HvJ EU 16 maart 2023, C-174/21, ECLI:EU:C:2023:210
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
16 maart 2023 ( *1 )
„Niet-nakoming – Richtlijn 2008/50/EG – Luchtkwaliteit – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Artikel 260, lid 2, VWEU – Verplichting om het nodige te doen om gevolg te geven aan een dergelijk arrest – Door de Europese Commissie gestelde niet-nakoming van deze verplichting – Onduidelijkheid in de aanmaningsbrief over de vraag of er op de referentiedatum nog gevolg moest worden gegeven aan het arrest – Rechtszekerheidsbeginsel – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak C‑174/21,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 260, lid 2, VWEU, ingesteld op 21 maart 2021,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Noll-Ehlers en I. Zaloguin als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Bulgarije, aanvankelijk vertegenwoordigd door L. Zaharieva, T. Mitova en M. Georgieva, vervolgens door L. Zaharieva en T. Mitova als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door:
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
interveniënte,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, M. Safjan (rapporteur), D. Gratsias, N. Piçarra en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 september 2022,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 november 2022,
het navolgende
Arrest
1 De Europese Commissie verzoekt het Hof: – voor recht te verklaren dat de Republiek Bulgarije met betrekking tot de zones en agglomeraties BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije in de nakoming van de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen is tekortgeschoten doordat zij niet al het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267); – de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som die 3156 EUR per dag bedraagt, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), tot de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, of, indien het eerstgenoemde arrest eerder wordt uitgevoerd, tot 31 december van het laatste jaar waarin het niet is uitgevoerd, maar die in geen geval minder dan het forfaitaire minimumbedrag van 653000 EUR bedraagt; – de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 5677,20 EUR per dag per luchtkwaliteitszone, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak tot het jaar van volledige uitvoering van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), en – de Republiek Bulgarije te verwijzen in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 13 van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1), met als opschrift „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1: „De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. […]”
3 Artikel 23 van deze richtlijn, met als opschrift „Luchtkwaliteitsplannen”, bepaalt in lid 1: „Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken. In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen. De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld. […]”
4 Artikel 27 van deze richtlijn, met als opschrift „Indiening van gegevens en verslagen”, luidt: „1. De lidstaten zorgen ervoor, dat de Commissie gegevens over de luchtkwaliteit ter beschikking worden gesteld binnen de vereiste termijn als bepaald in de in artikel 28, lid 2, bedoelde uitvoeringsmaatregelen. 2. Met het oog op het toetsen aan de grenswaarden, de kritieke niveaus en de streefwaarden, worden dergelijke gegevens uiterlijk negen maanden na het einde van elk jaar ter beschikking van de Commissie gesteld […]: […]”
5 Het opschrift van bijlage XI bij die richtlijn luidt: „Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid”. Volgens deze bijlage is de daggrenswaarde voor PM10 50 microgram per kubieke meter (μg/m3) en mag deze niet vaker dan 35 keer per kalenderjaar worden overschreden, en is de jaargrenswaarde voor PM10 40 μg/m3 per kalenderjaar. In die bijlage wordt vermeld dat deze grenswaarden moeten worden nageleefd vanaf 1 januari 2005.
Arrest Commissie/Bulgarije
6 In zijn arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), heeft het Hof geoordeeld dat: – gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM10‑concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije; – gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van de daggrenswaarde voor PM10‑concentraties in de zone BG0003 agglomeratie Varna, en de overschrijding van de jaargrenswaarde voor PM10‑concentraties in 2007 en 2008 en van 2010 tot en met 2014 in diezelfde zone, de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
7 Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, gelet op het feit dat de overschrijding van de dag- en jaargrenswaarden voor PM10-concentraties in alle bovengenoemde zones en agglomeraties is blijven voortduren, de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen – en met name de verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden – niet is nagekomen wat de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014 betreft.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
8 Na de uitspraak van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), heeft de Commissie de Republiek Bulgarije bij brief van 11 mei 2017 verzocht om haar informatie te verstrekken over hetgeen er was gedaan om gevolg te geven aan dat arrest.
9 Bij verschillende brieven, die tussen 5 juni 2017 en 26 september 2018 werden verzonden, heeft de Republiek Bulgarije de Commissie de verschillende maatregelen meegedeeld die zij had genomen om dat arrest uit te voeren. Daarbij verklaarde zij dat thans aan bepaalde grenswaarden voor PM10-concentraties was voldaan in een aantal gemeenten in de zones waarop dat arrest betrekking had.
10 Op basis van de ruwe luchtkwaliteitsgegevens voor 2015 en 2016 heeft de Commissie vastgesteld dat tijdens die jaren in geen van de zes zones waarop het arrest van het Hof betrekking had, de daggrenswaarde voor PM10-concentraties was nageleefd, terwijl de jaargrenswaarde voor deze concentraties in al die zones – met uitzondering van de zone BG0003 agglomeratie Varna – was overschreden.
11 De Commissie heeft de Republiek Bulgarije vervolgens op 9 november 2018 een aanmaningsbrief gestuurd op grond van artikel 260, lid 1, VWEU. In die brief wees zij erop dat de Republiek Bulgarije ongeveer anderhalf jaar na de uitspraak van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), en bijna elf jaar na de inwerkingtreding van richtlijn 2008/50 nog steeds niet de nodige maatregelen had genomen om een einde te maken aan de tekortkomingen die in dat arrest waren vastgesteld. Voorts nodigde zij deze lidstaat uit om binnen een termijn van twee maanden, die vervolgens met een extra maand tot 9 februari 2019 is verlengd (hierna: „referentiedatum”), zijn opmerkingen in te dienen en haar in kennis te stellen van de vooruitgang die intussen eventueel was geboekt.
12 Na op 8 januari 2019 een eerste reeks gegevens te hebben verstrekt, heeft de Republiek Bulgarije bij brief van 18 januari 2019 op de aanmaningsbrief geantwoord. Vervolgens heeft zij bij verschillende tussen 22 juli 2019 en 1 september 2020 verstuurde brieven aanvullende gegevens verstrekt. In die brieven stelde zij met name dat de jaargrenswaarde voor de jaren 2017 en 2018 in de sector BG0005 Zuidwest-Bulgarije was nageleefd, en dat in 2019 in de zones BG0005 Zuidwest-Bulgarije, BG0006 Zuidoost-Bulgarije en BG0001 agglomeratie Sofia geen overschrijding van de jaargrenswaarde was vastgesteld. Zij gaf ook aan dat in bepaalde gemeenten in die zones de grenswaarden voor de luchtkwaliteit nog steeds werden nageleefd, terwijl het overschrijdingsniveau in andere gemeenten bleef afnemen. Vervolgens heeft de Republiek Bulgarije aangegeven dat zij verdere maatregelen had genomen om de verboden overschrijdingen te beperken, met name in verband met de belangrijkste bronnen van verontreiniging, te weten verwarming van woningen en vervoer.
13 De Commissie heeft de zone BG0003 agglomeratie Varna voorlopig van de precontentieuze procedure uitgesloten, maar zich op het standpunt gesteld dat de Republiek Bulgarije, gelet op de door die lidstaat verstrekte gegevens en de krachtens artikel 27 van richtlijn 2008/50 ingediende verslagen over de luchtkwaliteit voor de periode van 2015 tot en met 2019, niet al het nodige had gedaan om gevolg te geven aan het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), omdat de jaar- en daggrenswaarden in de vijf andere in dat arrest genoemde zones nog steeds niet werden nageleefd en de periode van overschrijding in die vijf zones niet zo kort mogelijk was gehouden.
14 In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
15 Bij beslissing van de president van het Hof van 18 augustus 2021 is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Bulgarije.
Ontvankelijkheid van het beroep wegens niet-nakoming
Argumenten van partijen
16 De Republiek Bulgarije betoogt dat de algemene beginselen die van toepassing zijn op de precontentieuze procedure van artikel 258 VWEU mutatis mutandis moeten worden toegepast op die van artikel 260, lid 2, VWEU en dat volgens de rechtspraak van het Hof een verzuim van een op de betrokken lidstaat rustende verplichting rechtsgeldig moet kunnen worden aangevoerd door de Commissie alvorens krachtens artikel 258, eerste alinea, VWEU een met redenen omkleed advies kan worden uitgebracht. Op basis daarvan voert de Republiek Bulgarije – ondersteund door de Republiek Polen – in haar verweer aan dat de Commissie, wil zij een aanmaningsbrief krachtens artikel 260, lid 2, VWEU kunnen verzenden, moet stellen dat de betrokken lidstaat niet heeft voldaan aan zijn verplichting om gevolg te geven aan een arrest van het Hof waarbij een niet-nakoming is vastgesteld.
17 De Republiek Bulgarije merkt op dat het betoog van de Commissie in haar aanmaningsbrief over de vermeende omstandigheid dat er geen gevolg is gegeven aan het arrest van het Hof van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), is gebaseerd op feitelijke omstandigheden die zich vóór de uitspraak van dat arrest hebben voorgedaan, te weten gegevens over de luchtkwaliteit in 2015 en 2016, zodat deze instelling op 9 november 2018 – de datum van de aanmaningsbrief – niet met zekerheid kon vaststellen dat er sprake was van niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 1, VWEU en dus niet rechtsgeldig kon stellen dat de Republiek Bulgarije geen gevolg had gegeven aan het arrest. Bijgevolg is de Commissie in strijd met het rechtszekerheidsvereiste te snel gestart met de precontentieuze fase van de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU.
18 De Republiek Bulgarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat het beroep daardoor niet-ontvankelijk is.
19 De Commissie is van mening dat het materiële voorwerp van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming weliswaar niet is uitgebreid of aangevuld ten opzichte van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), maar herinnert in haar repliek aan de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke in geval van een algemene en voortdurende niet-nakoming van de bepalingen van een handeling van de Europese Unie, aanvullende bewijsmiddelen kunnen worden overgelegd nadat het met redenen omkleed advies is uitgebracht, waarbij het voorwerp van het beroep wegens niet-nakoming zich ook kan uitstrekken tot feiten die zich na dat advies hebben voorgedaan.
20 De Commissie wijst er voorts op dat de gegevens voor de jaren 2015 en 2016 ontegenzeglijk aantonen dat de grenswaarden voor PM10-concentraties voortdurend zijn overschreden, en dat de Bulgaarse bevolking daar gedurende verschillende jaren na de in het arrest van het Hof vermelde datum de dupe van was. In deze context is de Commissie van mening dat zij, gelet op het voortduren van de schending, gerechtigd was een precontentieuze procedure in te leiden. Bovendien is het argument dat de Commissie formeel verplicht is om krachtens artikel 258 VWEU na de uitspraak van het arrest van het Hof meerdere jaren te wachten alvorens te „kunnen verlangen dat gevolg wordt gegeven aan dat arrest”, fundamenteel onaanvaardbaar aangezien een dergelijke „respijtperiode” noch in de Verdragen noch in de verslaglegging als bedoeld in artikel 27 van richtlijn 2008/50 is voorgeschreven en evenmin uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeit.
21 In haar dupliek verklaart de Republiek Bulgarije dat zij niet op basis van de materiële aspecten van het beroep, maar op basis van de temporele aspecten van de onderhavige zaak concludeert tot niet-ontvankelijkheid van dit beroep. In het bijzonder wordt aangevoerd dat het beroep wegens niet-nakoming niet gebrekkig is omdat het beroep na de aanmaningsbrief is uitgebreid, maar omdat er aanvankelijk geen grondslag was voor het inleiden van de precontentieuze procedure die tot het onderhavige beroep heeft geleid. Dat het beroep betrekking heeft op de omstandigheid dat er geen gevolg wordt gegeven aan een arrest van het Hof waarbij een „voortdurende” niet-nakoming is vastgesteld, verandert daar niets aan. De krachtens artikel 260, lid 2, VWEU gestarte precontentieuze procedure moet immers op de juiste manier verlopen om de rechten van de betrokken lidstaat te waarborgen, aldus de Republiek Bulgarije.
Beoordeling door het Hof
22 Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 260, leden 1 en 2, VWEU een lidstaat ten aanzien waarvan het Hof heeft vastgesteld dat hij een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting niet is nagekomen, gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan dat arrest, kan zij, nadat zij deze staat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen, de zaak voor het Hof brengen.
23 Deze procedure heeft dus tot doel om een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een niet-nakomingsarrest uit te voeren (arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, C‑304/02, EU:C:2005:444, punt 80). Die uitvoering moet na de uitspraak van dat arrest onverwijld in gang worden gezet en zo snel mogelijk worden voltooid [zie in die zin arresten van 6 november 1985, Commissie/Italië, 131/84, EU:C:1985:447, punt 7, en 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark in Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
24 Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 1, VWEU – dus niet-nakoming van de verplichting om de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof – het einde is van de termijn die is gesteld in de aanmaningsbrief die krachtens artikel 260, lid 2, VWEU is verzonden (zie in die zin arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 67).
25 Naar analogie van de rechtspraak inzake beroepen wegens niet-nakoming op grond van artikel 258 VWEU moet de niet-nakoming van de verplichting om de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof rechtsgeldig kunnen worden aangevoerd door de Commissie alvorens krachtens artikel 260, lid 2, VWEU een aanmaningsbrief kan worden verzonden. Zo niet, dan zou er in strijd worden gehandeld met de eisen van rechtszekerheid [zie in die zin arrest van 5 december 2019, Commissie/Spanje (Afvalbeheerplannen), C‑642/18, EU:C:2019:1051, punten 17, 18 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
26 Gelet op het in punt 23 van het onderhavige arrest genoemde doel van de procedure moet de Commissie niet alleen gedurende de gehele precontentieuze procedure en vóór het verzenden van de aanmaningsbrief nagaan of het betrokken arrest inmiddels is uitgevoerd, maar in die aanmaningsbrief ook duidelijk stellen en aannemelijk maken dat het arrest nog steeds niet uitgevoerd zal zijn op de referentiedatum.
27 Een lidstaat kan immers niet op goede gronden worden verweten dat hij zijn verplichting tot het nemen van de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van een arrest van het Hof niet is nagekomen, indien uit de aanmaningsbrief niet duidelijk blijkt dat op de referentiedatum de verplichting om dat arrest uit te voeren voortduurt sinds het is gewezen.
28 In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie in de aanmaningsbrief van 9 november 2018 niet met de vereiste duidelijkheid heeft gesteld of aannemelijk heeft gemaakt dat het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), op de referentiedatum, te weten 9 februari 2019, nog steeds moest worden uitgevoerd.
29 In die brief geeft de Commissie aan dat de in dat arrest tot 2014 vastgestelde inbreuken in 2015 en 2016 voortduurden wat de in die brief genoemde zones en agglomeraties betreft, maar verstrekt zij geen nadere uitleg of een feitelijke analyse waaruit blijkt dat de situatie van 2015 en 2016 zonder noemenswaardige verbetering is blijven bestaan in de periode tussen de uitspraak van het arrest van 5 april 2017 en de referentiedatum van 9 februari 2019 en dat het om die reden nodig was om maatregelen ter uitvoering van dat arrest te nemen.
30 Noch het feit dat die inbreuken voortduurden tussen het einde van de periode waarop het arrest van het Hof betrekking heeft, te weten 2014, en een daaropvolgende, maar aan de datum van de uitspraak van het arrest voorafgaande periode, te weten 2015 en 2016, noch de door het Hof in dat arrest vastgestelde algemene en voortdurende aard van de inbreuken heeft automatisch tot gevolg dat het arrest op de datum van de uitspraak ervan én op de referentiedatum nog steeds moest worden uitgevoerd en dat de Republiek Bulgarije dus kon worden verweten dat zij niet al het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan dat arrest.
31 Derhalve heeft de Commissie, door in de aanmaningsbrief niet met de vereiste duidelijkheid te stellen en aannemelijk te maken – hoewel dit noodzakelijk was – dat het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), op de referentiedatum nog moest worden uitgevoerd voor de in die brief genoemde zones en agglomeraties, niet op goede gronden gesteld dat de Republiek Bulgarije niet heeft voldaan aan de verplichting om het nodige te doen om gevolg te geven aan dat arrest.
32 In die omstandigheden moet het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
33 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is, moet zij overeenkomstig de vordering van de Republiek Bulgarije in de kosten worden verwezen.
34 Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, zal de Republiek Polen haar eigen kosten dragen.
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) De Europese Commissie draagt naast haar eigen kosten ook die van de Republiek Bulgarije.
3) De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Bulgaars.