op een weg van het tolwegennet indien niet is voldaan aan de voor dat voertuig geldende verplichtingen in verband met de bepaling van het bedrag en de betaling van de bijbehorende heffing krachtens artikel 10, lid 1, [ZP] naargelang van de categorie van wegvoertuig. De voertuiggebruiker die op het kentekenbewijs wordt vermeld, moet voldoen aan die verplichtingen.”
19 Artikel 167а ZDP luidt: „(1) Het [API] oefent door middel van het elektronische tolsysteem toezicht uit op de betaling van de in artikel 10, lid 1, [ZP] bedoelde bijbehorende heffing. [...] (3) Het in artikel 10, lid 1, [ZP] bedoelde elektronische tolsysteem genereert voor elke inbreuk die op grond van artikel 179, lid 3 – 3c, wordt vastgesteld, verslagen waaraan automatisch statische beelden in de vorm van foto’s en/of bewegende beelden [in de vorm van] video-opnamen worden gehecht. De rapporten vormen samen met de daaraan gehechte statische beelden (foto’s) en/of bewegende beelden (video-opnamen) bewijsmateriaal van de weergegeven omstandigheden van het wegvoertuig, de nummerplaat, de datum, het tijdstip, de desbetreffende plaats op het weggedeelte van het tolwegennet en de locatie van het technische apparaat dat deel uitmaakt van het systeem. [...]”
20 Artikel 179 ZDP bepaalt in de leden 3 – 3b: „(3) Een wegvoertuigbestuurder die rijdt op een weg die deel uitmaakt van het tolwegennet zonder de krachtens artikel 10, lid 1, punt 1, [ZP] voor dat voertuig verschuldigde heffing te hebben betaald, wordt bestraft met een geldboete van 300 [Bulgaarse lev (BGN)]. (3а) De bestuurder van een wegvoertuig van de in artikel 10b, lid 3, [ZP] bedoelde categorie die rijdt op een weg die deel uitmaakt van het tolwegennet zonder dat voor dat voertuig is voldaan aan de overeenkomstige verplichtingen van de [ZP] in verband met de bepaling van de op dat weggedeelte afgelegde afstand, of die geen wegenkaart van dat wegennet heeft gekocht, wordt, afhankelijk van de categorie wegvoertuigen, bestraft met een geldboete van 1800 BGN. (3b) De eigenaar van een wegvoertuig van de in artikel 10b, lid 3, [ZP] bedoelde categorie waarvoor de krachtens artikel 10, lid 1, punt 2, van deze wet verschuldigde heffing (gedeeltelijk) niet is betaald, wordt bestraft met een geldboete van 2500 BGN, ook indien de niet-betaling het gevolg is van een onjuiste aangifte van de in artikel 10b, lid 1, van die wet bedoelde gegevens. Als er een gebruiker van het wegvoertuig is ingeschreven, wordt de boete opgelegd aan hem. Indien de eigenaar of de geregistreerde gebruiker een rechtspersoon is, wordt een geldboete van 2500 BGN opgelegd aan deze rechtspersoon.”
21 Artikel 187а ZDP bepaalt in de leden 1 en 2: „(1) Wanneer inbreuken als bedoeld in artikel 179, leden 3 – 3b, worden vastgesteld, wordt het wegvoertuig, bij afwezigheid van de overtreder, geacht door de eigenaar of de gebruiker te zijn bestuurd indien op het kentekenbewijs van het voertuig een gebruiker staat vermeld, tenzij wordt vastgesteld dat het voertuig door een derde werd bestuurd. (2) Indien de eigenaar van het wegvoertuig een rechtspersoon of een individueel handelende ondernemer is, is de eigenaar die toestemming heeft gegeven voor het gebruik van het wegvoertuig zonder te hebben voldaan aan de verplichtingen in verband met de bepaling van het bedrag en de betaling van de in artikel 10, lid 1, [ZP] bedoelde overeenkomstige heffing een geldboete verschuldigd die als volgt wordt berekend: 1. krachtens artikel 179, lid 3 – 300 BGN; 2. krachtens artikel 179, lid 3a – 1800 BGN; 3. krachtens artikel 179, lid 3b – 2500 BGN.”
22 Volgens artikel 189h ZDP worden inbreuken op deze wet niet geregeld door de artikelen 28 en 58d ZANN.
Toltarief voor de toegang tot en het gebruik van het wegennet van de Republiek
23 Artikel 27 van het toltarief voor de toegang tot en het gebruik van het wegennet van de Republiek, dat is vastgesteld bij besluit nr. 370 van de ministerraad van 20 december 2019 (DV nr. 101 van 27 december 2019), bepaalt in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „toltarief”) het bedrag van de heffing voor de afgelegde afstand die verschuldigd is voor het gebruik van tolwegen. Voor autosnelwegen bedraagt deze heffing 0,08 BGN/km voor een vrachtwagen van categorie Euro III (technisch toelaatbare massa van meer dan 12 ton) met twee of drie assen, en 0,16 BGN/km voor een vrachtwagen van deze categorie met vier en meer assen.
24 Artikel 28, lid 1, van het toltarief bepaalt dat wanneer wordt geconstateerd dat er een wegvoertuig op het tolwegennet wordt gebruikt terwijl de in artikel 10, lid 1, punt 2, ZP bedoelde heffing niet overeenkomstig artikel 10b, lid 3, ZP is betaald, de compenserende heffing die de bestuurder van het in Bulgarije ingeschreven voertuig, de eigenaar ervan of een derde moet betalen, 750 BGN bedraagt indien het een vrachtwagen betreft met een totale technisch toelaatbare maximummassa van meer dan 12 ton met vier of meer assen.
25 Artikel 29, lid 1, van het toltarief bepaalt dat wanneer de werkelijk afgelegde afstand niet kan worden vastgesteld om andere redenen dan een technische storing van het elektronische tolsysteem, een in Bulgarije ingeschreven wegvoertuig wordt geacht een afstand te hebben afgelegd die overeenstemt met het langste traject tussen twee punten van het tolwegennet, bepaald op basis van de meest directe route langs het tolwegennet, in welk geval de eigenaar of gebruiker een maximumheffing van 167 BGN betaalt indien het een vrachtwagen van categorie EURO III betreft met een totale technisch toelaatbare massa van meer dan 12 ton met vier of meer assen.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
26 Op 18 januari 2022 is op een autosnelweg van het tolwegennet van Bulgarije een rit van een vrachtwagen van Ekostroy met een technisch toelaatbare totale massa van 44 ton, behorende tot categorie EURO III, met vijf assen, geconstateerd. Volgens artikel 27 van het toltarief bedraagt de heffing voor dit type voertuigen 0,16 BGN/km.
27 Na te hebben opgemerkt dat de werkelijke technische kenmerken van het gecontroleerde voertuig niet overeenstemden met die welke Ekostroy op dezelfde dag in haar tolaangifte had opgegeven – namelijk een voertuig met slechts twee assen, waarvoor de heffing 0,08 BGN/km bedraagt – heeft het API een inbreuk op artikel 102, lid 2, ZDP vastgesteld.
28 Via een elektronisch formulier heeft het API Ekostroy op grond van artikel 187a, lid 2, punt 3, ZDP juncto artikel 179, lid 3b, ZDP een geldboete van 2500 BGN opgelegd. Het API heeft op grond van artikel 10b, lid 5, ZP ook een wegenheffing van 167 BGN gevorderd, omdat niet kon worden vastgesteld welke afstand het voertuig werkelijk had afgelegd. Op datzelfde formulier stond echter ook vermeld dat Ekostroy op basis van artikel 10, lid 2, ZP kon worden vrijgesteld van de geldboete en de wegenheffing door binnen veertien dagen na ontvangst van het elektronisch formulier een compenserende wegenheffing van 750 BGN te betalen.
29 Ekostroy heeft het elektronisch formulier aangevochten bij de Rayonen sad – Svilengrad (rechter in eerste aanleg Svilengrad, Bulgarije). Bij vonnis van 12 juli 2022 heeft die rechter de beslissing van het API bevestigd en het beroep verworpen.
30 Ekostroy heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Administrativen sad – Haskovo (bestuursrechter in eerste aanleg Haskovo, Bulgarije), de verwijzende rechter.
31 Die rechter betwijfelt of de sancties van artikel 179, leden 3 – 3b, ZDP, die worden opgelegd voor inbreuken op de verplichtingen die zijn neergelegd in de wettelijke handelingen tot omzetting van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 – te weten een boete indien de overtreder een natuurlijke persoon is en een geldelijke sanctie indien de overtreder een rechtspersoon is –, voldoen aan de vereisten van laatstgenoemd artikel. Die boete en de compenserende heffing waarvan betaling de overtreder vrijstelt van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid, zijn namelijk ook forfaitair.
32 De verwijzende rechter preciseert in dit verband dat hij de bedragen van de in artikel 179, leden 3 – 3b, ZDP bedoelde sancties niet mag herzien naargelang van de aard of de ernst van de inbreuk. Artikel 189h van deze wet verbiedt hem immers om een lichtere sanctie vast te stellen of om te overwegen dat een bepaald feit in het licht van de wetgeving verwaarloosbaar is, ook al is dit daadwerkelijk het geval.
33 De verwijzende rechter acht zich dus niet in staat om de evenredigheid van die sancties te beoordelen en rekening te houden met de verschillende kenmerken van elk afzonderlijk geval, zoals de vraag of de verschuldigde heffing geheel of gedeeltelijk niet is betaald, welke afstand is afgelegd zonder dat de heffing is betaald en of de inbreuk opzettelijk of uit nalatigheid is gepleegd.
34 Die rechter benadrukt evenwel dat de sanctieregeling in het hoofdgeding verschilt van die welke aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 22 maart 2017, Euro Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229). Ten eerste bestond er in laatstbedoelde regeling immers geen mogelijkheid om aan de sanctie te ontkomen door een „compenserende heffing” te betalen waarvan het bedrag in het toltarief wordt bepaald. Ten tweede bepaalt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Bulgaarse wetgeving dat de betrokken natuurlijke of rechtspersoon, naast de sanctie, de onbetaalde tol voor het gebruik van het wegennet moet betalen. Indien het onmogelijk is om de werkelijk afgelegde afstand vast te stellen, wordt die tol bepaald aan de hand van een forfaitair maximumbedrag, tegen het tarief bedoeld in artikel 10, lid 6, ZP, met dien verstande dat het betrokken voertuig volgens artikel 10b, lid 5, van die wet wordt geacht een afstand te hebben afgelegd die overeenkomt met het langste traject tussen twee punten van het tolwegennet, bepaald op de meest directe route langs het tolwegennet.
35 In deze context heeft de Administrativen sad – Haskovo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „Moet artikel 9 bis van richtlijn [1999/62] aldus worden uitgelegd dat het hierin neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn zijn aangenomen, zich verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalt dat een forfaitaire geldboete [of geldelijke sanctie] kan worden opgelegd voor alle inbreuken – ongeacht de aard en de ernst ervan – op de voorschriften betreffende de verplichting om vooraf tolgeld voor het gebruik van de nationale wegeninfrastructuur vast te stellen en te betalen, waarbij de mogelijkheid bestaat om van de administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid te worden bevrijd door betaling van een zogenoemde ,compenserende heffing’?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
36 Met zijn enige vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 aldus moet worden uitgelegd dat het hierin neergelegde evenredigheidsvereiste zich verzet tegen een sanctieregeling waarbij een forfaitaire geldboete of geldelijke sanctie wordt opgelegd voor alle inbreuken – ongeacht de aard of de ernst ervan – op de voorschriften betreffende de verplichting om vooraf tolgeld voor het gebruik van wegeninfrastructuur te betalen, en waarbij de mogelijkheid bestaat om van die sancties te worden vrijgesteld door een forfaitaire „compenserende heffing” te betalen.
37 Artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 bepaalt dat de lidstaten adequate controles moeten invoeren en een sanctieregeling moeten vaststellen voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn worden aangenomen, dat zij alle nodige maatregelen moeten nemen met het oog op de toepassing daarvan en dat de vast te stellen sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend dienen te zijn.
38 In casu stelt de verwijzende rechter het Hof enkel een vraag over de draagwijdte van het in deze bepaling bedoelde beginsel van evenredigheid van sancties.
39 Met het oog op de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in het kader van richtlijn 1999/62 zijn de lidstaten gehouden om overeenkomstig hun nationale recht de nodige rechtshandelingen vast te stellen, waarbij artikel 9 bis van die richtlijn een verplichting oplegt die uit haar aard noopt tot een handeling van die lidstaten, die bij de omzetting van deze verplichting over een ruime beoordelingsmarge beschikken (arrest van 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punt 51).
40 Richtlijn 1999/62 bevat evenwel geen nauwkeurigere regels voor de invoering van bovengenoemde nationale sancties en met name geen uitdrukkelijk criterium voor de beoordeling van de evenredigheid van die sancties (arrest van 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de sancties die toepasselijk zijn in geval van niet-naleving van de voorwaarden van een overeenkomstig het Unierecht ingestelde regeling, bevoegd de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan (arrest van 22 maart 2017, Euro‑Team en Spirál‑Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Het evenredigheidsbeginsel maakt deel uit van de algemene beginselen van het Unierecht die in acht moeten worden genomen door een nationale regeling die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt of dat recht ten uitvoer brengt, zelfs bij gebreke van harmonisatie van de wetgeving van de Unie op het gebied van toepasselijke sancties (arrest van 4 mei 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Derhalve mogen de repressieve maatregelen die krachtens de nationale wettelijke regeling in kwestie zijn toegestaan, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met die wettelijke regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer er een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen (arrest van22 maart 2017, Euro‑Team en Spirál‑Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het bijzonder moet de hoogte van de opgelegde straffen in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde inbreuk (arrest van 4 mei 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 De met richtlijn 1999/62 nagestreefde doelstellingen zijn volgens overweging 1 ervan zowel de harmonisatie van de heffingsstelsels als de invoering van rechtvaardige mechanismen voor de toerekening aan vervoersondernemers van de infrastructuurkosten, teneinde de concurrentieverstoringen tussen de vervoersondernemingen van de lidstaten op te heffen.
45 Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat de strengheid van de sancties in verhouding dient te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten. De sancties moeten met name een reële afschrikkende werking hebben en tegelijkertijd het algemene evenredigheidsbeginsel eerbiedigen (arrest van 22 maart 2017, Euro‑Team en Spirál‑Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Voorts zijn de lidstaten niet alleen voor de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk en van de regels inzake de hoogte van de geldboeten aan het evenredigheidsbeginsel gebonden, maar eveneens voor de beoordeling van de factoren die in overweging kunnen worden genomen bij de bepaling van de geldboete (arrest van 22 maart 2017, Euro‑Team en Spirál‑Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Hieruit volgt dat dit beginsel niet alleen vereist dat de opgelegde sanctie strookt met de ernst van de inbreuk, maar ook dat bij het vaststellen van de sanctie en het bepalen van de hoogte van de geldboete rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval (arrest van 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punt 45).
48 In casu voorziet artikel 179, leden 3 – 3b, ZDP voor inbreuken op verschillende materiële bepalingen van deze wet in forfaitaire geldboeten en geldelijke sancties, die 300 BGN, 1800 BGN of 2500 BGN bedragen.
49 Zoals de verwijzende rechter opmerkt, biedt de ZDP de aangezochte rechter bovendien niet de mogelijkheid om de opgelegde geldboeten of geldelijke sancties te herzien en dus ook niet om de forfaitaire bedragen te verlagen naargelang van de aard of de ernst van de begane inbreuk. Meer in het bijzonder kan bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sanctieregeling geen rekening worden gehouden met de vraag in hoeverre de fout opzettelijk dan wel uit nalatigheid is begaan, en kunnen er met name geen verzachtende omstandigheden worden toegepast, zoals uit artikel 189h ZDP blijkt, iets waarin de ZANN nochtans in beginsel voorziet.
50 Bijgevolg is de enige grond waarop volgens die regeling kan worden gedifferentieerd de categorie van het betrokken voertuig, die wordt bepaald op basis van het aantal assen ervan. Bij een dergelijke differentiatie, die losstaat van het gedrag van de eigenaar of bestuurder van het voertuig, wordt echter geen rekening gehouden met de aard en de ernst van de begane inbreuk. Zo kan de aangezochte rechter bij het opleggen van de sanctie met name geen rekening houden met de afstand die de bestuurder met het voertuig heeft afgelegd zonder de vereiste tol te betalen, aangezien het bedrag van de boete wegens niet-nakoming van de betalingsverplichting forfaitair is en niet varieert naargelang van de zonder toestemming afgelegde kilometers en zelfs niet van de vraag of de overtreder al dan niet vooraf voor een bepaald traject tol heeft betaald. Ook wanneer de afstand later kan worden berekend, is elke differentiatie uitgesloten.
51 Bovendien zij eraan herinnerd dat het tolsysteem in het hoofdgeding overeenkomstig de vereisten van richtlijn 1999/62, zoals met name vervat in de artikelen 7 tot en met 7 duodecies, aldus ontworpen is dat de bijdrage van de weggebruikers aan het onderhoud van de infrastructuur evenredig is aan hun gebruik en rekening houdt met de emissieklasse waartoe het voertuig in kwestie behoort. Het feit dat de geldboeten of geldelijke sancties niet kunnen worden aangepast aan de ernst van de gepleegde inbreuk, kan echter indruisen tegen dit participatiebeginsel.
52 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter voorziet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sanctieregeling dus niet in de mogelijkheid voor de nationale rechterlijke instanties om de sancties individueel aan te passen.
53 In die omstandigheden lijkt het onevenredig aan de door de Unieregeling nagestreefde doelstellingen wanneer een forfaitaire geldboete of geldelijke sanctie wordt opgelegd voor elke inbreuk op bepaalde in de wet vastgestelde verplichtingen zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de inbreuk, zoals het geval is bij de sanctieregeling in het hoofdgeding (zie in die zin arrest van 22 maart 2017, Euro‑Team en Spirál‑Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 De omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voorziet in de mogelijkheid om van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid te worden vrijgesteld wanneer een „compenserende heffing” wordt betaald, doet niet af aan de conclusie dat deze regeling in strijd is met het Unierecht.
55 Ook deze „compenserende heffing” is immers een forfaitair bedrag – 750 BGN indien het voertuig een vrachtwagen is met een technisch toelaatbare maximummassa van meer dan 12 ton en minstens vier assen – dat niet lijkt te kunnen worden aangepast aan de ernst van de overtreding, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.
56 Bovendien lijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt te volgen dat het bedrag van die „compenserende heffing” varieert naargelang van het type voertuig. Bijgevolg bevestigt ook de regeling van de „compenserende heffing”, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sanctieregeling onevenredig is aan de in punt 44 van dit arrest genoemde doelstellingen van de Uniewetgeving.
57 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 aldus moet worden uitgelegd dat het hierin neergelegde evenredigheidsvereiste zich verzet tegen een sanctieregeling waarbij een forfaitaire geldboete of geldelijke sanctie wordt opgelegd voor alle inbreuken – ongeacht de aard of de ernst ervan – op de voorschriften betreffende de verplichting om vooraf tolgeld voor het gebruik van wegeninfrastructuur te betalen, ook wanneer die regeling in de mogelijkheid voorziet om van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid te worden vrijgesteld door een forfaitaire „compenserende heffing” te betalen.
Kosten
58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/76/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2011,
moet aldus worden uitgelegd dat
het hierin neergelegde evenredigheidsvereiste zich verzet tegen een sanctieregeling waarbij een forfaitaire geldboete of geldelijke sanctie wordt opgelegd voor alle inbreuken – ongeacht de aard of de ernst ervan – op de voorschriften betreffende de verplichting om vooraf tolgeld voor het gebruik van wegeninfrastructuur te betalen, ook wanneer die regeling in de mogelijkheid voorziet om van administratieve strafrechtelijke aansprakelijkheid te worden vrijgesteld door een forfaitaire „compenserende heffing” te betalen.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Bulgaars.